Конституція 1949




Свій перший розділ Конституція 1949 присвячує прав людини, підкреслюючи тим самим їх пріоритет перед усіма іншими положеннями. Цей розділ більше ніж інші несе на собі навантаження заперечення порядків "Третього рейху", проголошуючи "непорушним людської гідності", "недоторканість" та "невідчужуваність" прав людини (ст. 1), серед яких - право на життя і особисту недоторканність, рівність всіх перед законом. Тут просто звучить осуд минулого, коли фізично знищувалися тисячі "расовонеполноценних" і "нежиттєздатних" німців, проводилася примусова стерилізація і пр. Серед інших прав, не так докладно представлених в Основному законі, що в Веймарської конституції 1919 р., - свобода віросповідання і совісті (ст. 4), свобода вираження думок, зборів (ст. 8), спілок і товариств, у тому числі і "для охорони і поліпшення умов праці і економічних умов" (ст. 9), свобода пересування (ст. 11), вибору професії (ст. 12), таємниця листування (ст. 10), недоторканність житла (ст. 13), основні права у сфері правосуддя, наприклад, на "законного суддю" та ін У цьому переліку особливе місце займає право на петиції (скарги) до органів державної влади окремих осіб та їх об'єднань, які розглядаються в ФРН не тільки як гарантія захисту прав людини, але і як одна з форм безпосереднього впливу громадян на процеси прийняття політичних і правових рішень .
Перелік цих прав доповнюється гарантіями, закріпленими в самій Конституції або в поточному законодавстві. Так, надання свободи совісті супроводжується правом на відмову від військової служби проти своєї совісті, відповідно до якого в 1973 р. був прийнятий "Закон про цивільну службу для осіб, що відмовляються від військової служби". Стаття 5 Конституції про свободу поглядів супроводжується положенням про свободу інформації, що є основою формування громадської думки, а також - про заборону цензури. Відповідно до Закону 1975 р. (пункт "с" ст. 45 Основного закону) був створений спеціальний Комітет з петицій, який може заслуховувати подавачів скарг, запитувати відповідну інформацію, маючи доступ для цієї мети в усі установи та ін У бундестазі щомісячно заслуховуються доповіді про розглянутих Комітетом петиції і пр.
Захист соціальних прав не отримала в Основному законі значного місця, більш повно вона закріплена в конституціях окремих земель, збагачена судовою практикою, в тому числі Федерального конституційного суду (ФСК), і безпосередньо діють у ФРН нормами міжнародного права про права людини. Наприклад, закріплене в Конституції право на життя і особисту гідність трактується ФКС як визнання того, що "держава в усякому разі має гарантувати кожній людині мінімум матеріального благополуччя для гідного життя".
Соціальні права закріплюються й самим фактом проголошення ФРН соціальним державою. У цьому контексті дається і трактування права власності, що повторювала відповідні положення Веймарської конституції: "Власність зобов'язує. Володіння нею є служіння загальному благу ", а також положення Основного закону про можливості держави на основі закону примусово відчужувати власність, у тому числі усуспільнювати землі, суспільні ресурси і засоби виробництва" для загального блага "(ст. 15).
У розділі II Основного закону (ст. 20) надається загальне визначення держави ФРН як держави демократичної, соціальної і федеративної. Поряд з демократичними правами і свободами до основоположним конституційним принципам Основний закон відносить "народний суверенітет" і "поділ влади", або здійснення влади народу через посередництво "спеціальних органів законодавчої, виконавчої влади та правосуддя" (ст. 20 (2)). Розмежовуючи органи трьох гілок влади, Основний закон забороняє поєднання їх функцій, втручання у справи один одного і пр. Принцип невтручання особливо строго проводиться щодо органів правосуддя.
Демократичний характер ФРН держави розглядається Основним законом в єдності з його соціальним та правовим змістом. Соціальна держава розуміється при цьому як держава, що здійснює політику соціальної справедливості, послаблення соціальної нерівності, що захищає соціально-економічні права громадян у тому сенсі, як вони звучать у Всесвітній декларації прав людини: "Кожна людина має право на такий життєвий рівень, включаючи їжу, одяг , житло, медичний догляд та необхідне соціальне обслуговування, що необхідний для підтримання здоров'я і добробуту її самої, її сім'ї, і право на забезпечення з нагоди безробіття, хвороби, інвалідності тощо ...".
Можливість здійснення цих прав, яка здавалася недосяжним післявоєнним ідеалом, забезпечується нині у ФРН високим рівнем економічного розвитку, що дозволяє 50% бюджету країни витрачати на стимулювання економіки і соціальне забезпечення, підвищення життєвого рівня своїх громадян.
У ФРН існує в цей час саме розвинене законодавство, яке регулює сферу трудових відносин. Так, у зв'язку з різким збільшенням числа безробітних на початку 50-х рр.. відповідно до "Закону про стимулювання зайнятості" 1958 р. почалася виплата допомоги всім безробітним, яка залежить від тривалості періоду зайнятості працівника до звільнення, що сплачуються розміру страхових внесків з безробіття, віку і складу родини безробітного. Важливим елементом реформи в соціальній області стало введення "тарифної автономії", при якій відносини між найманими працівниками і підприємцями регулюються угодами між галузевими і регіональними профспілками та об'єднаннями роботодавців. В цей же час стала формуватися система участі найманих працівників у управлінні фірмами через наглядові ради на підприємствах, що діє з 1976 р. у всіх великих корпораціях. "Великим соціально-політичним завоюванням" у ФРН вважається пенсійна реформа 1957 р., що встановлює динамічну систему пенсій, і пр.
В Основному законі, як вже зазначалося, соціальна і правова характеристики держави ФРН суміщені, основний принцип правової держави проголошений у ст. 20 (3): "Законодавство зв'язане конституційним устроєм, виконавча владу і правосуддя - законом і правом". Цей принцип деталізується багатьма статтями Конституції, зокрема розділу IX - "Правосуддя".
Федеральний характер держави традиційний для Німеччини. Ця форма організації державної єдності тут пройшла складний шлях від "гегемоністські федералізму" до нинішньої моделі "кооперативної федерації".
Суб'єкти німецької федерації мають свої конституції і адміністрацію. До конституцій земель пред'являється лише вимога відповідності "основним принципам республіканського, демократичного і соціально-правової держави" (ст. 28 (1)), але унітарна тенденція проявляється в Основному законі 1949 ще в більшій мірі, ніж в Веймарської конституції 1919
У розділі VII - "Законодавство федерації" виділяється також широка сфера, що регулюється виключно законами федерації: зовнішні відносини, оборона, громадянство, валюта, митне і торгове право тощо (ст. 73); сфера конкуруючого законодавства: цивільне та кримінальне право, судоустрій і судочинство, право союзів і зборів тощо (ст. 74); сфера "рамкового" законодавства: правове положення осіб, які перебувають на державній службі, загальні принципи в галузі вищої освіти, мисливства та ін і сфера законодавчих повноважень земель, " в тій мірі, в якій ... законодавча влада не надана федерації "(ст. 70 (1)).
Сфера виняткового законодавства федерації при цьому розширена за рахунок конкуруючого законодавства шляхом включення в неї системи мір і ваг, випуску паперових грошей, охорони промислової власності, авторського й патентного права та ін Більш того, при визначенні права на виключне законодавство Основний закон вимагає дотримання лише однієї умови - "необхідності" у федеральному законодавстві (ст. 72 (2)), яка визначається самою федерацією і ніколи не заперечується ФКС.
Розширення законодавчих повноважень федерації відбувається й завдяки рішенням ФКС, що спирається на традиційну для Німеччини доктрину - "у силу внутрішнього зв'язку", коли суд визнає наявність неписаних повноважень держави, або якщо вони (законодавчі повноваження) "недостатньо точно визначені" або пов'язані з вирішенням питань, "безумовно відносяться до компетенції федерального законодавства".
По іншому, ніж в Веймарської конституції, трактується і "конкуруючу законодавство". Федерації за Основним законом надається право взяти закон, навіть якщо раніше було прийнято з цього питання закон земельна. Тут діє принцип: "федеральне право ламає право земель".
Об'єктивні процеси розширення повноважень центру у федеративній, демократичній державі тим часом не можуть бути безмежними. Пріоритет у сфері "виконання державних завдань", виконавчо-розпорядчі повноваження (ст. 30 Основного закону) належать за Основним законом земель.
У найбільш спірною сфері конкуруючого законодавства інтереси земель також захищаються (ст. 72 (2)) вимогами надання федерації законодавчих повноважень тільки в тому випадку, якщо дане питання не може бути ефективно врегульоване законодавством окремих земель, якщо врегулювання даного питання законодавством однієї землі може завдати шкоди інтересам іншої землі або всій країні в цілому і якщо цього вимагає збереження "правової та економічної єдності, зокрема забезпечення однаковості життєвих умов".
"Однаковість життєвих умов" і лежить в основі нової форми німецького федералізму, що отримав назву "кооперативного". Нова модель кооперативного федералізму - продукт свого часу, коли в повоєнних умовах різко зросла взаємозалежність федерації і земель у вирішенні економічних і соціальних проблем, а під впливом зростаючої мобільності населення, потоків біженців, діяльності окупаційної влади були підірвані коріння історично склався своєрідності німецьких земель і пр.
Це "однаковість" і визначає прагнення федерації і земель до координацію своїх дій, до уніфікації права та адміністративної практики. У нових умовах все більшого значення набувають не диктат центру, не "екзекуція", а такі важелі управління, як вивірена фінансова політика та державне регулювання економіки, загальні завдання в галузі енергетики, транспорту, житлового будівництва. Вирішення цих завдань пов'язано передусім з фінансуванням. Не випадково створений на основі ст. 88 Основного закону Німецький федеральний банк називають у ФРН "четвертою владою", "паралельним урядом".
Основоположні принципи конституційного устрою ФРН знаходять безпосереднє вираження і в системі вищих органів державної влади: бундестагу, бундесрату, президента, уряду та органів правосуддя.
Вищим органом законодавчої влади, за Конституцією 1949 р., є бундестаг, що обирається на основі загального, прямого, рівного і таємного голосування (на 4 року) особами, які досягли 18-річного віку. "Загальному" і "рівному" характеру виборів не відповідає, проте, правило виборчої системи, згідно з яким менше 5% голосів, поданих за політичну партію (партіям Основний закон відводить головну роль у формуванні політичної волі народу), взагалі не враховуються при розподілі мандатів. Недосяжний "рівності" виборів визначається і нерівними фінансовими можливостями дрібних партій або незалежних депутатів. Фінансування передвиборчої діяльності партій з державного бюджету не вирішує також проблеми рівності, так як допомоги розподіляються державою тільки між тими партіями, які після остаточного підбиття підсумків виборів отримали 50% голосів у конкретному виборчому окрузі.
Поряд із законодавчими повноваженнями, і перш за все з повноваженнями затвердження бюджету, бундестаг обирає главу уряду, канцлера, що несе перед ним відповідальність. Він володіє і іншими важливими контрольними функціями, у зв'язку з чим може викликати на свої засідання будь-якого члена федерального уряду (ст. 43 (1)), призначити слідчу комісію, а федеральний міністр фінансів повинен щорічно подавати бундестагу і бундесрату звіт "про доходи і витрати , а також про стан активів і пасивів виконуваного бюджету "(ст. 114). Несхвалення бундестагом діяльності уряду тягне за собою вотум недовіри, який виражається не окремому міністру, а федерального канцлера, разом з яким має піти у відставку і уряд. Відставка, однак, можлива за умови вибору бундестагом більшістю голосів його наступника (правило так званого "конструктивного вето").
Об'єктивна тенденція централізації державної влади, домінування федерації в питаннях законодавства визначає особливу прагнення німецьких земель впливати на державну політику в цілому через бундесрат, що, згідно з Основним законом, є не представництвом земель, а федеральним органом влади, що складається з членів земельних урядів.
Згода бундесрату необхідно, як правило, при прийнятті законів, які відносяться до конкуруючої сфері, що зачіпають інтереси земель. Для цих законів (в даний час більшість законів приймається за згодою бундесрату) негативне рішення бундесрату носить характер абсолютного вето. Бундесрат бере участь і в затвердженні бюджету, здійснює разом з бундестагом нагляд над організацією органів влади земель (ст. 84 (3-4)). Його згода потрібна при застосуванні заходів примусу до земель, які не виконують "покладених на них обов'язків" (ст. 37 (1)).
Глава держави - президент республіки - обирається більшістю голосів особливого органу - федеральних зборів, що складається з членів бундестагу і рівного числа членів, що обираються народними представництвами земель на пропорційній основі. Президент виступає насамперед як представник республіки в зовнішніх справах, зберігача конституційного ладу. Основний закон відмовився від дуалістичної концепції Веймарської республіки: "президент-рейхстаг".
Як незалежна, фактично безконтрольна (всі його розпорядження контрасігнуются канцлером) і політично нейтральна фігура, відсторонена від вирішального участі у вищому державному керівництві, він, крім представництв у міжнародних справах, призначає і звільняє федеральних суддів, ряд категорій федеральних службовців, володіє "в окремих випадках "правом помилування, промульгірует прийняті закони.
Основний закон позбавляє главу держави споконвіку німецького права командування збройними силами, покладаючи ці обов'язки в мирний час на міністра оборони, під час війни - на канцлера. Встановлений таким чином контроль бундестагу над збройними силами був підкріплений згодом законами 1956 і 1976 рр.. про створення, а потім посилення повноважень спеціальної парламентської комісії бундестагу з оборони, яка наділялась правами слідчої комісії. Введена була також посаду уповноваженого бундестагу "з оборони" для охорони основних прав (ст. 45 (а) і 45 (в)).
У ст. 61 Конституції передбачається можливість усунення з посади президента за звинуваченням в умисному порушенні ним Основного закону чи іншого федерального закону. Питання про його винність і позбавлення посади належить ФКС.
Роль головної політичної фігури Основний закон відводить, таким чином, не президенту, а канцлеру, який обирається більшістю членів бундестагу за пропозицією першого. Їм стає лідер партії більшості в бундестагу. Посилення ролі канцлера ФРН зближує форму німецької держави з президентською системою США чи Франції. Ця тенденція посилюється майже незмінним формуванням уряду партією канцлера ХДС в союзі з ХСС. З 1949 р. до 1998 р. ці партії беззмінно знаходилися при владі, за винятком тринадцяти років правління соціально-ліберальної опозиції.
Канцлер без схвалення бундестагу формує кабінет міністрів і робить подання про звільнення міністрів, обов'язкові для президента. Але головне - він спрямовує всю зовнішню і внутрішню політику країни і несе за неї відповідальність тільки перед бундестагом (ст. 65).
Основним гарантом правової держави ФРН є, за Конституцією 1949 р., ФКС, який обирається бундестагом і бундесратом і стоять на чолі судової системи країни. По відношенню до всіх конституційним органам ФКС є єдиною і незалежною судовою палатою. Він розглядає конфлікти федерації і земель, спори про обсяг їхніх прав і обов'язків, контролює правові норми на їх сумісність з нормами більш високого рангу і оголошує їх не мають юридичної сили.
У 1969 р. з метою посилення охорони прав громадян був прийнятий закон, положення якого склали зміст пункту 4 "а" ст. 93 Конституції 1949 На підставі цього закону ФКС покликаний розглядати справи за позовами усіх осіб, які вважають неконституційними дії державної влади, бо вони порушують їхні основні права. У цьому випадку ФКС діє як вищої апеляційної інстанції.
До таких скарг, однак, висуваються жорсткі вимоги, в тому числі вимоги надання доказів, що всі інші шляхи відновлення порушених прав були вичерпані скаржників. Завдяки цьому 98% таких скарг ФКС просто не розглядається. Судді незалежні і підкоряються лише закону (ст. 97 (1)).
Відповідно до вимог правової держави Конституція 1949 відрізняється жорстким і великим переліком "гарантій основ вільного демократичного порядку". "Войовнича демократія" між тим несе в собі, за визнанням самих німецьких державознавець, небезпека порушення демократичних принципів конституції. Так, на підставі ст. 18 Основного закону кожен, хто використовує свободу вираження думок, друку, зборів, освіти спілок і товариств тощо "для боротьби проти основ вільного демократичного порядку, позбавляється цих основних прав". Вирішення питання, використовувалися чи ті чи інші права з метою боротьби "проти демократичного порядку", належить тільки ФКС, який не може виключити, як показала практика, політичних уподобань своїх членів.