Веймарська конституція




Конституція 1919 р., увійшла в історію під назвою Веймарської (за місцем її прийняття), стала однією з найбільш демократичних конституцій, відомих в цей час буржуазним країнам. Вона розроблялася в умовах, коли революція в Німеччині ще не було придушено, що й знайшло відображення у демократичній, суто компромісному зміст її положень, у закликах до "громадянського миру", "співпраці всіх класів", до "свободи" і "справедливості".
Зміст Конституції було обумовлено не тільки зіткненнями інтересів і угод різних соціально-політичних сил у Національних зборах, а й тими кардинальними соціальними та політичними змінами, які відбулися в Німеччині в переломний період її історії з листопада 1918 р. по червень 1919 Перший важливий крок на шляху політичного компромісу було зроблено ще 15 грудня 1918 р., коли Гуго Прейс, професор публічного права в Берлінській торговельній школі, відомий ще кайзерівської Німеччини як "левейшій державознавець" і видатний діяч Національно-ліберальної партії, отримав призначення на посаду Державного секретаря Міністерства внутрішніх справ разом з пропозицією скласти проект нової конституції. Проект конституції був складений протягом кількох днів на основі розробленого ним раніше з власної ініціативи проекту і після доробки, в якій брав участь як представник уряду М. Вебер *, був направлений в СНУ під назвою "Проект майбутньої конституції (загальна частина)". Що складається всього з 68 статей "попередній проект" конституції містив три розділи: "Імперія і вільні німецькі держави", "Рейхстаг", "Імперський президент і імперський уряд". У ньому конструювати моделі парламентської республіки з двома взаємодіючими і стримують один одного центрами державної влади: рейхстагом і президентом. Основні права і свободи не були детально прописані в проекті і були представлені лише статтями про свободу совісті, про рівність всіх німців перед законом і про захист національних меншин. Укладач прагнув уникнути тривалих дебатів із цього приводу в Національному зібранні, здатних повести в небуття сам проект, як це мало місце у Франкфурті-на-Майні в 1848 р.
* Макс Вебер (1864-1920) один з найбільш великих соціологів кінця XIX - початку XX ст.
Найважливішим нововведенням проекту стала глибока федеральної реорганізація форми державного устрою, в основу якого була покладена ідея єдиної держави, що складається з 16 рівноправних, з рівною чисельністю в 2 млн. жителів, земель (областей).
У січні 1919 р. проект конституції був переданий у СНУ, члени якого, зокрема Еберт, зажадали більшого виявлення його демократичного характеру, за рахунок перш за все включення широкого переліку прав і свобод.
Результатом подальшої піврічної роботи над проектом конституції (включаючи дебати у Національних зборах) став новий його варіант, який складався з двох частин: "Будова і завдання імперії" і "Основні права і обов'язки німців". Відхід від традиційної структури європейських конституцій, в яких на першому місці був перелік прав і свобод, не був випадковим. Г. Прейс і його колеги по Конституційному комітету вважали, що "спочатку має бути держава, яка могла б захистити основні права".
Конституція була прийнята Національними зборами в липні 1919 р. Принципово нові правові концепції, в порівнянні з Конституцією 1871 р., знайшли відображення в її преамбулі. Це - принцип "народної єдності" і "народного суверенітету" ( "суверенітету єдиного німецького народу", який, як записано у преамбулі, "дав собі цю Конституцію"), а також принципи "свободи" і "соціальної справедливості". Проголошенням "народного суверенітету" руйнувалася дінастійная традиція державної влади, так як її носіями ставали виборні на основі загального виборчого права рейхстаг і президент.
Германська імперія проголошувалася республікою з федеративною формою державного устрою, яка мала вельми специфічний характер. Веймарська конституція відкидала формулу старої Конституції 1871 про "союзі династій", сприяла роздробленості, засиллю юнкерства на місцях, виявляючи явну схильність до унітаризму. Колишні "союзні держави" отримали назву земель, а своєрідна верхня палата імперського парламенту була названа не бундесратом (Союзною радою), а рейхсратом (Імперським радою).
Землі мали свої законодавчі органи - лапдтагі і свої конституції, які повинні були закріпити, відповідно до ст. 17 Веймарської конституції, республіканську форму правління та загальне, рівне, пряме виборче право при таємному голосуванні. Безпосередньо імперської Конституцією визначався та правовий статус членів ландтагів (ст. 36-39).
Права земель були значно обмежені в області законодавства і у фінансовій сфері. У ст. 6-12 Конституції передбачався складний порядок розподілу законодавчих прав між імперією і землями, заснований на головному принципі - імперське право має перевагу над правом земель (ст. 15).
Ряд сфер суспільного життя - зовнішні відносини, громадянство, митне, поштове та телеграфне справу, пристрій оборони та інші - регулювався виключно законодавством імперії (ст. 6). Цивільне, кримінальне право, судочинство, друк, союзи, збори, торгівля, промисловість, гірнича справа та ін - були віднесені переважно до законодавства імперії (ст. 7). Землі зберігали законодавчу владу з цих питань до тих пір і в тій мірі, в якій імперія не користувалася своїми законодавчими правами. У цьому випадку земельний закон знаходився під загрозою його відміни. Відповідно до ст. 13, "при виникненні сумнівів і розбіжностей у поглядах" згідно із законом, прийнятим в окремій землі, імперія мала право за допомогою Імперської судової палати скасувати його на підставі головного постулату, що "імперське право має перевагу над правом земельних".
Крім того, імперія могла видавати закони "за потребою", наприклад в області охорони громадського порядку і безпеки, і встановлювати основні положення законів (положення про "принципи законів"), що розробляються в землях, що стосуються релігійних громад, шкільної справи, земельного права та пр . Ці загальні принципи законодавства мали обов'язковий характер для земель, якщо мова йшла про відділення церкви від держави (ст. 138 (1)), про "основи" службових відносин чиновників, розпорядчих, зокрема, усунення всіх обмежень, що стосуються чиновників-жінок (ст . 123 (3)). Ні законодавчі, ні виконавчі органи земель не мали права відходити від цих принципових установок центру.
При такому розподілі законодавчих повноважень між імперією і землями останнім залишалося право самостійно законодательствовать тільки через малозначність колі місцевих питань: про місцеві податки, про санітарну службу, дорогах і пр.
Імперії належало право не тільки визначати розміри і порядок надходжень доходів в імперську казну, а й втручатися в питання податкового обкладення окремих земель, видавати закони, що встановлюють принципи "допустимості та способи стягування у землях податків" (ст. 11). Спроби дещо пом'якшити фінансовий диктат центра були зроблені в 1923 р., коли був прийнятий Закон "Про фінансове вирівнювання", який мав, в силу недостатньої її розробленості, дуже малий ефект. Більш того, згідно зі ст. 18 Конституції, територіальні зміни або створення нових земель могли бути здійснені лише шляхом прийняття "імперського закону", і лише "по можливості" у згоді з волею населення самих земель.
Значно більший обсяг повноважень зберігався у земель в адміністративній сфері, тому що за органами земель Конституцією закріплювалося право приводити у виконання імперський закон, якщо "імперський закон не постановив інакше" (ст. 14). Але при цьому за імперією зберігалося право адміністративного нагляду за органами земель. У новій Конституції, як і в старій 1871 р., було передбачено право імперської "екзекуції" (ст. 48).
Проявилося в цих положеннях особливе прагнення зміцнити центральну владу стало відповіддю на партікулярістскіе настрої в землях, що посилилися за часів революції. На переконання членів Національних зборів, Конституція повинна була відповідати тому ідеалу справді єдиного, сильної держави, яка здатна вивести країну з глибокої всередині - і зовнішньополітичного кризи.
Відповідно до конституційного принципу народного суверенітету рейхстагу як органу народного представництва, що обирається загальним голосуванням, відводилося в Конституції формально перше місце. За ним закріплювалася вища законодавча влада, в тому числі право змінювати Конституцію (для прийняття простих законів було потрібно більшість, а для конституційних поправок - кваліфікована більшість голосів членів рейхстагу), а також вотувати бюджет. Ці права, однак, обмежувалися іншими конституційними органами: рейхсратом і президентом.
Рейхсрату, подібно колишньому бундесрату, формувався з представників окремих урядів земель. Щоб уникнути домінуючого положення Пруссії в рейхсраті, розподіл голосів у ньому будувалося за іншим принципом, ніж в Конституції 1871 Кожна земля повинна була мати один голос плюс до цього додаткову суму голосів, з розрахунку 1 голос на кожні 70 тис. виборців, але жодна з них не могла мати більше 2 / 5 усіх голосів, тобто володіти абсолютною більшістю, що було потрібно для зміни Конституції. Більш того, згідно зі ст. 63 Конституції, половина з 26 прусських голосів (всього рейхсрату складався з 66 представників земель) передавалась безпосередньо прусським провінціях.
Формально рейхсрату не мав законодавчі повноваження, але, вотіруя бюджет, рейхстаг не міг без згоди рейхсрату підвищувати його видаткову частину або включати нові статті витрат.
Рейхсрату належало право відкладеного вето щодо законів, прийнятих в рейхстагу (ст. 74), "перекинути" яке він міг тільки за допомогою вторинного розгляду і затвердження нового законопроекту кваліфікованою більшістю голосів. Законодавча ініціатива належала членам рейхстагу і імперського уряду, але урядовий законопроект мав потребу в схваленні рейхсрату.
Рейхсрату, разом з рейхстагом, володів правом вирішення питання про зміну або внесення поправок до Конституції. Чи не прийнятий до уваги протест рейхсрату проти постанови рейхстагу про поправки до Конституції міг служити приводом для референдуму, "якщо рейхсрату протягом двох тижнів вимагатиме народного голосування" (ст. 76 п. 2).
Особливе місце в конституційному механізмі відводилося президенту республіки, вирішальне значення якого визначалося його всенародним обранням, тривалим строком перебування при владі (7 років), правом переобрання на новий термін. Йому як позапартійний "арбітра" і відводилася головна роль у встановленні на основі консенсусу політичної стабільності в країні. Незалежний від парламентської більшості, президент повинен був протистояти "парламентського абсолютизму", якого так боялися ліві партії. У цій ролі президент наділявся і правом скасувати закон, прийнятий рейхстагом, за допомогою референдуму (ст. 73).
Поряд з правами глави держави президент мав широкі-виконавчо розпорядчі повноваження. Він призначав і звільняв рейхсканцлера імперії, і з його пропозицією, імперських міністрів (ст. 53), всіх вищих посадових осіб імперії (імперських чиновників і офіцерів) (ст. 46), був верховним головнокомандувачем (ст. 47), представником імперії в міжнародних справах (у якості такого йому надавалося право укладати від імені імперії союзи та інші договори з іноземними державами, акредитувати і приймати послів (ст. 45); він мав право помилування в межах імперії (ст. 49). Особливе місце в Конституції займала вищевказана ст. 48 про надзвичайні повноваження президента, названа згодом статтею про "президентської диктатури". На підставі цієї статті президент мав право з допомогою збройної сили примусити будь-яку землю "виконувати обов'язки, покладені на неї Конституцією або імперським законом", а також вживати заходів у випадку "серйозного порушення громадської безпеки та порядку" або загрози такого порушення. При цьому він міг повністю або частково призупинити дію статей про основні права німців.
Президент і рейхстаг володіли, за Конституцією, формально рівнозначними важелями впливу один на одного, покликаними забезпечити баланс в системі державних органів.
Уряд призначалося президентом в принципі без Обліку парламентської більшості, але мало потребу в довірі рейхстагу (ст. 54). Кожен член уряду повинен був піти у відставку в разі висловлення йому недовіри. Сам президент перед рейхстагом не відповідав, але на уряд за правилом контрасігнатури переходила відповідальність за всі накази і розпорядження президента, в тому числі і відносно збройних сил, так як вони повинні були скріплюватися підписом рейхсканцлера або відповідного міністра. За ст. 25 Конституції, у президента було таке ефективний засіб впливу на рейхстаг, як право його розпуску, але не більше "одного разу в одному приводу".
Президент же, відповідно до ст. 43, за пропозицією рейхстагу також міг бути зміщений зі свого поста народним голосуванням. Рейхстаг до остаточного рішення референдуму повинен був винести постанову 2 / 3 голосів своїх членів про усунення президента з посади. Відхилення на референдумі постанови рейхстагу вважалося переобранням президента і тягло за собою розпуск рейхстагу.
Статтею 59 Конституції передбачалося і якусь подобу вкрай складної процедури імпічменту, що вимагає пред'явлення звинувачення президенту, райхсканцлерові або міністру в "злочинному порушенні Конституції або імперського закону" не менш ніж 100 членами рейхстагу. За підтримки цього рішення більшістю членів рейхстагу в 2 / 3 голосів звинувачення повинне було розглядатися Державним судом Німецької імперії.
Велике число членів Національних зборів відводило референдуму, як безпосередній (отже, "істинної") форми демократії, особливу роль перепони диктату партійної більшості в рейхстагу. Якщо, наприклад, проти прийнятого рейхстагом закону виступала, принаймні, 1 / 3 його членів і з цієї причини його опублікування було відстрочено президентом, то закон на вимогу 1 / 12 мають право голосу мав бути також поставлений на народне голосування. Народне голосування могло проводитися навіть "з приводу бюджету, податкових законів та оплати службовців", але лише за рішенням президента (ст. 73 п. 4). Більш того, 1 / 10 мають право голосу надавалося право законодавчої ініціативи, але з попередньо "розробленим законопроектом".
Ліві партії, наполягли на настільки частому звернень до референдуму, явно переоцінили його демократичний ефект, що дуже скоро знайшло підтвердження в історії "Третього рейху".
Наділяючи президента, як гаранта демократії, величезними повноважень, парламентарії переглянули небезпека ослаблення рейхстагу, тієї обставини, що президентська надзвичайна влада може опинитися в руках людини, яка використовує її аж ніяк не в народні інтереси. Історія Німеччини знайшла швидке підтвердження і цій обставині.Другий розділ присвячений Конституцій "Основним прав і обов'язків німців", де поряд з широким переліком політичних і громадянських прав і свобод, деталізованих тими чи іншими правовими гарантіями, закріплювався і ряд принципово нових соціальних прав.
Перша глава цього розділу - "Окрема особа" починається із проголошення рівності всіх перед законом, при цьому особливо підкреслювалося рівність чоловіків і жінок "в правах і обов'язках" (ст. 109). Свобода вибору професії і свобода пересування, закріплені далі, супроводжувалися емігрувати правом за кордон, яке могло бути обмежене лише імперським законом (ст. 111-112). Принцип рівності трактувався і в сенсі рівності "інакоязичних частин населення імперії", які, згідно зі ст. 113, не могли бути стесняеми "законодавчими та адміністративними заходами у їх вільному національному розвитку" (ст. 119). Недоторканність особи і житла (ст. 115), таємниця листування (ст. 117), свобода слова (ст. 118) супроводжувалися проголошенням таких правових гарантій як надання можливості негайного опротестування арешту, заборона цензури та ін Всі ці доповнювалися права, однак, не лише проголошенням гарантій, а й традиційної формулою про винятки, "що допускаються на підставі закону".
У другому розділі цього розділу - "Громадське життя" закріплювалися такі громадянські права, як свобода зборів (ст. 123), свобода освіти спілок і товариств (ст. 124) з наданням їм правоздатності (тобто прав юридичної особи). При цьому в наданні правоздатності не можна було відмовити і спілкам, що переслідують політичні, соціально-політичні та релігійні цілі (cт. 124). Це була принципово нове трактування права спілок, що зачіпає перш за все організації робітників, профспілки, які, на Німецькому цивільне укладення 1900 р., ставилися до "неправоспособним товариствам". Право на особливе професійне представництво отримали і чиновники (ст. 130).
Зміст наступного розділу цього розділу - "Релігія і релігійні суспільства" стало предметом особливо бурхливих дискусій у Національних зборах, що закінчився досягненням компромісу. Закріплюючи свободу совісті (ст. 135), Конституція забороняла державну церква (ст. 137, п. 1) та державну підтримку церкви (ст. 138, п. 1), але зберігала за церквою статус публічно-правової корпорації, що давало їй право на грошові надходження "відповідно до постанов земельного законодавства "(ст. 137, п. 4).
"Веймарським шкільним компромісом" визначалося і зміст гол. 4 цього розділу - "Освіта і школа", в якому закріплювалася обов'язковість "загального шкільного навчання", за загальним правилом, в "народній школі". До єдиної "народної" системі освіти належала і вища школа, при цьому "керівним початком ... для прийому дитини в певну школу" мало слугувати його покликання, талант і схильність, а не "майнове і суспільне становище ... його батьків" (ст. 145, п. 1). Для навчання дітей малозабезпечених сімей в середніх та вищих школах передбачалося виділення спеціальних громадських посібників (ст. 146, п. 3).
Суто компромісний характер носили положення та розділу 5 - "Господарське життя", в якому головним чином розглядалися проблеми найманої праці, відносин між підприємцями і робітниками. Конституція покладала на державу обов'язок всебічно підтримувати підприємництва розвиток, при цьому підтримуючи "середній клас" (заохочувати його шляхом законодавства "в сільському господарстві, промислової та торговельної діяльності" (ст. 164, п. 1), сприяти включенню "в спільну господарську справу" промислових та кооперативних товариств, забезпечувати "господарську свободу окремої особистості" (ст. 151, п. 1), свободу договорів у господарському обороті (ст. 152, п. 1), припиняти лихварство (ст. 152, п. 2) і пр .
На державу покладалася особлива відповідальність у справі "соціалізації власності" виходячи з принципово нової її трактування: "Власність зобов'язує. Навички нею повинно бути в той же час служінням загальному добру "(ст. 153, п. 3). Власність, згідно зі ст. 153, п. 1, "забезпечувалася Конституцією, її примусове відчуження могло бути зроблено тільки" для загального блага "і на" законній підставі ". З цього загального правила допускалися, однак, виключення відповідно до імперським законом. Так, зокрема, у ст. 156 (п. 1, +2) йшлося про "можливість примусового відчуження без винагороди" і передачі в громадське управління "приватних підприємств, придатних для усуспільнення", про право держави, "у разі нагальної потреби", проводити об'єднання господарських підприємств для суспільних цілей ( ст. 156, п. 2). Передбачене ст. 156 право націоналізації власності не було використане навіть щодо капіталів Імперського банку Німеччини. Більш того, закон 1922 про Імперському банку позбавив канцлера його колишніх повноважень щодо банку, який залишився під контролем імперії, але керівництво їм було передано повністю Раді директорів.
У ст. 155 Конституції передбачає особливий контроль держави за розподілом і користуванням землею з метою попередження зловживань і забезпечення "кожного німця здоровим житлом, а всіх німецьких сімей, особливо багатодітних, домівкою і правом роботи". Держава наділялося при цьому правом примусового відчуження землі, "для задоволення потреби в оселях, для сприяння розселення, для сільськогосподарської обробки" (ст. 155, п. 1). При цьому "обробка та користування грунтом ... землевласника" закріплювалися в Конституції як його "обов'язки по відношенню до суспільства" (ст. 155, п. 3).
Ідеї взаємної соціальної залежності та соціальної відповідальності лежать в основі та інших положень цієї глави. Стаття 116, наприклад, "застосування розумових і фізичних сил суспільства на благо" відносить, до "моральної обов'язки" кожного німця. Це одна з характерних прикладів того, що Національні збори намагалося ввести етичні цінності у світ економіки і політики.
У Конституції особливо наголошувалося на обов'язок імперії надавати особливе заступництво "робочої сили". Форми цього заступництва виражалися в наданні робочим права на свободу об'єднання в союзи з метою "збереження і поліпшення умов праці без будь-яких обмежень" (ст. 159), на колективний договір (ст. 165, п. 1), на соціальне страхування "для збереження здоров'я, працездатності, охорони материнства ", а також у разі" старості, недуг і різних життєвих випадковостей ... " (ст. 161, п. 1).
У ст. 163 закріплено і право "добувати собі утримання трудом". Однак очевидна ілюзорність права на працю в умовах післявоєнної Німеччини продиктувала відповідне роз'яснення цього права, що було зведено до надання "необхідної підтримки", тобто допомога з безробіття.
Суто компромісний характер носили і ті положення цієї глави, в яких робилися спроби інтегрувати робочі Поради, народжені революцією, до державної системи. У ст. 165 йдеться не тільки про законність діяльності Рад, створених для представництва інтересів робочих на підприємствах, в галузях промисловості, на окружному і загальноімперському рівнях, а й про створення їх об'єднань з представницькими організаціями підприємців і "інших зацікавлених кіл населення" у формі економічних рад, яким довіряли деякі контрольні, адміністративні та законодавчі повноваження. Імперський економічну раду, наприклад, покликаний був давати ув'язнення на соціально-економічні та господарсько-політичні законопроекти "великого значення" до внесення їх до рейхстагу урядом, мав право пропонувати уряду законопроекти самостійно, які повинні були розглядатися в рейхстазі навіть за відмову уряду підтримати їх.
Декларативні положення цього розділу Конституції для проведення в життя потребували конкретних соціальних програмах, закріплення їх поточного законодавства. Але вони так і залишилися випереджаючими час "теоретичних побудов, які прагнуть до абсолюту", як стверджують німецькі автори.
Для їхнього здійснення в Веймарської Німеччини не було відповідних умов, необхідною економічної бази, належного рівня суспільної свідомості, а головне, політичної стабільності. Більш того, поточного законодавства позитивне утримання соціальних положень Конституції була згодом значно обмежено. Так, наприклад, введене в 1919 р. право робітників на 8-годинний робочий день було змінено законом 1920 р., що допускає 10-годинний робочий день. Діяльність виробничих рад обмежувалася сферами "сприяння розробці нових методів виробництва", "узгодження службових інструкцій" та ін Закон від 4 лютого 1920 прямо забороняв їм "втручатися в керівництво виробництвом своїми самостійними розпорядженнями" (§ 66).