"Новий курс" Франкліна Рузвельта


Світова економічна криза 1929-1933 рр.. з особливою силою вразив США, різко скоротив обсяг виробництва, призвів до розладу фінанси, викликав повсюдне розорення і банкрутство промислових, торговельних і фінансових фірм, масове безробіття. Загальний обсяг продукції американської промисловості становив у 1932 р. лише близько 54% в порівнянні з докризовим 1929 За роки кризи припинила існування п'ята частина всіх банків США, кожен третій робочий був позбавлений роботи, примусово розпродані за несплату боргів і податків сотні тисяч фермерських господарств. За відсутності державної системи соціального захисту жертв що обрушилися на країну економічних лих криза до межі загострила соціально-класові суперечності, привів до небачених раніше в США виступів робітників. Америка опинилася в передреволюційної ситуації, що вимагає корінної ломки всього старого укладу життя.
Перші спроби зупинити хвилю банкрутств шляхом ного кредитування були зроблені в США 1932 урядом Гувера. З цією метою була створена Національна кредитна корпорація, перетворена на початку 1932 р. у реконструктивну фінансову корпорацію. Інша урядова організація - Федеральне фермерське бюро - була покликана підтримувати рівень цін на сільськогосподарську продукцію. Ці заходи зазнали повну невдачу.
Уряд Гувера не змогло зупинити сповзання країни до насувається фінансово-економічного краху. ФРС не справлялася зі своїми завданнями допомоги банкам в умовах біржових лихоманок, тому що очолює її Рада керуючих не був у цей час наділений необхідними владними повноваженнями. Він не міг ні встановлювати обов'язкових резервів депозитних банків, ні контролювати з повною відповідальністю проведення операцій на відкритому ринку цінних паперів та ін
Навесні 1933 р., коли криза досягла свого апогею, на пост президента вступив кандидат демократичної партії Ф. Рузвельт, далекоглядний політик, який розумів необхідність радикальних заходів для створення в країні ефективно діючого антикризового механізму, проведення соціальних реформ, здатних призупинити розвиток масового руху протесту в Америці по революційному шляху.
Розроблена урядом Рузвельта програма антикризових заходів отримала в історії США назву "нового курсу", основні реформи якого були проведені в період перших "ста днів" його президентства, коли Конгрес прийняв велику кількість законів, які охоплюють всі сфери соціально-економічного і політичного життя країни.
Ця програму не носила спонтанного характеру (як стверджував раніше більшість істориків), ще в 1928 р. Ф. Рузвельт, ставши губернатором від демократичної партії в штаті Нью-Йорк, сформулював доктрину "відповідальності держави за долі своїх громадян". Ця доктрина знайшла втілення в радикальній на ті часи програмі реформ, запропонованих ним легіслатури штату, що включає в себе допомогу фермерам та фермерським кооперативам, контроль за ринком сільськогосподарських продуктів, рішуче поліпшення робочого законодавства, підтримку шкіл, охорони здоров'я та ін Там же Ф. Рузвельт отримав і перший досвід соціального реформаторства, коли законодавчими зборами штату був прийнятий безпрецедентний на той час Закон про надзвичайну допомогу безробітним і була створена з метою проведення цього закону в життя Тимчасова адміністрація допомоги. Досвід створення відповідних державних органів, що гарантують проведення надзвичайних законів в життя, неухильно використовувався Рузвельтом і надалі.
Однією з найважливіших завдань першого періоду "нового курсу" в 1933 р. було завдання збереження і по можливості зміцнення фінансово-економічної системи корпоративного капіталу США, у співпраці з яким Ф. Рузвельт бачив єдиний шлях зміцнення основ капіталістичного ладу. З метою збереження політичної стабільності було потрібно і прийняття негайних заходів соціального захисту населення.
Економічна політика "нового курсу" цього часу була спрямована на відновлення повністю розстроєної банківсько-фінансової системи. З цією метою на підставі прінятогоКонгрессом Надзвичайного банківського закону, яка надала президенту широкі повноваження у фінансовій сфері, був накладений тимчасовий арешт на рахунки всіх банків країни з метою їх повної ревізії. Після відповідної перевірки їх кредитоспроможності Міністерство фінансів підтвердило дозвіл діяльності головним чином великих банків (4507 національних і 4517 штатних), що само по собі призвело до припливу в них внесків, поповнених новими кредитами реконструктивної фінансової корпорації. Величезне число дрібних банків змушене було припинити своє існування.
Слідом за цим було видано наказ президента про встановлення повного контролю за золотом, які перебували в обігу. Експорт золота був заборонений, обов'язковій здачі резервним банкам, що входять до ФРС, підлягала вся золота валюта громадян, що перевищує 100 дол
Жоден банк, крім банків ФРС, не мав права мати золотого запасу, що гарантувалося застосуванням заходів кримінальної відповідальності. Одночасно був дозволений випуск нових грошей, без золотого забезпечення. Це рішення, що означає відхід США від золотого стандарту, призвело до різкого інфляційного стрибка, погасити який і була покликана оновлена ФРС, функції якої в цей час були значно розширені. Вона отримала, зокрема, право змінювати розміри що вносяться до неї грошових резервів, регулювати процентні ставки по банківських вкладах і пр. З цією ж метою на основі Закону про банківську діяльність 1933 були створені в 1934 р. Федеральна корпорація страхування вкладів (ФКСВ), а потім Федеральна корпорація страхування позик і заощаджень (ФКСС), покликані відновити довіру до банків, захистити банківські вклади населення.
Закон 1933 передбачив страхування вкладів для всіх банків - для федеральних банків це страхування стало обов'язковим, для банків штатів - добровільним. Закон встановлював, що депозити розміром до 10 тис. дол повинні страхуватися на 100%, 50 тис. дол - на 75% і т. д. До початку 1934 близько 80% всіх банків США застрахували свої депозити.
З метою припинення спекуляцій вкладами, необгрунтованих предоставлений кредитів компаніям, власниками акцій яких виступали самі банки, були розділені депозитні та інвестиційні функції банків.
Уряд прагнуло порядок і спекулятивну діяльність фондових бірж, скандально процвітає в передкризовий період. У розвиток Закону 1933 р., в 1934 р. був прийнятий Закон про обіг цінних паперів, на підставі якого була створена Федеральна комісія з цінних паперів і бірж (ФКЦББ). Закон 1934 передбачав надання всім учасникам ринку рівних умов, що гарантують вільний доступ до важливої інформації про діяльність компаній. ФКЦББ була наділена правом реєстрації всіх цінних паперів, що випускаються в обіг. Вона також строго стежила за наданням інвесторам всіх цікавлять їх відомостей про діяльність компаній і пр.
Так як рішення Ради керуючих ФРС були обов'язковими для всіх банків, що входять в цю систему (тобто більшості банків країни), то ФРС придбала в цей час реальні можливості визначати всю банківську кредитно-фінансову діяльність країни *.
* ФРС в ролі централізованого федерального банку, який контролює значну частину банків країни, поряд з ФКСВ і ФКСС і нині складає основу регулювання грошово-кредитної, банківської системи США.
У середині 1933 був прийнятий Закон про відновлення промисловості (National Industrial Recovery Act - Нерів) - самий значний в законодавстві "нового курсу". Як зазначалося в самому законі, він був прийнятий з метою забезпечення "загального добробуту", шляхом встановлення координації з метою вирішення проблем масової бідності, досягнення співробітництва між робітниками і роботодавцями за сприяння уряду, усунення та вирішення трудових конфліктів, проблем руйнівної конкуренції, що ведуть до зниження прибутків і скорочення інвестицій і зайнятості. Згубні процеси зниження цін в умовах "руйнівної конкуренції" повинні були припинити "кодекси чесної конкуренції", що складаються підприємницькими асоціаціями, за участю профспілок, які фіксували строго певні норми виробництва і збуту продукції, встановлювали рівень товарних цін, умови комерційного кредиту та ін Після затвердження президентом "кодекси" отримували силу закону.
Як і початкова фінансова політика, промислова політика 1933 надала явні переваги великого корпоративного бізнесу. Прямим свідченням цієї політики було призупинення на 2 роки (на час дії Нерів) антитрестівського законодавства до "кодифікованим" підприємствам, більше того, їх примусове картелювання.
Нерів повинен був не тільки вирішити проблему стабілізації промисловості за допомогою спеціально створюваного державного органу - Національної адміністрації відбудови промисловості, але й зняти гостроту трудових конфліктів за допомогою заходів соціального маневрування, задоволення деяких вимог робітників, висунутих ними в ході масової страйкової боротьби.
У ст. 7а Нерів в загальній формі були проголошені права робітників на створення профспілок, колективний договір, обов'язки підприємців "дотримуватися максимальну тривалість робочого часу, мінімальний рівень оплати та інші умови праці". Ці положення, однак, не супроводжувалися твердими гарантіями їх дотримання з боку підприємців.
Урядом було запропоновано типовий зразок кодексу, який міг бути застосований в будь-якій галузі промисловості. У ньому в якості мінімального рівня заробітної плати фіксувалася для промислових робітників оплата від 30 до 40 центів за робочий час, а тривалість робочого часу обмежувалася 35 годинами на тиждень. З прийняттям кодексів було посилено роль профспілок як єдино законних представників робітників, що значною мірою позбавляло права голосу неорганізованих робітників.
Примітно також, що уряд відмовився включити до кодексів положення, які могли йти врозріз з принципом рівності прав білих і кольорових робітників у питаннях зайнятості. Але ці дискримінаційні заходи виключалися в кодексах великих підприємств, транспорту, гірничодобувних галузей. Дискримінація кольорових робітників на "некодіфіцірованних" дрібних підприємствах залишилася недоторканою.
У кодексах повинні були фіксуватися також в якості перших заходів допомоги безробітним і положення про організацію громадських робіт. З цією метою створювалася Асоціація громадських робіт (АОР), на організацію якої було виділено 3,3 млн. дол Крім того, проблемами безробіття повинна була займатися Адміністрація з надання надзвичайної допомоги (АОЧП) через прямі виплати, дотацій штатах. Усі ці заходи, однак, не вирішили найважчих проблем безробіття.
Аграрна політика "нового курсу" знайшла втілення насамперед у Законі про регулювання сільського господарства (Agricultural Adjustment Act - ААА), що передбачає створення спеціального адміністративного органу з регулювання сільського господарства, який був покликаний збалансувати попит та пропозиція на продукти сільського господарства, підняти на них ціни . З цією метою вводився однаковий відсоток скорочення посівних площ всіх фермерів - і великих і дрібних, з виплатою компенсації за необроблені землі, що боляче вдарило по дрібному фермерства. У той же час група великого комерційного фермерства, отримавши велику частину преміальних платежів, змогли завдяки цьому інтенсифікувати своє господарство і отримати чималий прибуток. Скорочення посівних площ для підняття цін в голодуючій Америці супроводжувалося знищенням вже готової продукції, мільйонів голів худоби та ін
Разом з ААА був прийнятий Закон про рефінансування фермерських боргів, що скоротив відсотки з іпотечної заборгованості фермерів і продовжив строки погашення їхніх боргів. Через федеральні земельні банки фермерам було надано позику більш ніж в 2 млрд. дол, який пішов головним чином на погашення їхніх боргів, в чому безпосередньо були зацікавлені і банки.
Разом з політикою скорочення посівних площ ще в 1936 р. стала проводитися політика відновлення родючості грунтів. У 1936 р. ця політика була законодавчо оформлена прийняттям Закону про збереження родючості грунтів і про квоти внутрішнього ринку. Закон передбачав виплату преміальних платежів власникам землі, погоджуємося вилучати землі з-під посівів тих культур, які її виснажували, що повинно було, з одного боку, підвищити ціни на продукцію сільського господарства, з іншого - підняти родючість грунтів.
Завершальним правовим актом аграрної політики "нового курсу" став Закон 1938 р., який посилював державний контроль за надходженням на ринок основних сільськогосподарських продуктів, підтримка цін на які відтепер повинна була досягатися не знищенням "надлишків", а їх зберіганням з відповідними державними виплатами фермерам у рахунок ще не проданого врожаю.
Навколо економічної політики "нового курсу" розгорнулася запекла боротьба вже в 1934 р. Проти неї виступали і праві сили, які вважали "новий курс" надмірно радикальною, і ліві, які вважали його (в силу триваючого тяжкого положення значних верств населення, безрезультатності спроб уряду вирішити проблему безробіття тощо) недостатньо рішучим.
Не допомогли кардинального вирішення проблеми безробіття ні прийняття ще в 1933 р. Закону про скорочення до 30 годин робочого тижня на великих підприємствах (що призвело до звільнення 6 млн. робочих місць), ні створення Адміністрації з реалізації громадських робіт (Арора), покликаної проводити в життя програму будівництва об'єктів інфраструктури, у тому числі військово-стратегічного характеру , ні витрачені в процесі здійснення цих програм 13 млрд. дол
Права опозиція "нового курсу" особливо сильна була серед представників корпоративного капіталу, тяготи державним втручанням у соціальні відносини, особливо в частині, що стосується умов праці робітників і пр. Крайнім проявом цих опозиційних настроїв стала вимога відмови від будь-яких реформ. Підтримував опозицію і Верховний суд США, який з консервативно-індивідуалістичних позицій невтручання держави у сферу приватного підприємництва оголосив в травні 1935 р. про неконституційність Нерів, а потім в 1936 р. - ААА разом із ще 9 законів.
Ці рішення Верховного суду стосувалися не тільки конституційності конкретних законів, вони поставили на порядок денний більш широку, історично важливу проблему - про межі втручання держави в економіку з метою її врегулювання, в тому числі і не в останню чергу за рахунок проведення соціальних програм. Перед країною та її президентом, таким чином, постало з усією гостротою доленосне запитання: куди йти - далі, вперед по шляху поглиблення реформ, або повернути назад. Ф. Рузвельт пішов вперед. У 1936 р. йому мали відбутися вибори на другий президентський термін.
У другій половині 30-х рр.. змінюється головний напрямок діяльності уряду Ф. Рузвельта, обумовлене необхідністю проведення кардинальних соціальних реформ. Так, проголошені раніше Нерів профспілкові права не задовольняли вимог робітників. У результаті непослідовною соціальної політики Ф. Рузвельта не було гарантоване законом право на страйк, не було закріплено традиційна вимога американських робітників "закритого цеху", що забороняє підприємцям шляхом "індивідуальних угод" приймати на роботу не членів профспілки, що відкривало шлях до штрейкбрехерству, можливого зриву страйку . Права профспілок порушувалися і через необов'язковість їх участі у визначенні умов праці робітників шляхом укладення колективних договорів і широкої можливості створення протистоять профспілкам "компанійських спілок", які фінансувалися підприємцями і використовувалися ними для підриву організованої боротьби робітників.
Закон про трудові відносини (Закон Вагнера), прийнятий в 1935 р., не тільки вперше в історії США проголосив офіційне визнання прав профспілок, а й передбачив законодавчі гарантії цих прав. У ст. 7 Закону перераховувалися права робітників, порушення яких входило в поняття "нечесна трудова практика" підприємців, яким заборонялося втручатися у створення робочих організацій, у тому числі і шляхом їх фінансування (заборона "компанійських спілок"), дискримінувати членів профспілки при прийомі їх на роботу ( санкціонувалися практика "закритого цеху"), відмовлятися від укладення колективних договорів з належним чином обраними представниками робітників. Закон закріплював при цьому так зване "правило більшості", згідно з яким від імені робітників у договірних відносинах з підприємцем могла вступати лише та організація, яка визнавалася більшістю робітників, тобто їх профспілка.
Закон закріплював і право робітників на страйк. Але всім своїм змістом він був спрямований на звуження підстав для суспільних конфліктів. З цією метою було створено новий орган - Національне управління з трудових відносин (НУТО), на який було покладено обов'язок розглядати скарги робітників на "нечесну трудову практику" підприємця. Рішення цього органу квазісудовий могли бути скасовані лише в судовому порядку.
Іншим напрямком діяльності уряду "нового курсу" стало створення (уперше в історії Америки) розгалуженої державної системи соціального захисту населення. У 1935 р. був прийнятий перший Закон про соціальне страхування і інші закони допомоги бідним.
Закон про соціальне страхування передбачав соціальну допомогу людям похилого віку, безробітним і деяким категоріям непрацездатного населення. Він не поширювався, однак, на сільськогосподарських робітників, домашню прислугу, державних службовців, зачіпаючи, таким чином, інтереси тільки половини всіх працюючих за наймом. Крім того, рівень страхових виплат, фонд яких створювався за рахунок податків на підприємців і самих робітників, був вкрай низький. Пенсії по старості призначалися з 65 років, допомоги по безробіттю виплачувалися близько 10 тижнів на рік.
У 1935 році було розпочато проведення широкої програми допомоги фермерам. Створено Адміністрація з переселення, яка в початку 1937 р. була перетворена в Адміністрацію з охорони фермерських господарств, в обов'язки якої входило будівництво таборів для сільськогосподарських робітників і мігрантів, надання допомоги бідним фермерам шляхом їх переселення на більш родючі землі, створення збутових кооперативів дрібних фермерів і пр.
Свідоцтва переорієнтації політики Ф. Рузвельта, його відходу від співпраці з великим корпоративним капіталом можна знайти і у прийнятті ряду законів, що обмежують засилля монополій. Так, наприклад, Закон 1935 про регулювання держательскіх компаній в сфері підприємств громадського користування ставив під жорсткий державний контроль всі держательскіе фірми, що забезпечують потреби країни в газі та електроенергії. Був прийнятий також новий податковий закон, значно збільшив податки зі надприбуткових корпорацій та осіб з найбільш високим рівнем доходів.
Антірузвельтовская кампанія протесту, що носила в цей час особливо запеклий характер (Рузвельта звинувачували в тому, що він зазіхає на "священні підвалини приватної власності", розв'язує в країні громадянську війну і пр.), провалилася. Він був обраний президентом на другий термін перш за все завдяки проголошеному ним курсом на "підвищення особистого добробуту та розширення можливостей для мас народу".
Успішне подальше проведення в життя цього курсу Ф. Рузвельт бачив і в здійсненні його плану судової та адміністративної реформи, що передбачає, зокрема, збільшення можливого числа членів Верховного суду до 15 осіб (якщо судді, які досягли 70 років, не йшли у відставку), створення спеціального Виконавчого управління президента (ІУП) і двох нових міністерств: Міністерства громадських робіт і Міністерства соціальних послуг, які повинні були впорядкувати діяльність безлічі що виникають у цей час регулюючих відомств та агентств.
Судова реформа провалилася через побоювання конгресу, що вона порушить систему "стримувань і противаг", надавши президентові занадто великі повноваження, а також завдяки зміні позицій оновленого у своєму складі Верховного суду, який визнав конституційність Закону Вагнера та Закону про соціальне страхування, а до кінця 30-х рр.. по суті перестав заперечувати проти будь-яких заходів економічного регулювання.
Адміністративна реформа була втілена в життя в 1939 р., коли було створено ІУП, до складу якого включалися Апарат Білого дому, Бюджетне бюро й Управління планування національних ресурсів. Відмовивши президенту в створення двох нових міністерств, конгрес надав йому повні права здійснювати реорганізацію федеральних агентств, результатом чого і було створення двох нових структурних підрозділів президентської влади - Федерального агентства громадських робіт і Агентства цінних паперів, які на постійній основі повинні були, разом з іншими відомствами , керувати здійсненням прийнятих програм. Тим самим було остаточно визнано право президента на регулювання економічних і соціальних відносин і на створення з цією метою постійно діючого адміністративного механізму.
Удосконалення методів державного регулювання економіки і соціальних відносин (зокрема, проведення активної політики в області бюджету і кредиту, спрямованої на забезпечення стійкого рівня попиту, виробництва та зайнятості) стає з часу проведення "нового курсу" головним завданням всіх гілок влади американської держави.
Вирішуючи це завдання, американський конгрес в 1946 р. прийняла Закон про зайнятість, який вперше офіційно поклав на президента відповідальність за стан американської економіки. На підставі цього закону було створено Раду економічних консультантів, який повинен був представляти главі держави щорічну доповідь з ретельним аналізом економічної кон'юнктури. Доповідь ставав основою економічного послання президента конгресу на початку кожної сесії і його подальшої вироблення конгресом рекомендацій як державним органам, так і приватним особам, "з метою досягнення максимального або високого рівня зайнятості".
Згодом були прийняті і інші закони, що доповнюють, коректують законодавство "нового курсу", але головні напрями економічної та соціальної політики американської держави залишалися незмінними. Одним з таких коригуючих законів у сфері соціальних відносин став, зокрема, Закон Тафта-Хартлі 1947 р., що вніс істотні поправки до Закону Вагнера.