Розвиток конституційного принципу "поділу влади" і механізму "стримувань і противаг"




Дія механізму "стримувань і противаг" при конституційному принципі "поділу влади" зачіпає перш за все проблему зіткнення інтересів законодавчої і виконавчої гілок влади, яка з тією або іншою періодичністю загострювалася в США, при незмінності основний закономірною тенденції, - посилення ролі виконавчої влади. Це досягалося за рахунок гнучкого перерозподілу повноважень, іноді вторгнення, але частіше самообмеження законодавців на користь адміністрації. Найбільш яскравим проявом цієї тенденції в XX ст. є розширення прерогатив американського президента.
В даний час американський президент виступає як глава держави, глава уряду, лідер однієї з двох найбільших партій, що змінюють один одного біля керма управління, головнокомандувач, провідний дипломат країни, як головна особа, відповідальна за управління країною в періоди криз, а також в якості " арбітра "у регулюванні відносин федерації та штатів, провідного координатора економічної та соціальної політики США. Ці повноваження президента, особливо посилилися в 30-х рр.., В період "нового курсу" і потім в ході другої світової війни, були закріплені в післявоєнний час низкою законів, зокрема вищезазначеним Законом про зайнятість 1946
Значні повноваження президента у сфері законотворчості виражаються, наприклад, в тому, що законодавча порядок денний конгресу визначається в переважній кількості випадків Білим домом. Це досягається шляхом щорічного подання президентом конгресу проекту федерального бюджету, в якому чітко визначаються національні пріоритети, внесення в конгрес соціально-економічних програм, що тягнуть за собою важливі внутрішньополітичні наслідки ( "новий курс", "велике суспільство" тощо), а також за рахунок так званого зазначеному права у формі президентських виконавчих наказів і прокламацій.
Виконавчі накази, правомірність яких грунтується на конституційній обов'язки президента "дбати про належне виконання законів", насправді мало чим відрізняються від самих законів, зачіпаючи саме широке коло питань. Наприклад, діяльність ФБР регламентується і зараз виконавчими наказів та інструкцій Генерального атторнеев. Прокламації, що мають, як правило, декларативний характер, у ряді випадків також несуть важливу політико-правовий зміст. Так, наприклад, в прокламацію під назвою "нова економічна політика" Р. Ніксон включив положення про податок на товари, що ввозяться в США, встановлення яких є конституційною прерогативою конгресу.
Правотворча діяльність виконавчої влади розширюється і за рахунок все більш частого застосування "делегованого законодавства" на основі передачі йому тих чи інших повноважень самим конгресом. Зазвичай конгрес створює закон лише в загальному вигляді і в стан робочого документа його приводить регламентарної влади того чи іншого відомства.
Здійснюване на основі передачі конгресом президенту своїх законодавчих повноважень (які він, у свою чергу, передає адміністративним органам) "делеговане законодавство" формально суперечить і доктриною "поділу влади" і правової максими "делегат не може делегувати". Це, однак, не перешкодило американським судам дуже рано, ще в 1813 р., санкціонувати його за тієї умови, що сам законодавець і суд будуть суворо стежити за тим, щоб адміністрація не виходила за задані, часто недостатньо певні законодавчі рамки. Довільне розширення цих рамок - звичайне явище. При цьому суди, як правило, не ставлять під сумнів рішення відомств.
Проблема "делегованого законодавства" особливо загострилася в період "нового курсу", коли вперше було застосовано так зване "законодавче вето" конгресу у спробах обмежити неконтрольовану нормотворчу діяльність адміністрації. Воно спочатку зводилося до того, що запропонований президентом або регулюючим відомством проект нормативного акту набирав чинності за принципом "мовчання - знак згоди", якщо конгрес співпадаючими резолюціями палат або рішенням однієї з них не відкидав його. Резолюція хоча б однієї з палат вважалася остаточною, що не підлягає президентського вето. Згодом за пропозицією того чи іншого комітету конгресу нормативний акт міг бути просто анульований шляхом прямого накладення конгресом "законодавчого вето".
Особливо часто "законодавче вето" стало використовуватися в 70-х рр.. в умовах загальної дискредитації виконавчої, президентської влади після "Вотергейта". Якщо з 1932 по 1983 р. вето законодавців використовувалося 400 разів, то тільки в 1974-1975 рр.. воно застосовувалося 87 разів.
Негативна реакція на цю практику особливо великих відомств не змусила себе довго чекати. Відомства стверджували, що делеговані їм відповідно до закону повноваження не можуть у них награбоване інакше, як іншим законом. Протести відомств були почуті при Р. Рейгана, в 1983 р., коли Верховний суд у "справі Чадха" ухвалив, що законодавче вето на нормативні акти є неконституційним і що надалі воно може бути застосоване лише у формі закону, затвердженого президентом. Рішення Верховного суду призвело до нуліфікації в 200 законах, прийнятих за період 1932-1983 рр.., Положень, в яких передбачалося "законодавче вето". Це, однак, не означало втрати конгресом і особливо судом права контролю за нормотворчої діяльністю адміністрації, яка не може ігнорувати навіть їх неофіційну думку.
Виходячи з безумовної правомірності самої делегації є прикладом можливого перерозподілу владних повноважень різних гілок влади в рамках легітимності, конгрес ще в 1946 р. прийняла Закон про адміністративну процедуру (доповнений Законом про свободу інформації в 1967 р. і Законом про недоторканність приватного життя 1974 р.) , спрямований на впорядкування, усунення різнобій у нормотворчій діяльності адміністрації. Він містить перелік еталонних процедур, яким регулюючі відомства повинні дотримуватися при прийнятті або зміну нормативних актів: інформувати населення про прийняті ними документи, про правила своєї діяльності, про всі рішення з судового розгляду відповідних справ, публікувати в "Федеральному реєстрі" будь-які передбачувані зміни існуючих нормативів та ін
Значно були розширені в XX ст. і конституційні військові повноваження президента як головнокомандувача. Незважаючи на право конгресу оголошувати війну, президент часто на власний розсуд використовує збройні сили. Якщо до другої світової війни вважалися допустимими неоголошені конгресом так звані "президентські війни" тільки в тому випадку, якщо мало місце напад на власне територію США, то в даний час президент без оголошення конгресом може розпочати військові дії, якщо напад був здійснений на одного з численних союзників США з військових блоків.
Без прямо вираженої згоди конгресу в 1950 р., наприклад, була почата війна в Кореї, в 1965 р. - у В'єтнамі, згодом відбулася ескалація військових дії на території Лаосу, Камбоджі і пр. До останнього часу США понад 200 разів використовували свої збройні сили за кордоном, і тільки в 5 випадках війну оголошував конгрес.
Без жодної згоди конгресу здійснюються і такі форми військового втручання, як посилки військових радників, надання тих чи інших воюючих угруповань зброї, навчання їх у спеціальних таборах і пр. Прикладом може служити неоголошена війна США проти Нікарагуа за допомогою фінансування "контрас" за рахунок коштів, отриманих від таємницею продажу зброї Ірану, яка стала причиною в другій половині 80-х рр.. нового політичного скандалу - "ірангейта".
Надмірно збільшені військові повноваження президента змусили конгрес прийняти в 1973 р. спільну резолюцію палат, що пропонує попереднє або негайне отримання санкцій на використання виконавчою владою військової сили у випадку кризової ситуації. Резолюція зобов'язує президента протягом 48 годин письмово доповісти конгресу про введення американських військ в районах, де почалися або передбачається початок воєнних дій. У 60-денний термін після надсилання президентом військ "на ворожу територію конгрес повинен прямим оголошенням війни або іншої санкції дати дозвіл на продовження бойових дій або вимагати їх припинення". Якщо конгрес не дає такої санкції, президент зобов'язаний відкликати війська, при цьому виключаються випадки, коли конгрес не в змозі був зібратися через озброєного нападу. З метою захисту військ США президент має право продовжити термін їх перебування в воюючою країні понад 60 ще на 30 днів.
Конгрес, таким чином, за всієї жорсткості формулювань його резолюції давав президентові достатній термін для військового маневру. Та й контроль в даному випадку навряд чи можна вважати ефективним, адже сам президент визначає наявність тієї чи іншої кризової ситуації, що рідко може бути оскаржене законодавцем.
Процедура повідомлення президентом конгресу і після прийняття резолюції продовжувала порушуватися. Р. Рейган, наприклад, офіційно не доповідав конгресу ні про початок каральної бомбардування Лівану, ні про початок тимчасової окупації Гренади, не без підстави покладаючись на загальну думку про нездійсненності резолюції, оскільки президентські дії в "кризової ситуації" у будь-якому випадку будуть підтримані народом .
Значно були розширені в XX ст. права президента і в зовнішньополітичній сфері. Шляхом використання "угод виконавчої влади" президент може обійти конституційна вимога згоди сенату на укладення міжнародних угод та їх денонсацію.
Ф. Рузвельт часто діяв не тільки через голову конгресу, а й через голову державного секретаря, не ставлячи їх до відома про найважливіших зовнішньополітичних акціях, наприклад про зміст Ялтинських угод 1945 Без згоди сенату шляхом "угод виконавчої влади" в 1969-1970 рр.. були укладені договори з Південним В'єтнамом, Таїландом і пр. Верховний суд відмовляється визнавати неконституційною дану практику зі зручною для нього посиланням на те, що це - питання політичне.
Особливо значущою сферою зіткнення інтересів американського адміністратора і законодавця, їх протиріч і в кінцевому рахунку досягнення розумного компромісу, співробітництва є фінансова сфера, бюджет.
Поступаючись президенту у сфері законодавства, конгрес міцно тримає в своїх руках найпотужніше знаряддя контролю над виконавчою владою - бюджет і його виконання. Відповідно до Закону про бюджет 1921 президент готує проект бюджету. При цьому відповідно до принципу поділу влади президент не мають права вплинути на бюджетні витрати законодавчої і судової гілок влади, які встановлюються без його оцінок та пропозицій. Конгрес ж має право доповнити або переглянути бюджетні статті. Позбавлений президент і права контролювати затверджені конгресом витрати за програмами, що стосуються соціального страхування, виплат безробітним і пр.
Ще в XIX ст. у США склалося звичай "утримання коштів", тобто право президента на власний розсуд перерозподіляти деякі бюджетні асигнування або гальмувати діяльність низки фондів, відмовляючись витрачати гроші на затверджені раніше мети. Особливо досяг успіху в цьому Р. Ніксон, який, всупереч думці конгресу, прямо закривав окремі канали витрат по бюджету.
Спроба посилити свої повноваження у сфері розподілу коштів була зроблена конгресом в 1973 р., коли була створена об'єднана комісія палат конгресу з вивчення заходів бюджетного контролю з метою його посилення. У 1974 р. було прийнято Закон про контроль конгресу над бюджетними витратами, на підставі якого в обох його палатах були створені нові бюджетні комісії, а в 1975 р. було утворено Бюджетне управління конгресу (БУК) з широкими повноваженнями вимагати у виконавчої влади будь-яку додаткову інформацію про витрачання коштів. Посилено була роль і раніше створеного Головного контрольно-фінансового управління.
Закон 1982 р., визнавши право президента на "утримання коштів", вимагає від нього обов'язкового доповіді конгресу у разі відстрочення використання асигнувань і згоди конгресу при припинення витрачання коштів за вже усталеними фондам.
Суперечка з приводу використання бюджетних асигнувань після 1982 переріс в нову проблему обмеження зростання бюджетного дефіциту, що став з 30-х рр.. хронічним. Бюджетний дефіцит зростав за рахунок все нових позик Міністерства фінансів для покриття національного боргу, який піднімався вище визначеного законом стелі. Це змушувало конгрес приймати нові закони, перекидні граничну планку витрат.
У 1985 році перед загрозою припинення платежів урядом по своїх рахунках було досягнуто згоди про нову граничну суму боргу, але одночасно з цим був прийнятий Закон про збалансований бюджет, який закріпив чіткий графік прийняття бюджету на черговий фінансовий рік, у якому повинні зазначатися загальна сума витрат, бюджетних асигнувань, передбачуваних виплат за борговими зобов'язаннями (особливо по першочергових виплат за гарантованими позиками), а також загальна сума бюджетних надходжень з можливим їх збільшенням або зменшенням, допустимі межі бюджетного дефіциту, державного боргу та ін Але головне - Закон закріплював порядок автоматичного дії механізму скорочення витрат, якщо конгрес і президент не змогли домовитися про встановлення меж бюджетного дефіциту. У разі перевищення (за даними Адміністративно-бюджетного управління) меж витрат більш ніж на 10 млрд. дол, президент повинен видати розпорядження про їх урізання. Скороченню підлягають головним чином асигнування на оборонні програми. Вони не можуть піднімати соціальні програми - "медікейт", допомоги сім'ям з неповнолітніми дітьми, які годують матерям, ветеранам, видачі продовольчих талонів і пр.
Закон 1985 р. - приклад компромісного ефективної співпраці влади у встановленні гнучкого контролю над бюджетом, розв'язує руки і президенту, і конгресу у разі виникнення надзвичайних ситуацій, криз, соціальних потрясінь. Тимчасові межі дії Закону 1985 визначалися 1991 р., але він діяв до останнього часу. Завдяки тривалого стійкого зростання економіки США і жорстких заходів контролю в 1997 р. бюджетна система США була майже повністю збалансована. Бюджетний дефіцит скоротився в 13 разів і склав менше 23 млрд. дол, або 0,3% ВВП.
Процес "переливання" владних повноважень, що приводить до посилення або ослаблення ролі Верховного суду в залежності від конкретної політичної кон'юнктури, від персонального складу довічно призначаються суддів, стосується і судової сфери взаємин з іншими владою. Після демаршу проти законодавства "нового курсу" в 1937 р. Верховний суд сам порушив питання про судовий самообмеження щодо справ, які мають політичний характер. Це обмеження, проте, діє суто вибірково, не закриває двері суду, коли президенту або конгресу його втручання стає вкрай необхідним. Наприклад, така суто політична проблема, як проблема політичних і громадянських прав, була в центрі уваги суду Уоррена в кінці 50-х - початку 60-х рр.., Що відстоює ідею рівності при тлумаченні поправки XIV до американської Конституції про рівний захист закону всіх американців.
У той же час підірваний авторитет виконавчої влади "Уотергейт" сприяв винесення Верховним судом рішення, які серйозно обмежує привілей президентської влади на приховування певної інформації військового або дипломатичного спрямування, на приховування ним документів, необхідних для з'ясування істини.
Які видаються часом непримиренні розбіжності (часто штучно роздмухувані в пресі і на телебаченні), особливо посилюються в періоди так званого "роздільного правління", не підривають взаємодії всіх ланок державного апарату у вирішенні найважливіших економічних, політичних, соціальних завдань, що стоять перед країною. Пройшовши довгий шлях з моменту прийняття Конституції 1787 р., політичні інститути США зуміли без революційних потрясінь, еволюційним шляхом пристосуватися до змінного політичній обстановці, в результаті чого конституційний принцип "поділу влади" нині слід тлумачити не стільки у світлі протиставлення повноважень гілок влади, скільки в світлі посилення їх взаємозалежності і взаємодії.