Міжбюджетні відносини та бюджетний федералізм
Міжбюджетні відносини властиві всім державам, які мають адміністративно-терріторіать-ве поділ. Росія з огляду на особливості державного устрою має розвинену систему міжбюджетних відносин федеративного типу.
Міжбюджетні відносини - це відносини між органами державної влади на різних рівнях, органами місцевого самоврядування з приводу формування та використання бюджетних коштів та забезпечення бюджетного процесу.
Бюджетний федералізм - форма організації міжбюджетних відносин у федеративній державі. У силу цього в російській економічній системі бюджетний федералізм є адекватною формою здійснення міжбюджетних відносин.
Наявність адміністративно-територіального устрою саме по собі ще не є достатньою ознакою бюджетного федералізму. У попередній економічній системі переважав, по суті, унітарний підхід до міжбюджетних відносин, коли основна частина бюджету концентрувалася на рівні центрального уряду (понад 61% у 1992 р.), а весь бюджетний процес перебував під постійним управлінням і контролем центру. Бюджетний федералізм передбачає не тільки велику децентралізацію бюджетної системи, але й велику відповідальність і самостійність всіх її ланок. Це відображено в принципах міжбюджетних відносин, закріплених у Бюджетному кодексі РФ. До них відносяться:
• розподіл і закріплення видатків бюджетів за певними рівнями бюджетної системи Російської Федерації;
• розмежування (закріплення) на постійній основі і розподіл за тимчасовими нормативами регулюючих доходів по рівнях бюджетної системи Російської Федерації;
• рівність бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації, рівність бюджетних прав муніципальних утворень;
• вирівнювання рівнів мінімальної бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень;
• рівність усіх бюджетів Російської Федерації у взаєминах з федеральним бюджетом, рівність місцевих бюджетів у взаємовідносинах з бюджетами суб'єктів Російської Федерації.
Міжбюджетні відносини проявляються як функціонування багаторівневої бюджетної системи, в якій кожен рівень влади має в своєму розпорядженні власним бюджетом і діє в межах закріплених за ним бюджетних повноважень. У силу цього основні проблеми вдосконалення міжбюджетних відносин сконцентровані у сфері впорядкування і розмежування бюджетних повноважень органів влади (правовий аспект) і відповідно у сфері розподілу бюджетних і податкових повноважень. Отже, ключовою ланкою в конституційній моделі бюджетного федералізму є спільні бюджет Цінні та податкові повноваження Федерації та її суб'єктів.З одного боку, вони взаємно обмежують повноваження центру і регіонів, а з іншого - встановлюють їх взаємозв'язок і взаємозалежність, зумовлюють єдність бюджетної та податкової систем.
Российская система бюджетного федералізму включає в себе: два полюси бюджетних потоків (федеральний бюджет і бюджети суб'єктів Федерації); податковий федералізм як систему федеральних, регіональних та місцевих податків; блок фінансових трансфертів (Федеральний фонд фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації); блок взаємних розрахунків; блок федеральних програм; блок цільових бюджетних фондів; блок дотацій і субвенцій. Особливу підсистему міжбюджетних зв'язків складають зв'язку всередині суб'єктів Федерації. Зцесь міжбюджетні потоки циркулюють від бюджету суб'єкта Федерації (республіканського, обласного, крайового, окружного) до «полюсу» місцевих бюджетів (бюджетів місцевого самоврядування). Цей блок, входячи в загальну систему мз * & д-житніх відносин, випадає юридично з відносин бюджетного федералізму, оскільки місцеві органи не є суб'єктами федеративних отгшв-ний, а органи місцевого самоврядування в Російській Федерації за її Конлі-туціі не входять до системи органів державної влади.
Бюджетне вирівнювання є однією з центральних проблем бкдяег-ного федералізму. Розрізняються вертикальне і горизонтальне вирівнювання.
Вертикальне вирівнювання означає усунення невідповідностей між рахд-ними функціями регіональних бюджетів і надходженнями, закріпленими за даним бюджетним рівнем. Центральний уряд, маючи набагато болЕші-ми, ніж будь-який регіон, можливостями економічного регулювання та обьзшмі податкових надходжень, повинна компенсувати дисбаланс регіональних бюцда-тів за рахунок коштів, акумульованих на рівні федерального бюджету.
Що стосується регіональних та місцевих влад, то принцип вертикальної збалансованості покладає на них, по-перше, відповідальність за фінансове забезпечення закріплених за ними функцій та надання населенню відповідних послуг або безпосередньо державними установами і організаціями, або через приватний сектор, по-друге, обов'язок ефективно використовувати свої права щодо збереження та збільшення власного доходного потенціалу.
Вертикальне вирівнювання не вирішує всіх проблем бюджетного збалансування. Воно должносочетат'сясгорізонтальнойсбалансірованностьюбюджетов, що означає пропорційний розподіл податків між областями України для усунення (або зниження) нерівності в податкових можливості різних територій. Такі прояви нерівності регіонів розглядаються в теорії бюджетного федералізму як форма прояву соціальної нерівності, яка викликається територіальним фактором.
В останні роки в механізмі бюджетного вирівнювання відбулися сущз державні недержавні зміни. Здійснюється перехід від індивідуальних нормативів і постійно мінливих взаємних розрахунків до фінансових трансфертів на основа єдиною для всіх регіонів формули.
Саме по собі бюджетне вирівнювання аж ніяк не є вирішальною ознакою бюджетного федералізму, тому що воно може мати місце і в унітарній державі. Існує бюджетне вирівнювання і всередині суб'єкта Федерації, у взаєминах з місцевими органами влади, хоча ці відносини не можна зарахувати до федеративною. Бюджетне вирівнювання, таким чином, по своїй суті виступає як об'єктивно необхідний спосіб функціонування бюджетної системи єдиної держави, єдиної фінансової та економічної системи суспільства. Воно об'єднує федеративну державу та її громадян і імеет своїм завданням досягнення бюджетної забезпеченості населення кожного регіону на рівні не нижче среднероссійского.
У порівнянні з іншими національними економічними системами російський бюджетний федералізм і вся сукупність міжбюджетних відносин мають ряд особливостей і суперечностей:
наявністю великої сукупності суб'єктів міжбюджетних відносин як на субфедеральними (регіональному), так і на місцевому рівнях; істотною диференціацією економічних потенціалів і відповідно бюджетно-податкових потенціалів (як в об'ємному вираженні, так і на душу населення) регіонів;
обмеженою здатністю більшості суб'єктів Федерації та органів місцевого самоврядування до забезпечення бюджетної самодостатності;
відсутністю горизонтальних договірних механізмів бюджетного вирівнювання між суб'єктами відносин та вітчизняного історичного досвіду в цій галузі;
істотною диференціацією рівня первинних (у сфері трудової зайнятості) реальних доходів населення в регіональному аспекті і відсутністю розвинених ринкових механізмів, що забезпечують згладжування територіальних відмінностей у рівні життя населення різних регіонів, а також гострою соціальною диференціацією; склалася децентралізацією бюджетних надходжень і централізацією офіційних бюджетних повноважень.
Фактор істотної диференціації бюджетних і податкових потенціалів на субфедеральними рівні породжує особливо складні проблеми. Різниця економічних потенціалів регіонів збільшилася за 1989-1998 рр.. із співвідношенням 1:11 до 1:18, а за співвідношенням рівнів доходів на душу населення (зарплата, підприємницький дохід) досягла розриву в 40 разів. Отже, в умовах Російської Федерації завдання горизонтального вирівнювання складніше, чам в інших країнах. Це вимагає розвивати бюджетно-податкові технології й активізувати політику підтримки регіонів з недостатньо розвиненим потенціалом (у тому числі і депресивних регіонів), не зводячи проблему бюджетного федералізму до питання збалансування видаткових та дохідних повноважень суб'єктів Федерації та органів місцевого самоврядування (вертикальна збалансованість).
Об'єктивна складність формування гнучкої моделі бюджетного федералізму, протиріччя його становлення в умовах перехідної економіки Росії вимагають подальшого реформування всієї системи міжбюджетних відносин.
Цілісність національної економічної системи припускає, що однією з основ даного реформування має бути розширення і поглиблення межбюд житніх зв'язків і посилення інтенсивності бюджетних потоків між центром і регіонами. В умовах, коли є велика різноманітність і нерівність бюджетно-податкових потенціалів суб'єктів Федерації, нерівність фінансових можливостей регіонів, згортання міжбюджетних зв'язків, скорочення зустрічних фінансових потоків центру і територій фактично відсікає центр від економічного життя і регулювання економічних процесів на всій території країни. Висока інтенсивність бюджетних потоків, навпаки, означає, що між центром і різноманітними регіонами, населенням та економічними суб'єктами йде активний «обмін речовин», вони спільно забезпечують функції держави і життєдіяльність громадянського суспільства.
Важливо подолати уявлення про те, що по відношенню до центру суб'єкти Російської Федерації є платниками податків.Суб'єкти Федерації не були і не є платниками податків. Платниками податків у сучаснішою ринкової економіки і сучасних державах є юридичні та фізичні особи. Податкові відносини між федеральним центром і регіонами (територіями) будуються навколо питання розподілу податкової бази між рівнями бюджетної системи, а не в плані взаємин платників податків і налогополучателей.
У рамках єдиної податкової системи діють три підсистеми оподаткування: федеральна, регіональна (суб'єктів Федерації) і місцева (місцеві податки і збори), однак не * існує повного відокремлення бюджетів та податкових систем Федерація і її суб'єкти спільно відають економічній, податковою базою у вигляді спільного розмежування державної власності, спільного ведення володінням, користуванням та розпорядженням землею, надрами, вод нимі та іншими природними ресурсами. Передбачені федеральні фонди регіонального розвитку. Отже, виникають міжбюджетні зв'язку та взаємодія трьох зазначених вище податкових підсистем (податковий федералізм), а рух податків до центру - не монополізовано.
З точки зору основ функціонування національної економіки, суш бюджетного федералізму, не мають реального економічного змісту поняття «регіони-донори» і «регіони-реципієнти» (регіони, що приймають трансферти). Слід зазначити, що ознака отримання федеральних трансфертів не може бути достатньою підставою для віднесення якогось регіону до групи регіонів-«донорів» або регіонів-«реципієнтів». Регіони, що передають до бюджету кошти, що перевищують надходження з федерального бюджету (донори), і, навпаки, які отримують з нього більше, ніж вони перераховують бюджету (реципієнти), з точки зору національної економіки, рівноправні, але неминуче розрізняються за такими характеристиками. По-перше, вони об'єктивно го-подані в різні кліматичні, географічні, демографічні та ресурсні умови. Однак у силу спеціалізації всі регіони працюють і використовують переваги один одного. По-друге, розрізняються не з вини регіонів історичні умови і відповідно передумови для ефективного високотехнологічного розвитку економіки регіону. Це нерівність був посилений руйнуванням економічного потенціалу в роки перехідної економіки. Наприклад, ситуація в текстильній промисловості не могла не позначитися на необхідності трансфертів у Іванівський регіон і т.д. По-третє, існує різниця за результатами господарювання. Все це дозволяє сказати, що лише в останній частині - реальні результати діяльності - трансферти можуть носити невиправданий характер і ці регіони живуть за рахунок інших, тобто усього національного господарства. Лише щодо цих регіонів «регіони-донори» реально виступають такими. Крім того, слід врахувати, що в Російській Федерації немає регіонів, що фінансують федеральний бюджет за рахунок регіональних та місцевих податків і здатних забезпечувати свої бюджетні зобов'язання без залучення ресурсів (федеральних регулюючих податків), що перебувають у федеральній власності Російської Федерації у відповідності до положень Конституції Росії і законодавством. Крім того, всі трансферти регіонами у кінцевому підсумку стають зарплатами, платежами для населення, для платників податків.
Протиріччя міжбюджетних відносин, взаємозв'язків між центром і регіонами, міжрегіональні суперечності можуть бути дозволені на новому етапі реформування на наступній основі:
центральна влада повинні мати ефективні повноваження щодо забезпечення єдиного економічного і правового простору, підтримки мобільності факторів виробництва;
регіональні органи влади повинні мати в межах своїх територій і повноважень достатнім ступенем автономності в проведенні фінансово-економічної політики;
субнаціональними влади повинні бути поставлені в умови жорстких бюджетних обмежень (тобто підвищення їх бюджетних доходів не повинно вилучатися у вищестоящі бюджети, а кон'юнктурне погіршення фінансово-економічного положення не повинна компенсуватися припливом коштів з вищих бюджетів або за рахунок необмежених запозичень). Основою вирішення даних питань має бути більш чітке розмежування повноважень між рівнями державної влади.
В основу стратегії реформи міжбюджетних відносин має бути поло-Яш принцип взаємопов'язаності за масштабами і темпами підвищення централізації бюджетнихресурсов і одночасної децентралізації «офіційних» бюджетних повноважень.Після проведення реформи регіональні та місцеві влади будуть відповідати за використання меншої частини коштів національної бюджетної системи, але при істотно більшою реальною податково-бюджетної автономії та відповідальності за їх використання.
Це передбачає чітке розмежування видаткових повноважень і відповідальності бюджетів усіх рівнів; скорочення федеральних зобов'язань у тій частині, яка повинна бути забезпечена регіонами; зміна характеру податкових повноважень у напрямку більш чіткого визначення і розмежування податків різних рівнів та розширення повноважень регіональних і місцевих влад; удосконалення практики розподілу фінансової допомоги з федерального бюджету (для цих цілей, наприклад, передбачається створення у складі федерального бюджету нового Фонду компенсації).