Розвиток конституційного законодавства постсоціалістичних країн

На початку 1990 р. майже у всіх постсоціалістичних країнах були прийняті нові конституції чи суттєвих змін і доповнень піддалися старі. Нова Конституція Республіки Болгарія (колишньої Болгарської Народної Республіки) була прийнята в 1991 р. В Конституції Угорщини 1949 р., як вже говорилося, ще у 1989 р. було внесено низку змін, а нові зміни та доповнення в 1990 р. призвели фактично до створення нині діючої Конституції 1990 Завдяки змінам та доповненням в 1989 і 1992 роках. в стару Конституцію 1952 р., внесеним конституційними законами "Про взаємини між законодавчою і виконавчою владою Республіки Польща" та "Про територіальний самоврядування", була створена фактично нова Конституція Польщі. У листопаді 1991 р. була прийнята нова Конституція Румунії, розділ Чехословаччини в липні 1992 р. привів до схвалення у вересні 1992 р. нової Конституції Словаччини, а в грудні того ж року - Конституції Чеської Республіки. Складовою частиною Чеської Конституції залишилася, однак, прийнята раніше Федеральними зборами Чехословаччини "Декларація основних прав і свобод". Конституція Союзної Республіки Югославії, що складається нині з Сербії і Чорногорії (після референдуму у Боснії та Герцеговині, коли 66% його учасників висловилися за незалежність) була прийнята 27 квітня 1992
Всі конституції, разом з власним досвідом сприйняли загальнолюдські демократичні цінності, міняли не лише назви держав, а й сутність суспільного і політичного ладу. Помітною рисою цих конституцій (Болгарії, Румунії та ін) стало закріплення в них норм-принципів, в яких закріплювалися основи створення нових ринкових господарських відносин: про свободу і рівноправність форм власності, свободу підприємницької діяльності, про свободу праці, разом з різними сторонами соціального діяльності держави.
В усіх конституціях мова фактично йшла про створення нової держави за зразком країн зрілої демократії. У преамбулі Конституції Болгарії, наприклад, заявлялося про вірність загальнолюдським цінностям - свободи, миру, гуманізму, рівності, справедливості і терпимості, про визнання в якості вищих принципів прав особистості, її гідності та безпеки. Проголошення загальнолюдських цінностей органічно пов'язувалося із деідеологізації конституцій. Конституція Словацької Республіки, наприклад, визначала словацьке держава як суверенна, демократична і правова, не пов'язане "ні з якою ідеологією або релігією" (ст. 1).
Нові постсоціалістичні конституції роблять акцент не на соціально-класову структуру суспільства, як соціалістичні конституції, а на форму держави, на загальну його характеристику як соціальної, правової, демократичної, федерального або унітарного (неподільного), закріплюючи при цьому в своїй переважній більшості парламентарну республіку в як форми правління.
Відповідно до принципу поділу влади законодавча влада, як записано в усіх конституціях, належить обраним на основі загального виборчого права парламентам, однопалатним або двопалатним залежно від історичних традицій (у Польщі, Чехії) або федеративного державного устрою (в Югославії). Демократичний характер виборів визначається у конституціях не лише загальним характером виборчих законів, а й гарантіями політичного плюралізму, багатопартійності, реальної участі у виборах вищих органів державної влади різних партій, організацій, громадських рухів.
Закріплення принципу політичного плюралізму в конституціях супроводжується, як правило, положеннями, що регламентують відносини між політичними партіями і державою. Так, за Конституцією Угорщини, "політичні партії можуть вільно утворюватися й вільно діяти, але не можуть здійснювати державну владу" (ст. 3 (1-3)), за Конституцією Румунії, від партій потрібно повага національного суверенітету, територіальної цілісності, правопорядку і принципів демократії (ст. 2).
Політичний плюралізм, багатопартійність служать перетворенню парламентів постсоціалістичних країн в інструмент вирішення конфліктів, які стикаються інтересів соціальних верств, груп і пр., пошуку консенсусу в ім'я загальних цілей.
Принциповим відходом від радянської концепції вищих органів державної влади є закріплення за парламентами не тільки законодавчої ролі, а й відповідно до принципу народовладдя ролі представницької. При цьому простежується тенденція демократизації структур самого парламенту за рахунок встановлення рівності обох палат, що обираються всім народом. У Чехії, наприклад, парламент складається з двох всенародно обираються рівноправних палат: палати депутатів і сенату, що складається з 81 сенатора, переобирається на 1 / 3 через кожні 2 роки.
При аналізі конституцій можна виявити ще одну характерну тенденцію - визнання і зміна ролі президента у парламентській республіці, не позбавленого нині реальних повноважень: відкладеного вето, розпуску парламенту в деяких конституціях і пр. Президент при цьому все більше виступає в якості позапартійного арбітра, уособлює єдність нації. Це підтверджується не тільки фактом відновлення посади одноосібного президента там, де він раніше був скасований (зараз на чолі всіх східноєвропейських держав стоять президенти), але й у зміні способів його обрання, що збільшують незалежність від представницького органу. Так, у Болгарії після відновлення поста президента в 1990 р. він обирався представницьким органом. Потім порядок вибору президента був змінений. Нині, за Конституцією 1991 р., "президент обирається безпосередньо виборцями" (ст. 93).
У Польщі відповідно до Закону від 7 квітня 1989 про зміну Конституції 1952 президент обирався сеймом і сенатом; Закон 1990 "Про зміну Конституції" ввів загальнонародний спосіб її обрання, але з урахуванням розстановку політичних сил у парламенті (ст. 28 (1)). Разом зі зміною порядку обрання були значно посилені і повноваження президента в сфері законодавчої і виконавчої влади, що давало підставу визначати форму правління у Польщі як напівпрезидентську республіку, тому що тут саме президент визначав урядову програму, її загальне стратегічний напрям, контролюючи не тільки всю сферу зовнішньополітичних відносин, але і здійснюючи загальне керівництво у сфері зовнішньої і внутрішньої безпеки країни (ст. 34),Президенту Польщі належало також самостійне право розпуску сейму, його послання сейму і сенату не піддавалися обговоренню. Поряд з правом законодавчої ініціативи, ратифікації та денонсації міжнародних угод Конституція наділяла президента повноваженнями підписувати або відмовляти у підписанні "закону чи розпорядження, що має силу закону" (ст. 47 (5)), на яке не поширювалася контрасігнатура прем'єр-міністра, призначати не тільки уряд, але і вищих цивільних, військових, дипломатичних посадових осіб, вводити надзвичайний і воєнний стан (за певних, визначених ним самим обставин) та ін*
* 2 травня 1997 була прийнята нова Конституція Польщі, яка розширила повноваження польського парламенту і уряду за рахунок звуження прав президента. Йому відтепер не належить виняткова роль у визначенні урядової програми; при призначенні нових міністрів і зміщення старих, він в більшій мірі залежить від прем'єр-міністра, оскільки повинен враховувати його пропозиції з цього питання, і пр.
При всіх вадах суто формального "загальнонародного" обрання президента (як правило, він обирається меншістю виборців, як, наприклад, в Румунії, де за законом від 15 липня 1992 навіть не встановлюється вимога про необхідний числі виборців для визнання президента обраним) тенденцію посилення влади президента в перехідних східноєвропейських країнах не можна однозначно визначити як негативну. Чи не способи обрання президента в парламентських демократіях відіграють визначальну роль, а порядок формування і відповідальності уряду. У парламентських республіках (у Болгарії, разом з Румунією, Угорщиною, Словаччиною, Чехією та ін, де президент обирається представницьким органом) президент призначає уряд, але сам вибір прем'єр-міністра, який потім формує Рада міністрів, не є довільним. Їм стає лідер партії або кандидат, запропонований блоком представлених в парламенті партій, що несе разом з міністрами відповідальність не перед президентом, а перед парламентом.
Тут взаємодіють два важелі забезпечення балансу гілок влади: вотум недовіри уряду з боку парламенту та право президента розпустити парламент і призначити нові вибори, результати яких визначають, залишається та чи інша партія і її уряд при владі чи ні. Часта зміна правлячих партій та урядів є незмінним супутником загострення соціальних суперечностей несталого політичного курсу і його стратегії.
Щоб запобігти ситуації, за яких президент змушений розпускати парламент, приміром, через неможливість сформувати уряд, ряд конституцій передбачає спеціальні заходи. Так, президент Угорщини має право розпустити Державні збори одного скликання, якщо воно протягом 12 місяців, щонайменше, 4 рази виносило вотум недовіри уряду (ст. 28, 3 (2)). У Румунії уряд може бути розпущено 1 раз протягом року (ст. 89 (2)). Разом з тим президенти Чехії та Болгарії не можуть розпустити парламент протягом перших 3 місяці, президент Румунії - 6 місяців.
Конституції ряду держав (Польщі, Угорщини та ін) прямо наділяють главу держави законодавчою ініціативою, в інших країнах (в Румунії, Болгарії) це право не закріплено за ним, але фактично діє. Президент має право відкладеного вето (у Румунії, Угорщині, Польщі).
Всі конституції східноєвропейських постсоціалістичних країн передбачають ту чи іншу форму імпічменту, відповідальність президента за порушення конституції чи кримінального закону, закріплюються при цьому й інші законні шляхи його усунення від влади, зокрема через нездатність керувати країною за станом здоров'я або в силу "стійкої втрати здатності виконувати покладені на нього обов'язки.
При аналізі конституційних прав і обмежень президента слід, однак, враховувати, що реальний обсяг його повноважень залежить не тільки і не стільки від приписи конституції, скільки від розстановки соціально-політичних сил в країні, рівня соціальної напруженості і пр. Так, у січні 1997 р., після місяця демонстрацій в умовах важкої економічної кризи в Болгарії, президент не тільки відправив у відставку уряд, але й призначив позачергові вибори до парламенту. У тому ж році сам президент змушений був піти у відставку в Албанії. Масові демонстрації ошуканих вкладників комерційних структур і звинувачення у пособництві їм стали причиною цієї відставки і масових кривавих заворушень у країні.
Майже всі східноєвропейські конституції закріпили унітарну форму адміністративно-політичного устрою (крім Югославії і до 1993 р. - Чехословаччини, коли відбувся поділ країни на Чехію і Словаччину). Право сецесії не визнається сучасними конституціями, але воно може відповідати принципам демократії, якщо мова йде про договірний характер федерації на основі союзу незалежних держав і якщо федерація будувалася за національною ознакою, як у Чехословаччині.
Майже в усіх конституціях визнаються і гарантуються "права національних меншин на збереження, розвиток і вираження їх етнічної, культурної, мовної та іншої самобутності" (в Югославії - ст. 10, в Румунії - ст. 6). Явним запереченням тоталітарної національної політики минулого є, приміром, закріплене у Конституції Болгарії (ст. 29 (1)) положення про заборону "насильницької асиміляції", про права неболгар "вивчати свою рідну мову і користуватися ним" тощо (ст. 36 (2)).
Нові конституції, тим часом, не зняли з порядку денного проблем національних протиріч, місцевого сепаратизму, які в ряді випадків навіть загострювалися у міру того, як руйнувався що зв'язує ці східноєвропейські країни тоталітарний обруч, про що свідчать тривалі кровопролитні війни в Югославії, перекроювання її внутрішніх кордонів та ін Непрямим свідченням цього є і спеціальна норма-Болгарської принцип Конституції, що не допускає "створення автономних територіальних утворень" разом із закріпленням недоторканності її "територіальної цілісності" (ст. 21 (1-2)).
Широкий перелік прав і свобод громадян в постсоціалістичних конституціях випливає із загальної концепції державної влади як правової (правова держава), тобто влади, пов'язаної з правом, з визнанням і гарантіями прав людини та її рівною відповідальністю перед законом (з незалежністю суддів, вимогами здійснення правосуддя належним судом, з гарантіями "належної правової процедури" та ін.)
Постсоціалістичні конституції відбили процеси уніфікації прав і свобод громадян, приведення їх у відповідність із загальновизнаними міжнародними документами: Загальною декларацією прав людини 1948 р. і Міжнародних пактів про права людини 1963 р. і ін
Це позначилося на принциповому схожості цих переліків, що розрізняються лише ступенем деталізації гарантій або структурними особливостями самих конституцій відсутністю в них (особливо в ранніх конституціях кінця 1989 р.) детально розробленої класифікації прав і свобод. Щодо чітка класифікація прав і свобод дана у Конституції Словаччини 1992 р., де в розділі II виділені загальні положення (розділ I), основні права і свободи людини (розділ II), політичні права (розділ III), права національних меншин та етнічних груп ( розділ IV), економічні, соціальні та культурні права (розділ V) та права на охорону навколишнього середовища і культурної спадщини (розділ VI).
У Конституції Югославії спеціально виділений розділ II присвячений не лише правам і свободам, але і обов'язків людини і громадянина. У "Декларації прав і свобод" Чехії, сприйнятої від постсоціалістичної Чехословаччини, поряд з основними правами і свободами (розділ I), політичними правами (розділ II) та ін, виділені права "на судову та іншу юридичну захист".
У містяться в усіх конституціях розділах під назвою "загальні положення" або "основні засади" йдеться "про недоторканних, невідчужуваних і основоположних права людини". До них відносяться "природжені права на життя та людську гідність, яких ніхто не може бути позбавлений внаслідок сваволі" (Конституція Болгарії - ст. 4 (1)), або право на життя та фізичну недоторканність (Конституція Угорщини - ст. 54 (1) ), яке доповнене в Конституції Румунії аж ніяк не випадковим вимогою (Пам'ятаючи минуле) права на "психічну цілісність", заборона катувань, або "нелюдського або принизливого поводження та покарання" (ст. 22 (1-2)). Примітно, що розділ I "Загальні положення" Конституції Словаччини починається з визнання (ст. 11) пріоритету перед місцевим законом ратифікованих і оприлюднених міжнародних договорів про права людини та основних свобод, якщо вони "забезпечують більший обсяг прав і свобод".
Поряд з основними невідчужуваними правами в конституціях закріплюються всі "класичні" цивільні права і свободи: слова, друку, об'єднання, віросповідання, недоторканності приватної власності як неодмінної умови ринкових відносин і пр.
Право приватної власності закріплюється, однак, за певних обмеження в інтересах суспільства. Стаття 41 (6) Конституції Румунії наказує, наприклад, власнику дотримання норм про охорону навколишнього середовища, добросусідства та інших обов'язків, покладених на нього: "законом і звичаєм". Проголошуючи "свободу господарської ініціативи", ст. 19 (2) Конституції Болгарії забороняє зловживання, "пов'язані з монополізмом, недобросовісною конкуренцією". Стаття 20 (3) Словацької Конституції майже повторює відповідне положення Веймарської конституції 1919 р.: "Власність зобов'язує. Нею можна скористатися для обмеження прав інших осіб або в суперечності із загальними інтересами, що охороняються законом ".
Жодна з конституцій не передбачає і повного роздержавлення власності. Найчастіше в конституціях прямо передбачаються об'єкти державної власності, що не підлягають приватизації. До них Конституція Болгарії відносить, приміром, підземні багатства, дороги, водойми, ліси та ін
Інші класичні права і свободи набувають у конституціях більш повне вираження за рахунок більшої деталізації та розширення обсягу гарантій. Так, "свобода вираження думки, думок, вірувань або будь-якого вигляду творчої діяльності", за Конституцією Румунії, підкріплюється забороною цензури, свободою заснування друкованих видань, правом на інформацію (ст. 31) та ін Разом з тим у Конституції передбачаються і певні обмеження цієї свободи шляхом заборони наклепу на країну і націю, підбурювання до агресивної війни, національної, расової, класової, релігійної ворожнечі, до дискримінації, територіальному сепаратизму, публічного насильства, а також "непристойних проявів, що суперечать укладу суспільного життя ".
Говорячи про традиційних політичні права, слід зауважити, що вже після прийняття конституцій в ряді країн суттєво оновився законодавство про парламентські вибори, в ньому закріплюється мінімальний коло вимог для осіб, що балотуються до представницьких органів. В Албанії, приміром, від кандидата потрібне постійне проживання в країні, в Румунії - проживання та наявність законних занять, при цьому допускаються і обмеження виборчих прав осіб, які були співробітниками колишніх служб безпеки і міліції.
В усіх конституціях серед політичних прав закріплюється право громадян на петиції (скарги, вимоги), що звертаються до державних органів, а також на об'єднання для захисту їхніх інтересів. Але об'єднання громадян, включаючи і профспілки, як вказано, наприклад, в Конституції Болгарії, "не можуть ставити перед собою політичних цілей і здійснювати політичну діяльність", властиву політичним партіям (ст. 12 (2)).
Безперечною реакцією на тоталітарне минуле стало закріплення в ряді конституцій гарантій того, що "ніхто не може бути позбавлений громадянства або висланий з країни" (Конституція Угорщини, ст. 61 (1)).
У переліку прав і свобод особливе місце відводиться економічних, соціальних, культурних прав громадян. Серед цих прав (у Конституції Болгарії, ст. 48, Конституції Угорщини, ст. 70 (Б)), передбачено право на працю, але воно тлумачиться обмежувально, як право на "вільний вибір професії і роду занять". У "Декларації прав і свобод" Чехії право на працю зведено до права кожного "добувати кошти для своїх життєвих потреб за допомогою трудової діяльності".
Принципово новими для східноєвропейських країн серед інших соціально-економічних прав стало право на страйк, яка не передбачалося соціалістичними конституціями, що виходять з постулату, що трудящі як "господарі своєї економіки не страйкують". Право на охорону здоров'я пов'язане, як правило, зі страховою медициною та правом на медичне посібник (Конституція Словаччини, ст. 40).
Включення до конституції спеціальних свобод на художнє, наукове, технічна творчість і викладання (Конституція Болгарії, ст. 51) обумовлено не в останню чергу відторгненням існуючого раніше жорсткого ідеологічного преса, контролю, цензури за усіма проявами творчої діяльності людини.
В конституціях знайшло закріплення "третього покоління" прав, що мають колективний характер: право на світ, на охорону сприятливого навколишнього середовища і культурної спадщини (ст. 44 Словацької Конституції). У ст. 15 Болгарської Конституції забезпечення охорони і відтворення навколишнього середовища та підтримання живої природи закріплюється в якості обов'язків держави.
Помітною рисою всіх постсоціалістичних конституцій є закріплення в них положень про створення спеціальних правових механізмів, покликаних здійснювати нагляд за додержанням прав і свобод. У більшості країн таким головним механізмом став Конституційний суд, в обов'язок якого входить розгляд конституційних скарг, до числа яких належать скарги фізичних та юридичних осіб, які вважають, що їхні конституційні права порушені державними органами і посадовими особами. У сфері захисту конституційних норм, і насамперед прав і свобод громадян, діють і інші спеціальні державні установи. В Угорщині, наприклад, це Комісія Державних зборів з прав громадян і з прав національних та етнічних меншин (розділ V), в Румунії - Народні адвокати (розділ IV), у Польщі - Уповноважені з прав людини (ст. 80).
Більш того, в конституційних документах прямо передбачається чи мається на увазі і таке ефективний засіб захисту прав громадян, народного суверенітету, як пряме опір і цивільне непокору репресивного режиму, якщо діяльність конституційних органів та ефективне використання законних засобів не можуть бути здійснені ( "Декларація прав і свобод" Чехії, ст. 23).