Зростання бюрократичного апарату

XX ст. у США характеризується колосальним зростанням бюрократичного апарату, величезної мережі органів виконавчої влади: департаментів, незалежних відомств урядових корпорацій, комітетів, комісій, які безпосередньо входять в систему адміністративних установ, очолюваних президентом і урядом, тобто виконавчих органів, наділених владними повноваженнями, які мають право виносити рішення що стосуються прав і обов'язків приватних осіб, або не входять до неї.
Адміністративним, що регулює відомствам, на відміну від інших державних установ, що не тільки дано право приймати нормативні акти (приписи), які роз'яснюють, що доповнюють чи інтерпретують відповідні закони, а й стежити за їх дотриманням. У світлі цього легко уявити колосальне число таких актів, стандартів, нормативів, що діють в країні. Так, Комісія з цінних паперів і бірж має широкі повноваження щодо видання розпоряджень, що стосуються діяльності фондових бірж, Міністерство праці визначає мінімум заробітної плати для робітників і службовців урядових установ, Междуштатная торгова комісія встановлює ряд тарифів і пр.
Апарат вищих органів виконавчої влади формується президентом спільно з конгресом. Президент проводить реорганізацію федеральних установ та відомств і здійснює загальне керівництво їх діяльністю.
Право періодичній реорганізації федерального апарату виконавчої влади на основі так званих "планів реорганізаційних" представляється президенту спеціальними законами конгресу. Перший такий Закон Оувермена був прийнятий конгресом в 1918 р. і надав В. Вільсона право реорганізувати адміністративний апарат для виконання військових завдань. Надалі реорганізаційні плани здійснювалися і Гувером, і Рузвельтом, і Труменом, та іншими президентами у зв'язку зі зміною завдань, що стоять перед країною. Склад, структура виконавчої органів влади, пов'язаних між собою складними відносинами залежності і напівзалежна, таким чином, непостійні.
Відкривають перелік федеральних адміністративних закладів Міністерства (департаменти в США). З цього списку виключаються як не адміністративні Міністерство закордонних справ (Держдепартамент), що здійснює зовнішньополітичні функції, і військові департаменти: армії, військово-морського флоту і військово-повітряних сил. Непостійний і Кабінет міністрів при президенті, її склад визначається законом або звичаю. Так, створений ще у 1862 р. Департамент внутрішніх справ увійшов до Кабінету міністрів тільки в 1889 р.
За даними 1993 р., загальне число зайнятих в американських федеральних органах влади (всіх трьох її гілок) становить 3 115 046 осіб, з них найбільше число - в органах виконавчої влади - 3 048 143 людини. Разом з тим кілька мільйонів чоловік не числяться у федеральних відомствах, але вони працюють на них, отримуючи заробітну плату за грантами та контрактами.
Кардинальні зміни у внутрішній політиці, зміни національних пріоритетів або проблем, що виникають перед країною, що призводять, як правило, до виникнення нових міністерств і відомств. Так, слідом за Междуштатной створенням комісії з торгівлі, в 1903 р. було створено Міністерство торгівлі. Нова соціальна політика В. Вільсона призвела до створення в 1913 р. Міністерства праці. При Трумен відповідно до реорганізаційних плану 1953 р. було створено Міністерство здоров'я, освіти і добробуту, реформоване в 1979 р., в результаті чого з'явилося два міністерства: Міністерство охорони здоров'я та соціальних служб і Міністерство освіти. Міністерство житлового будівництва і міського розвитку, створене в 1965 р., а також Міністерство транспорту, створене в 1966 р., виникли у зв'язку з програмою "боротьби з бідністю" Л. Джонсона, складовою частиною якої було будівництво дешевих жител і пр. Енергетична криза 70-х рр.. привів до створення в 1977 р. спеціальної Міністерства енергетики, не дивлячись на те, що в цей час вже існувала Федеральна комісія з енергетики. Одним з останніх міністерських утворень стало Міністерство у справах ветеранів, створене в 1988 р.
Специфічним освітою адміністративної системи США, пов'язаних, з одного боку, з закономірним в будь-якому працює федеральному апараті напругою, що виникають між органами федерації та її суб'єктів, а також із зіткненням інтересів законодавчої і виконавчої влади, стала система численних незалежних відомств (агентств), які, володіючи правами адміністративних установ, наділених нормотворчій і квазісудовий повноваженнями, організаційно відокремлені від міністерств і користуються в тій чи іншій мірі самостійністю навіть по відношенню до президента.
Незалежне очолює відомство, як правило, колегіальним органом, голову якого призначає президент, але термін повноважень керівництва незалежного відомства перевищує строк повноважень самого президента, воно також періодично, не повністю оновлюється, щоб зберігати певну спадкоємність і незалежність.
Будучи формально підлеглим конгресу, незалежне відомство не виключається і з-під контролю президента, головним чином через Адміністративно-бюджетне управління Виконавчого управління президента, коли мова йде про їх бюджетно-фінансових запитах.
Велика кількість таких відомств виникло в період "нового курсу", коли створювалися вони без достатнього узгодження і чіткої системи на основі потоку законодавчих актів, що визначають їх склад, компетенцію, сфери діяльності та ін
Відповідно до родом своєї діяльності незалежні відомства (до цього часу їх створено близько 100) поділяються на політичні, економічні і соціальні. До перших відносяться такі важливі політичні утворення, як Комісія з цивільних прав і Федеральна комісія з виборів, до других - Федеральна резервна система, Комісія з цінних паперів і біржових операцій, Федеральна корпорація страхування вкладів, Експортно-імпортний банк та ін, до третього -- Національна рада з трудових відносин, Комісія з забезпечення рівних можливостей для працевлаштування та ін
Подібними з незалежними агентствами за своїм правовим статусом адміністративними утвореннями є урядові корпорації, що діють в господарському обороті як приватні корпорації, але знаходяться під безпосереднім контролем уряду, так як власність цих корпорацій є державною. Урядові корпорації пов'язані з виконанням тих чи інших урядових завдань, як, приміром, Корпорація з гарантування пенсійного забезпечення.
Найважливішою ланкою системи органів виконавчої влади є Виконавче управління президента (ІУП). Чи не передбачене конституцією, ІУП створювалося виконавчим наказом Ф. Рузвельта спочатку з невеликою кількістю співробітників в якості інформаційно-координуючого органу президентської влади, з метою посилення взаємодії між окремими ланками набряклої в 30-х рр.. адміністративного апарату. Воно складалося тоді з апарату Білого дому, Бюджетного бюро (що входив раніше в структуру Міністерства фінансів), Ради з планування національних ресурсів та двох управлінь - з кадрової політики і з урядовим звітам. У разі виникнення надзвичайної обстановки передбачалося створення Управління з надзвичайних ситуацій (УЧС).
Незмінною складовою частиною ІУП з моменту його створення залишається аппарат Білого дому, що нараховує в даний час близько 90 осіб, що перебувають на штатних посадах, серед яких головні пости займають Головний радник, прес-секретар та секретар зі зв'язків з громадськістю. Цей апарат відповідає за зв'язок президента з Конгресом, главами міністерств і відомств, із засобами масової інформації та ін
Направлене вплив на засоби масової інформації з метою "належного висвітлення зовнішньої і внутрішньої політики США" є одним із завдань апарату Білого дому. На початку 1985 р. в рамках ІУП була створена спеціальна інформаційна служба новин Білого дому, що складається тільки з урядовців, яка є часто єдиним джерелом інформації про політику Вашингтона. Білий дім здійснює загальне керівництво і гігантською машиною зовнішньополітичної пропаганди, основною ланкою якої є інформаційне агентство США (ЮСІН).
Разом з розширенням президентських повноважень у зв'язку з ускладненням завдань, що стоять перед адміністрацією, збільшувалася роль і значення ІУП в справі не тільки координації діяльності адміністративного апарату, а й вироблення національної політики, у прийнятті найважливіших політичних рішень, що, у свою чергу, призвело до його структурної перебудови, до зростання чисельності апарату і розмірів асигнувань на його утримання.
Важливі зміни у структурі та функціях ІУП сталися в роки другої світової війни. Поряд із збільшенням чисельності апарату Білого дому, Ради з планування національних ресурсів та Бюджетного управління, замість двох старих управлінь: з кадрової політики і урядовим звітам, були створені на постійній основі Управління з надзвичайних ситуацій (УЧС) і Управління економічних стабілізації (УЕР). На ці два управління, які покликані не лише виробляти, а й реалізовувати президентські, внутрішньополітичні і зовнішньополітичні програми, і перемістився в цей час центр ваги з бюджетно-адміністративних підрозділів ІУП.
У рамках УЧС особливе місце став займати відділ військової допомоги союзників США, перетворений в 1941 р. в Управління по ленд-лізу, а в 1943 р. - в Управління по зовнішній економіці, на чолі з помічником президента, які виконували роль головного координатора різних відомств з надання військової допомоги союзникам США, за відновлювальних робіт та ін У УЕС, зіграв вирішальну роль у справі організації військового виробництва, стікалася вся інформація про випускається військової продукції, про запаси сировинних ресурсів, про втрати збройних сил США і всіх воюючих країн, про закупівлі озброєння. Особлива стратегічне значення співпраці США з країнами Латинської Америки привело до створення в рамках УЧС в 1941 р. спеціального відділу міжамериканські справ, зайнятого виробленням військово-економічної та ідеологічної політики, що проводиться в цьому регіоні.
Після війни ІУП став не лише відігравати визначальну роль у прийнятті найважливіших політичних рішень, але й виконувати роль своєрідного вищого арбітра в сфері виконавчої влади.
Переміщення центру ваги в прийнятті політичних рішень і програм з міністерств у ІУП не було гладким і не могло бути таким при дії механізму "стримувань і противаг", що забезпечують певний баланс, рівновагу політичних сил. Як і у випадку з невдалою спробою Ф. Рузвельта реформувати Верховний суд, йому не вдалося в роки війни за прикладом Великобританії створити якийсь президентський "військовий кабінет", до якого мали увійти військові міністри, представники Комітету начальників штатів та ін
Безуспішно в цей час виявилася через опір військових і ФБР і спроба Ф. Рузвельта централізувати в рамках ІУП всю розвідувальну діяльність. Але відповідна підготовча робота в цьому напрямку була проведена. Так як Комітет начальників штабів, яким було передано в роки війни керівництво всіма операціями органів політичної і військової розвідки, не справлявся зі своїми завданнями, в рамках Бюджетного управління було створено Управління координації інформації (УКІ), а в складі УЧС сформовано управління військової інформації.
Тільки в умовах розпочатої "холодної війни" в 1947 р. був прийнятий Закон про національну безпеку, на підставі якого було створено потужний підрозділ у рамках ІУП - Національна рада безпеки (НСБ) з підлеглим йому органом - Центральним розвідувальним управлінням (ЦРУ), очолюваним директором , що призначається президентом "за порадою і згодою Сенату" з числа діючих офіцерів збройних сил або цивільних осіб.
ЦРУ, як зазначається в Законі, не підлягало "військового або будь-якому іншому нагляду, контролю або будь-яким іншим обмеженням" з боку військових департаментів. У його обов'язки входить "радити" НСБ з питань, що стосуються розвідувальної діяльності, "складати рекомендації" президентові з питань "координації розвідувальної діяльності департаментів і відомств уряду" і пр.
При цьому прямо ухвалювалося, що на директора ЦРУ лягає відповідальність за "захист джерел інформації та методів її отримання від неправомірного (неуповноваженого) розсекречення (оприлюднення)", що робило його фактично безконтрольним.
Поряд зі створенням Національної ради безпеки іншим важливим доповненням ІУП після другої світової війни стало створення в 1946 р. вищезгаданого Ради економічних консультантів і в 1963 р. Управління представників США на торгових переговорах, що ознаменував значне розширення повноважень президента й у сфері зовнішньоекономічної діяльності.
Певний крен в апараті ІУП, пов'язаний з виникненням НСБ і закріпленням за ним лише сфери зовнішньої політики, пряма заборона ЦРУ: "спостерігати за виконанням законів внутрішньої безпеки", що захищають компетенцію ФБР, був усунутий створенням в 1970 р. в рамках ІУП Ради з питань внутрішньої політики, що складається з відомих аналітиків, покликаних виробляти "поради президенту" із внутрішньополітичних проблем.
Багато рекомендації цієї Ради, так само як і рекомендації Ради економічних консультантів, втілювалися у щорічних посланнях президента конгресу "Про положення в країні". Цей підрозділ ІУП особливо часто перебудовувалося. У результаті нової реорганізації ІУП при Д. Картера в 1971 р. було створено Штаб внутрішньої політики. Р. Рейган перетворив його в 1981 р. в Управління з розробки політики (УРП).
Але при все зростаючому значенні цих підрозділів ІУП вирішальна роль у визначенні внутрішньої політики залишалася за його Адміністративно-бюджетним управлінням (АБУ), що замінив колись існувала Бюджетне бюро. У функції АБУ, що є "очима і вухами президента", входить збір та аналіз даних для складання та контролю за виконанням щорічного бюджету, вивчення діяльності органів виконавчої влади, розробка планів їх реорганізації, ревізія бюджетних пропозицій урядових відомств і пр. Будь-яка пропозиція відомств щодо зміни діючих державних програм у галузі економіки, соціальної політики, військового будівництва, охорони навколишнього середовища тощо, перш ніж потрапити в конгрес, вимагає схвалення АБУ, який грає роль законодавчого фільтра президента. При прийнятті найважливіших політичних рішень президент спирається передусім на свій особистий штаб радників - фахівців кабінету і АБУ. Визнанням особливої важливості АБУ стало нині його призначення директора президентом за згодою Сенату.
Надмірне розростання бюрократичного апарату, що перетворився в самодостатню силу, викликає все посилюється невдоволення і критику американців, до якої не може не прислухатися політичне керівництво країни. Бюрократів засуджують за тяганину, дублювання функцій, марнотратство, конфліктність. В 1978 р. була проведена реорганізація державної служби з метою її більшого пристосування і сприйнятливості до урядового політичного курсу шляхом вдосконалення системи винагороди чиновників, підвищення їх кваліфікації, зміцнення дисципліни. На підставі Закону 1978 за деяких міністерствах і відомствах були засновані посади генеральних інспекторів, що розглядають скарги на зловживання чиновників і пр.
Усе гучніше почали лунати в урядових колах і вимоги дерегуляції суспільного життя. Кандидати в президенти в якості козиря стали використовувати в передвиборних кампаніях обіцянки покінчити з колосальними витратами на держапарат, скоротити як його чисельність, так і кількість виданих їм приписів. Особливо активно ці вимоги стали висуватися в другій половині 70-80-х рр.. Д. Форд (1974-1977 рр.). Сформував у Білому домі групу високопоставлених фахівців для складання огляду регулюючих приписів ряду федеральних відомств, за підсумками роботи якої було прийнято низку законів про дерегуляції у повітряному, залізничному та автодорожньому повідомленні.
Безперервне зростання витрат на утримання регулюючих відомств змусив Д. Картера виступити з програмою "планування подальших процесів регулювання", послаблення вимог при регулюванні банків, малого бізнесу і пр. Йому вдалося прийняти в 1977 р. Закон про дерегуляції вантажних автоперевезень і звільнити в 1980 р. підприємства малого бізнесу від обов'язку реєстрації своїх цінних паперів. Але сміливе обіцянку скоротити 1900 федеральних відомств до 200 не було здійснено у чотирирічний термін його правління.
Особливо активний був у вимогах дерегуляції Р. Рейган, що не переставав виступати проти "невиправданого втручання" держави в сферу ринкових і соціальних відносин. Не випадково він назвав свій прихід до влади в 1980 р. "кінцем ери Рузвельта в економіці". Проводячи неоконсервативної політику "спрощеного регулювання", Р. Рейган скоротив кількість регулюючих відомств (не зачепивши при цьому найбільші), розширив права Адміністративно-бюджетного управління ІУП, вимагаючи його обов'язкового аналізу на предмет виявлення "вартості і вигод" всіх відомчих нормативних приписів. З метою звільнення від зайвого тягаря регулюючих нормативів банків малого і бізнесу в 1987 р. були прийняті Закони "Про рівних умов конкуренції в банківській сфері" і "Про реформу оздоровлення і зміцнення фінансових інститутів".Стимулюючи розвиток ринкових відносин, Р. Рейган провів безпрецедентну за своїми масштабами податкову реформу, скоротивши найвищу ставку податків на фізичних осіб з 70% в 1981 р. до 28-33% в 1988 р. При цьому 4,5 млн. сімей з найнижчими доходами взагалі були звільнені від податків.
Реформа призвела до спаду інфляції, зростання доходів малозабезпечених верств населення. Але разом з тим були урізані +20 соціальних програм, які сприяють, з твердженням Р. Рейгана, "паразитизму та утриманства громадян", що негайно позначилося на загострення проблем житла, страхування по безробіттю на федеральному рівні, державного медичного страхування (за існуючої численної армії американців, взагалі не застрахованих на випадок хвороби). Подальші політичні зміни після тривав більше десяти років періоду дерегуляції були прямо пов'язані з посилився в США рухом на підтримку соціальних програм, вимогами більш активної ролі держави у сфері економіки у зв'язку зі зниженням конкурентоспроможності країни у світовій торгівлі, необхідністю охорони навколишнього середовища та ін Пошуки балансу, заходи регулювання та дерегуляції економіки і соціальних відносин, з якими прямо пов'язана проблема загальної чисельності бюрократичного апарату, його здешевлення, залишаються актуальним завданням країни.