Адміністративно-правові норми і відносини. Джерела адміністративного права
Адміністративно-правовим нормам притаманні всі загальні характеристики правових норм, що утворюють у своєму галузевому єдності правову систему. Разом з тим вони мають ряд відмінних рис, що зумовлено специфікою регульованих адміністративним правом управлінських відносин. Своє втілення адміністративне право знаходить саме в складових його правових нормах, які у свою чергу знаходять реалізацію в управлінських правовідносинах. Адміністративно-правові норми - це встановлений державою правила поведінки, що регулюють відносини в сфері державного керування, а також відносини управлінського характеру, що виникають у процесі державної діяльності.
Особливості адміністративно-правових норм виявляються в тому, що вони: виражають сутність виконавчої влади, встановлюючи правове становище і виконавчу компетенцію державних органів; регулюють діяльність щодо здійснення виконавчо-владних повноважень державних органів; регулюють форми і методи їх здійснення; встановлюють певний порядок взаємовідносин між субєктами управління. Крім того, адміністративно-правові норми відрізняються тим, що мають власні засоби захисту від посягань (у разі їх невиконання або неналежного виконання). За їх порушення настає адміністративна відповідальність, а в деяких випадках і дисциплінарна відповідальність. Іноді адміністративно-правові норми регулюють суспільні відносини, які становлять предмет інших галузей права. Таке регулювання, крім зазначених у попередньому параграфі, спостерігається в області земельного права, природоохоронного права, банківського права та інших. За допомогою норм адміністративного права може здійснюватися і захист норм різних галузей права. Так, порушення посадовими особами законодавства про працю та про охорону праці тягне за собою накладення адміністративного штрафу в розмірі від пяти до пятдесяти мінімальних розмірів оплати праці (ст. 5. 27 Кодексу про адміністративні правопорушення РФ). Адміністративно-правовими нормами забезпечується застосування законодавства у цілому. На виконання законів органи виконавчої влади приймають постанови і розпорядження, які є підзаконними нормативними правовими актами. Розглянуті норми часто встановлюються субєктами виконавчій владі в процесі її реалізації, для яких ці норми згодом є обовязковими. За допомогою адміністративно-правових норм встановлюється і забезпечується режим законності і державної дисципліни у сфері державного управління. Норми адміністративного права визначають належну поведінку всіх осіб і організацій, що діють в даній сфері.
Адміністративно-правова норма має традиційну структуру: гіпотезу - умова дії норми; диспозицію - приписи, заборони, дозволу; санкцію - заходи адміністративного або дисциплінарного впливу. Наявні тут особливості проявляються в наступному. Не у
всіх випадках чітко виражена гіпотеза, яка може міститися в інших нормах даного акта або в інших нормативних актах. У деяких випадках вона викладається у вигляді юридичних фактів (наприклад, досягнення певного віку, укладання контракту про службу, вчинення адміністративного правопорушення і т. п.). У нормах, що встановлюють адміністративну відповідальність за вчинення адміністративних правопорушень, гіпотеза зливається з диспозицією. За способом викладу диспозиція може бути прямий (розпорядчої надходити суворо відповідно до описаним правилом поведінки), альтернативної (надає учасника адміністративно-правового відношення змогу варіювати свою поведінку у встановлених межах), бланкетний (яка містить правило поведінки в самій загальній формі, відсилаючи субєкта реалізації до іншим правовим актам). Структура багатьох адміністративно-правових норм не завжди містить санкції.У таких випадках санкції передбачаються нормами, що містяться в інших актах. Наприклад, адміністративно-правові норми, що регулюють діяльність управлінську, виходять з того, що відносини між вищестоящими і нижчими субєктами (службовцями державних органів) будуються на дисциплінарної влади. У даному випадку санкції містяться в нормах загального характеру, які відносяться до інституту державної цивільної служби. Конкретні адміністративні санкції закріплені в нормах, що передбачають конкретні склади адміністративних правопорушень. За змістом регульованих відносин санкції в адміністративному праві поділяють на: адміністративні, дисциплінарні, адміністративно-матеріальні, адміністративно-процесуальні. За ступенем визначеності адміністративно-правові санкції можуть бути: абсолютно-визначені (наприклад, такі заходи адміністративних покарань, як попередження, адміністративне видворення), відносно-визначені (наприклад, штраф, позбавлення спеціального права, адміністративний арешт і інші,
розмір або величина, яких можуть варіюватися) і альтернативно-визначені (наприклад, санкція, що передбачає штраф або позбавлення спеціального права за скоєне правопорушення).
Для адміністративно-правових норм характерно різноманіття, яке відображає їх відмінність по видах, що класифікуються за рядом підстав.
1. За способом впливу на поведінку субєктів адміністративного права: зобовязують (наказують обовязкове вчинення певних дій, встановлюючи обовязок діяти у відповідності з вимогами даної норми, наприклад обовязок підпорядкування законному розпорядженню представника влади), заборонні (встановлюють заборону на вчинення певних дій в умовах, передбачених правовою нормою ), що уповноважують чи можна (надають можливість діяти на свій розсуд, використовуючи чи не використовуючи надане субєктивне право), що стимулюють або заохочувальні (мотивовано спонукають до вчинення будь-яких дій за допомогою засобів морального або матеріального впливу, наприклад наданням пільг і стимулів (державним службовцям ), рекомендаційні (встановлюють варіанти бажаного і доцільного поводження).
2. За цільовим призначенням: регулятивні (регулюють суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління) та охоронні (забезпечують захист державно-управлінських відносин).
3. За змістом предмета регулирования: матеріальні (встановлюють комплекс прав, обовязків та відповідальності учасників адміністративно-правових відносин, тобто їх адміністративно-правовий статус; в цьому сенсі їх ще називають статичними) і процесуальні (регламентують процедуру, порядок реалізації прав і обовязків, закріплених матеріальними нормами, процедуру застосування відповідальність; їх називають динамічними).
4. По юридичній силі: законодавчі (оформлені актами, що мають силу законів) і підзаконні (оформлені підзаконними актами, наприклад, містяться в актах Уряду РФ, органів виконавчої влади субєктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування).
5. За конкретним змістом і рівнем узагальненості: загальні (регулюють державно-управлінські відносини загального характеру) і особливі (регулюють особливості управління в конкретній сфері суспільних відносин).
6. По предмету ведення органів публічної влади: федеральні (що відносяться до компетенції федеральних органів виконавчої влади і видані федеральними нормативними правовими актами), субєктів федерації (що відносяться до компетенції органів виконавчої влади субєктів федерації і закріплення в їх актах), місцевого самоврядування (прийняті актами органів місцевого самоврядування з предметів їх відання).
7. За територіальним масштабом: загальнодержавні (діють в межах юрисдикції держави), територіальні (діють в адміністративних межах відповідного субєкта федерації), міжтериторіальні (діють в межах декількох територіальних утворень).
8. По обєкту регулювання галузей державного керування: загальногалузеві (регламентують найбільш важливі сторони державно-управлінської діяльності, поширюючись на всі сфери й галузі), міжгалузеві (регламентують всі або декілька галузей державного управління, відрізняючись спеціалізацією, наприклад адміністративно-правові норми, які є в митному, податковому законодавстві), галузеві (регулюють управлінські відносини в певних галузях).
. За адресату регулювання - регламентують загальний та спеціальний адміністративно-правовий статус субєктів державно-управлінських відносин (громадян, організацій, органів виконавчої влади, державних службовців і т. д.).
10. По колу осіб: що поширюються на фізичних (поширюють дію на всіх громадян або на окремі їх групи, наприклад поширення пільг для муніципальних службовців) та юридичних осіб (поширюють дію на всі організації, підприємства, установи, незалежно від форм власності, наприклад по сплаті податків, або на окремі їх категорії, наприклад зі сплати податків страховими організаціями).
11. За межі дії у часі: безстрокові (діють постійно, тобто без зазначення строку дії аж до офіційного скасування компетентним органом) і термінові (діють тимчасово, тобто протягом зазначеного терміну дії).
12. За умовами дії: звичайні (діють в звичайних умовах при ординарних обставин) і екстраординарні (діють в надзвичайних ситуаціях за екстраординарних обставин).
Реалізація адміністративно-правових норм - це процес практичного втілення в суспільні відносини державного управління вимог правомірної поведінки його субєктів у відповідності до встановлених правил. Існує чотири форми реалізації адміністративно-правових норм: два основні - виконання і застосування, і дві допоміжні - дотримання і використання.
Виконання адміністративно-правових норм виражається в активних правомірних діях субєкта з виконання приписів, заборон і дозволений. Дана форма реалізації властива всім учасникам адміністративно-правових відносин.
Застосування адміністративно-правових норм властиво тільки уповноваженим державним органам та посадовим особам, висловлюючись виданням індивідуальних правових актів на основі матеріальних і процесуальних норм для конкретних адміністративно-правових відносин. Прикладом правозастосовчої діяльності може служити
прийняття державним органом рішення по конкретній скарзі громадянина, рішення про державну реєстрацiю юридичної особи, видача ліцензії і т. п. Деякі адміністративно-правові норми застосовуються в судовому порядку, наприклад при винесенні ухвал про адміністративні покарання за вчинення певних адміністративних правопорушень. Громадяни не мають повноважень по застосуванню адміністративно-правових норм.
Дотримання адміністративно-правової норми полягає в пасивному поведінці субєктів, добровільно утримуються від вчинення заборонених нею дій. Допоміжний сенс цієї форми реалізації в тому, що дотримання по суті, є конкретним вираженням виконання. Дотримання може здійснюватися без вступу субєкта в конкретні адміністративно-правові відносини.
Використання адміністративно-правових норм виражається в добровільному здійсненні субєктами правомірних дій, які повязані зі здійсненням субєктивних прав в управлінні. Оскільки цієї форми реалізації властиві альтернативи субєктом визначення своєї поведінки в рамках встановленого нормою права правила, то її також можна вважати допоміжною.
Основними вимогами реалізації норм адміністративного права є законність, обгрунтованість, доцільність.
Суспільні відносини, врегульовані адміністративно-правовими нормами, здобувають правову форму і адміністративно-стають правовими відносинами. Адміністративно-правові відносини - це регульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, субєкти яких виступають носіями прав і обовязків у сфері і з приводу державного управління.
Особливості адміністративно-правових відносин, що володіють всіма основними ознаками, властивими всяких правовідносин, які виражаються низкою відмінних рис:
• виникають, змінюються і припиняються у сфері державного управління у звязку з реалізацією практичної виконавчо-розпорядчих функцій органів публічної влади в особі відповідних органів і посадових осіб;
• однієї зі сторін і обовязковим учасником цих відносин завжди виступає орган публічної влади, що являє публічний інтерес держави;
• є публічно-владними управлінськими відносинами, побудованими на засадах "влада-підпорядкування";
• мають різноманітність субєктів за відсутності юридичної рівності сторін;
• повязані з правовим керуючим впливом субєкта управління на обєкт, яким виступають воля, свідомість, поведінка керованих;
• можуть виникати незалежно від бажання (згоди) сторін з ініціативи кожної з них (у тому числі не обовязково наділеної публічно-владними повноваженнями або третьої сторони, не бере участь в даному правовідношенні);
• багато органів виконавчої влади та їх посадові особи мають право видання нормативних актів, діючи за дорученням держави;
• субєктивні права боків, так само як і суперечки, повязані з ними, розглядаються уповноваженими на те органами і посадовими особами та вирішуються ними, як правило, в адміністративному, тобто в позасудовому, порядку шляхом безпосередньо юридично владного і одностороннього розпорядження;
• у разі порушення однієї з вимог сторін адміністративно-правових норм відповідальність настає перед державою в особі його органів і посадових осіб, в чому проявляється їх публічність.
Державне управління охоплює різноманітні сфери, в силу чого адміністративно-правові відносини відрізняються за своїм характером, спрямованості, змісту. Відповідно види адміністративно-правових відносин розрізняються рядом підстав. За виконання функції адміністративного права, що стосуються його предмету, суспільні відносини поділяють на регулятивні (що виникають на основі норм адміністративного права і строго їм відповідні) та охоронні (що виникають внаслідок неправомірної поведінки субєктів як реакція суспільства, держави, громадян на таку поведінку). За юридичному змісту вони поділяються на матеріальні (що виникають у сфері керування) і процесуальні (складаються в сфері управління в звязку з роздільною здатністю індивідуально-конкретних справ). У залежності від державного устрою розрізняють відносини, що виникають між: центральними федеральної органами виконавчої влади та органами виконавчої владі субєктів федерації (наприклад, між Урядом РФ і урядами (адміністраціями) субєктів Російської Федерації); органами виконавчої влади субєкти федерації, що знаходяться на одному рівні (наприклад , адміністраціями Краснодарського і Красноярського країв); органами виконавчої влади субєкти федерації, що стоять на різних рівнях (наприклад, урядом і префектурами округів Москви міста). За станом прав і обовязків учасників: вертикальні (що виникають на основі одностороннього волевиявлення уповноваженої державного органу чи посадової особи, якій підпорядкований іншого) та горизонтальні (між несупідрядними субєктами і в звязку з реалізацією громадянами прав в управлінській сфері). В залежності від конкретних цілей виникнення суспільних відносин: внутрішні (повязані з формуванням управлінських структур, визначенням основ взаємодії між ними та їх підрозділами, з розподілом повноважень і відповідальності між службовцями апарату органу управління) і зовнішні (повязані з безпосереднім впливом на обєкти, що не входять в систему виконавчої влади, наприклад на громадян, громадські обєднання, комерційні структури). Залежно від субєктів:
між вищестоящими і нижчими (наприклад, ректоратом і факультетом), різними непідлеглості один одному органами, а також між ними та громадянами. За характером юридичних фактів, що породжують адміністративно-правові відносини, вони поділяються на відносини, що породжуються правомірними або неправомірними фактами (які називали за аналогією до цивільно-правової термінологією адміністративними деліктами). Залежно від характеру самих відносин вони бувають повязані з безпосереднім управлінням і не повязані з безпосереднім управлінням. По областях управлінської діяльності: у сферах господарсько-економічного, соціально-культурній, адміністративно-політичної. За способами захисту: в адміністративному або в судовому порядку. У теорії адміністративного права існує також основні та неосновні адміністративно-правові відносини. Вони виражають сутність управління і можуть бути визначені формулою "команда-виконання". До основних відносяться: 1) відносини між посадовими особами і підлеглим їм по службі адміністративно-управлінським апаратом; 2) відносини між посадовими особами та громадянами, що несуть визначені адміністративно-правові обовязки. Неосновними вважаються відносини між двома сторонами, що функціонують в сфері державного управління, не повязаними між собою співпідпорядкованістю (наприклад, між двома однопоряд-ковимі органами виконавчої влади, що виникають при підготовці спільного акта).
Структурний склад адміністративних правовідносин має властиву їм організацію, елементами якої виступають їх субєкт, обєкт і зміст. Ці три елементи - субєкти (учасники), об `єкти (те, на що направлено регулювання і з приводу чого виникли відносини) і зміст (юридичні факти) утворюють структуру адміністративно-правових відносин.
Субєкти - це ті, хто наділені державно-владними повноваженнями і на кого адміністративно-правовими нормами покладені певні обовязки по здійсненню управлінських функцій.
Обєкти регулювання адміністративно-правових норм - суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення виконавчої влади (загальні), і поведінка субєктів (безпосередні). У кожному конкретному адміністративно-правовому відношенні його учасники здійснюють ті надані їм права і покладені на них обовязки, які повязані з обєктом даного правовідносини.
Зміст - юридичні факти, тобто конкретні обставини такі, з наявністю яких законодавець повязує підстави виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин (дії та події). Як найбільш поширених в адміністративно-правових відносинах юридичних фактів виступають, як правило, дії - результат активного волевиявлення субєкта (наприклад, подача скарги до органу виконавчої влади, здійснення перевірки і т. п.), а в деяких випадках - події - явища, які не залежать від волі і свідомості людей, субєктів правовідносин (народження, хвороба, що смерть людини, стихійні лиха, надзвичайні обставини і т. д.). Дії бувають правомірні, тобто відповідають вимогам адміністративно-правових норм, і неправомірні, тобто порушують їх. У админи-стративно-деліктне сенсі юридичні факти ділять за вольовому ознакою діяння на-дії і дії-бездіяльність. Правомірні дії поділяються на юридичні вчинки і юридичні актів. Особливим різновидом дій є юридичні форми виконавчої діяльності - індивідуальні акти управління (наказ міністра про структурні зміни у відомстві, постанова начальника органу внутрішніх справ про накладення штрафу і т. п.). Адміністративні правопорушення тягнуть за собою виникнення таких адміністративно-правових відносин, змістом яких є застосування до винного відповідних заходів юридичної відповідальності, передбаченої адміністративно-правовою нормою. Зміст адміністративно-правового відношення має двоїстий характер. Юридичної частиною його є права і обовязки учасників у сфері управління, а фактичною - самі дії, в яких реалізуються ці права і обовязки. У екстраординарних умовах діють спеціальні, відповідні ситуації повноваження органів виконавчої влади у звязку з чим під впливом форс-мажорних обставин і виникають особливі адміністративно-правові відносини.
Існування незліченного кількості адміністративно-правових норм, що породжуються потребами регулювання різноманіття адміністративно-правових відносин, обумовлена різноманітністю і широтою кола джерел, в яких вони містяться.
Джерела адміністративного права - юридичні акти державних органів, в яких утримуються адміністративно-правові норми. Юридичний зміст їх означає форми зовнішнього виразу адміністративно-правових норм, тобто по суті і є ті акти, в яких вони містяться. Різноманіття постійно розвиваються і знаходяться в постійній динаміці суспільних відносин в галузі державного управління, нерозривно взаємоповязаних з усіма іншими сферами, обєктивно характеризує велика кількість джерел адміністративного права. Розглядаючи систему нормативних правових актів, що утворюють коло джерел адміністративного права, слід мати на увазі, що згідно з пунктом "к" ст. 72 Конституції РФ адміністративне і адміністративно-процесуальне законодавство знаходиться у спільному веденні Російської Федерації та її субєктів. Тому до них відносяться нормативні правові акти, які видаються органами державної влади федерального та регіонального (субєктів Російської Федерації) рівнів. Важливим конституційним положенням є і те, що закони та інші нормативні правові акти субєктів Російської Федерації не можуть суперечити федеральних законів, а в разі суперечності між федеральними законами та іншими актами, виданими в Росії, діє федеральний закон (п. 5 ст. 76). При цьому система джерел адміністративного права не обмежується нормативними актами Російської Федерації і включає в себе укази і закони СРСР, постанови Урядів СРСР і РРФСР, відомчі нормативні акти, які застосовуються в частині, що не суперечить сучасному російському законодавству.
Залежно від юридичної сили весь їхній масив можна розподілити на групи. В узагальненому вигляді вони можуть бути представлені наступним чином:
1) законодавчі акти:
• федеральні закони (Конституція Російської Федерації, федеральні конституційні закони, федеральні закони);
• закони субєктів України (у тому числі республік конституції та статути інших субєктів);
2) підзаконні акти:
• акти палат Федеральних Зборів Російської Федерації (регламенти, постанови, декларації, резолюції та ін.) - Нормативні укази Президента РФ і затверджуються їм документи;
• постанови Уряду РФ і затверджуються ним документи (положення, правила та ін);
• акти федеральних міністерств та інших органів виконавчої влади (накази, постанови, положення, інструкції, розяснення та ін);
• нормативні акти глав субєктів Російської Федерації та органів виконавчої влади (укази глав республік, постанови губернаторів та ін);
• нормативні правові акти представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування у разі наділення їх законом окремими державними повноваженнями відповідно до ч. 2 ст. 132 Конституції РФ;
3) нормативні договори:
• міжнародні договори і міждержавні угоди;
• адміністративні угоди;
4) нормативні акти вищих федеральних судів і конституційних (статутних) судів субєктів Російської Федерації.
Практика застосування адміністративно-правових норм, розрізнених по величезного масиву джерел, постійно висуває завдання їх систематизації. З врахуванням специфіки адміністративно-правових норм тут склалося три основні напрямки: кодифікація, інкорпорація і хронологічні зібрання нормативних актів. Найважливішою формою систематизації законодавства є кодифікація. Однак вона ускладнена винятковою мобільністю адміністративно-правових норм і надзвичайною широтою регульованих ними суспільних відносин. Тому мова може йти лише про спеціальну кодифікації, що охоплює норми будь-якого адміністративно-правового інституту, наприклад Кодекс поведінки державних службовців етичного. На сьогоднішній день кодифіковані лише один інститут - адміністративна відповідальність (Кодекс України про адміністративні правопорушення). В історії адміністративного законодавства нерідко використовується інкорпорація - обєднання і розташування в систематизованому вигляді норм з найважливіших інститутів. Як своєрідний спосіб корисна і форма хронологічних видань, тому що вона дозволяє простежити рух, розвиток (доповнення, зміни) тих чи інших актів, швидко відшукати потрібну норму.
Субєктами адміністративного права визнаються особи та організації, які відповідно до встановлених чинним законодавством норм можуть виступати учасниками (сторонами) адміністративних правовідносин. За російським адміністративним законодавством ними є:
• громадяни Росії;
• іноземні громадяни та особи без громадянства;
• державні органи, їх структурні підрозділи, підприємства, установи та інші державні організації;.
• громадські (недержавні) обєднання;
• службовці державних органів та організацій, громадських (недержавних) громад;
• представники громадських формувань, наділені адміністративними обовязками і правами.
Як видно, субєктами адміністративно-правових відносин можуть бути індивіди і організації. При цьому вони обєднані одним загальним для них властивістю - володінням адміністративної правосубєктність, яка дозволяє розрізняти момент, з якого субєкти стають елементами адміністративно-правових відносин:
• російські громадяни - з моменту народження,
• іноземні громадяни та особи без громадянства - с моменту перетину ними державного кордону Російської Федерації, тобто перебування під її юрисдикцією;
• юридичні особи - з моменту утворення (реєстрації) їх у встановленому порядку;
• державні та громадські (недержавні) службовці - з моменту призначення їхніх на відповідну посаду.
Необхідно розрізняти поняття "субєкт адміністративного права" і "субєкт відносин адміністративно-правових". Субєкт адміністративного права може бути визначений в нормах права загальним чином, субєкт же правовідносин завжди конкретний. Крім того, суб "єкт права може відносно довго не вступати з ким в адміністративні правовідносини, тобто не бути протягом якогось часу їх субєктом. Субєкти адміністративного права можуть стати субєктами адміністративно-правових відносин, якщо мають місце: адміністративно-правові норми, що передбачають права та обовязки субєкта; адміністративна правоздатність та дієздатність субєкта; підстава виникнення, зміни та припинення правовідносин. Адміністративна правоздатність - встановлена і охороняється державою можливість субєкта вступати в адміністративно-правові відносини. Адміністра тивна дієздатність - здатність субєкта своїми діями набувати і створювати для себе юридичні обовязки, реалізовувати їх у рамках конкретних адміністративно-правових відносин і нести за них відповідальність. Для громадян Росії адміністративна дієздатність настає після досягнення 16-річного віку. В якості субєктів адміністративного права можна розглядати Російської Федерації, субєкти Російської Федерації, державні і недержавні організації. У цій ролі вони мають адміністративної правоздатністю, але в конкретних адміністративно-правових відносинах вони безпосередньо не беруть участь. Адміністративною дієздатністю володіють їхні органи виконавчої влади або управління. Варто підкреслити, що субєкти адміністративного права стають субєктами адміністративно-правових відносин тоді, вони коли мають практичної здатністю реалізувати свою адміністративну правоздатність в рамках конкретних адміністративно-правових відносин. Для цього потрібно, щоб були наділені адміністративної право - і дієздатністю.
Сукупність встановлених адміністративним законодавством прав і обовязків, повноваження, гарантії їх реалізації та відповідальність субєктів адміністративного права утворюють їх адміністративно-правовий статус. У кожного субєкта такого, що виступає стороною в адміністративно-правових відносинах, виявляються свої статусні характеристики і за обсягом, і за структурою, і за властивостями утворюють його елементів.