Механізм і співвідношення державного управління та виконавчої влади

У юридичній науці державне управління традиційно розглядалася в рамках монодісціплінарних

адміністративного права, як а термін широко використовувалася у законодавстві багатьох країн, вітчизняної та зарубіжної літератури. У цей час адміністративно-правова теорія відчуває серйозні труднощі у визначенні базового для неї поняття "державне управління". Ця теоретико-методологічна проблема має ключове значення для всього державно-правовому житті. Вона повязана з тим, що, на відміну від радянської конституції, нині чинна Конституція Російської Федерації (1993 р.) не містить у своєму тексті такого поняття, як вважають її творці, з принципових підстав. У тексті Федерального конституційного закону "О Уряді Російської Федерації" від 17 грудня 1997 термін "державне управління" також не застосовується. Подібна законодавча новела для російського права має основоположне значення, визначаючи подальший розвиток адміністративно-правової науки і практики.

Оцінка сучасного стану адміністративного права та однойменної галузі дозволяє констатувати російського законодавства, що ні в середовищі вчених, ні в середовищі законодавців немає єдності не тільки у визначенні самого поняття "державне управління", а й у ставленні до функцій держави у звязку зі здійсненням державної влади та управління в сучасних умовах суспільного розвитку. Незважаючи на конституційне забуття, що державне управління знаходить регламентацію в багатьох законах, а в деяких кодексах разом з тим встановлюється і система органів виконавчої влади для здійснення державного управління у відповідних галузях і сферах. Тут відзначаються три різні позиції.

Перший полягає у відстоюванні того принципової обставини, що "державне управління та його здійснюють державні органи є складова частина єдиного механізму державної влади" і що "замість терміна" державне управління "став використовуватися інший -" виконавча влада "," а органи виконавчої

влада по суті є органами державного управління "1. Деякий підтвердження таких поглядів проглядається і в ряді законодавчих актів і документів структур самої виконавчої власті2. Разом з тим прихильники цієї позиції відзначають, що "виконавча влада не тотожна державного управління", а останнє є "форма практичної реалізації виконавчої влади в її власному розумінні" 3.

Друга позиція зводиться до заміни терміну "державне керування" на просто "управління" або "організацію управління". Так, у Положенні про використання, охорони, захисту лісового фонду і відтворення лісів, раніше перебували у володінні сільськогосподарських організацій, федеральні структури, що мають до цього відношення, називаються в усіченому вигляді - "органами управління" лісовим господарством, сільським господарством. Простежується Аналогічна орієнтація в Положенні про оренду ділянок лісового фонда4.

Третя позиція полягає в радикальному перегляді змісту поняття "державне управління" або навіть у відмові від нього. Наприклад, деякі автори пропонують обмежити державне управління межами "державно-апаратної середовища", вважаючи, що "таке управління складається в усіх гілках державної влади", не виключаючи і законодавство, правосуддя, прокуратуру ".5 У рамках цієї позиції пропонується" розвести категорії управління та виконавчої влади з найбільш характерним їх ознаками і на основі порівняльного аналізу зясувати сутність державного управління, його місце в

сучасному устрій держави і його майбутнє ". У результаті ж робиться висновок про те, що "термін" державне управління "поступово зникне з лексикону російського права" 1.

Неважко помітити, що прихильники перших двох позицій все зводять справу до формально-термінологічної інтерпретації державного управління та виконавчої влади, а треті взагалі налаштовані рішуче, заперечуючи в недалекій перспективі сам факт існування державного управління в якості основної функції держави. Висловлено також і така точка зору, згідно з якою видається, що "в прагненні уникнути глобального державного впливу на розвиток економіки законодавець відмовився від адміністративно-правового і соціального розуміння терміну" управління "та прийняв його тлумачення у вузькому цивільно-правовому сенсі стосовно до сфери державної власності "2. Проте видається, що не все так однозначно в долю такого складного, досить масштабного і багатовимірного соціального феномена, яким є державне управління.

РФ Конституція гарантує право громадян Росії "брати участь в управлінні справами держави як безпосередньо, так і через своїх представників" (ч. 1 ст. 32) 3. Дане конституційне положення безпосередньо випливає зі ст. 21 Загальної декларації прав людини та ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. Його реалізація є виразом суверенітету народу та формою здійснення їм своїй владі. За змістом цієї статті Конституції РФ поняття "Управління" розглядається в широкому розумінні, тобто як управлінська діяльність чи діяльність не тільки виконавчих органів влади, а й органів законодавчої і судової влади. З цим узгоджується ст. 10 Конституції РФ, яка встановлює принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Разом з тим Конституція РФ не дає достатньо повного системно-структурного визначення виконавчої влади. Використання в ній терміну "державний орган" підводить до проблеми співвідношення понять і термінів між собою з метою вироблення єдиного уявлення про органі виконавчої влади, а також про її системі в цілому. Вимагає виявлення функціональна середу виконавчої влади, вдосконалення а також процесів розділення предметів ведення і повноважень по вертикалі системи - між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади субєктів федерації, а також і по горизонталі - між органами виконавчої влади на кожному рівні системи. Крім того, зі сфери державної влади виведено місцеве самоврядування, що породило чимало складнощів у реалізації повноважень виконавчої влади і створило комплекс проблем, що потребують вирішення, як в нормативному, так і в організаційному плані.

Поряд з цим слід підкреслити, що Конституція РФ, відмовившись від прямого використання терміна "державне Управління", застосувала термін "виконавча владу" у звязку з організацією всієї системи державної влади на основі принципу поділу влади. Зроблено це замість існуючого раніше (в радянській державі і праві) принципу "поділу праці" при здійсненні державних завдань і функцій. Місце і роль державного управління в радянському механізм "поділу праці" характеризувалися тим, що воно було видом

здійснення єдиної державної влади, виконавчо-розпорядчого діяльністю підзаконного характеру, тобто вторинною по відношенню до законодавчої діяльності, була прерогативою спеціальних субєктів, узагальнено званих як виконавчо-розпорядчі органи державної влади або ж органи державного управління. У систему цих органів входили також і всі інші ланки управлінського апарату, включаючи адміністрації підприємств, установ і організацій. Це було повязано з базуванням державного ладу СССР на соціально-політичного та економічного засадах, конституційно закріплювали демократичний централізм, загальнонародну власність, ідеологічний моноцентризм, директивно-командну систему з її тотальним плануванням і т. п.

Після розпаду Радянського Союзу при переході до розвитку демократичних розпочав у політичній сфері, вільної ринкової економіці кардинально змінилися пріоритети, завдання та функції держави. У цьому процесі можна відзначити химерне переплетення двох суперечливих тенденцій. Перша полягала в різкому скороченні початку директивного управління, зменшенні державного сектора економіки, перетворення держави на одного з - хоча і найбільш впливового - субєктів регулювання суспільних процесів. Друга тенденція проявляється в розширенні й ускладненні завдань держави внаслідок створення ринкової інфраструктури, що формування нових законодавчих та інших нормативно-правових процедур соціальних, економічних і політичних відносин, необхідності регулювати становлення різних форм власності та їх взаємовідносин. Тому не можна однозначно вітати заклики до скорочення обсягу державного управління і тим більше відмови від нього, особливо, якщо вона не заміщується самоуправлінських механізмами громадянського суспільства. До того ж не можна не враховувати конституційне проголошення сучасної Росії державою соціальним (п. 1

ст. 7), що має на увазі неабияку частку державного вмешательства1.

Державне управління як вид державної діяльності в широкому сенсі є керування справами держави, всього суспільства в цілому, що здійснюється за принципом розподілу влади усіма органами державної влади; у вузькому сенсі - це підзаконна виконавчо-розпорядча діяльність державних органів і посадових осіб по реалізації законів та безпосередній організації соціальних процесів у суспільстві. У рамках державного управління реалізуються завдання виконавчої влади, що володіє певною самостійністю у функціональному і компетенційний аспекти. Сутність державного управління та виконавчої влади розкривається змістом і специфікою здійснюваних функцій - основних напрямків діяльності субєктів даних видів державної діяльності і влади. Основне призначення виконавчої влади - здійснення державного керування різними сферами суспільного життя на основі та на виконання законів. Отже, діяльність виконавчої влади носить правозастосовний характер. У той же час правозастосування обєктивно вимагає і правотворчості, що органи виконавчої влади здійснюють згідно зі ст. 114 і 115 Конституції РФ за допомогою видання нормативних правових актів та участю в законотворчому процесі.

Визнаючи державу і принцип поділу влади, не можна ігнорувати або недооцінювати державне управління, тому що у своєму вузькому сенсі саме воно є формою реалізації виконавчої влади, організаційно-правовий механізм якої, по суті, є адміністративна система. Виконавча влада - неодмінний атрибут державно-владного механізму, побудованого на засадах поділу влади. Вона виражається в діяльності спеціальних субєктів, наділених виконавчої компетенцією, і представлена у державно-владному механізмі органами виконавчої влади. Практика останніх років переконливо довела, що дискримінація державного управління в корені помилкова і не вірна по суті. Тому актуальним завданням в сучасних умовах державного будівництва офіційно визнано вдосконалення механізму державного управління, модернізація державного апарату, який служить опорною конструкцією будь-якої держави, які здійснюються ним соціально значимих функцій. Виконавчого-розпорядча діяльність регулюється нормами різних галузей права, при цьому важливе місце серед них належить адміністративному праву.

З плином останнього десятиліття XX ст. в російській юридичній науці, і особливо в адміністративно-правової, ослабла концептуальна розробка проблем державного управління у звязку зі своєрідним розумінням цілей проводяться соціально-політичних та економічних реформ. Не можна не помітити те, що сталося в нових умовах розмежування інститутів власне адміністративного права та інститутів управління в економічній сфері. Ці умови визначаються не лише змінами в економічній та соціальній основі Російської Федерації, а й значним впливом сучасної геополітичної системи в цілому на глобалізацію суспільних відносин в міждержавних масштабах, посиленням таких феноменів, як геополітичний, економічний, інформаційний простір. Все це позначилося на зменшенні значущості організуючою ролі державно-правових засобів у національних рамках. У російських умовах втрата цілей, ясності предметів і способів регулювання у звязку з девальвацією системи державного управління, звуження сфери державного сектора економіки паралізували активність адміністративного права і в частині аналізу відносин держави і всіх субєктів економічної діяльності. Тут стоїть питання про правову основі державного регулювання економіки країни як міжгалузевої проблеми в сучасному праві, у тому числі і в адміністративному праві і всім сімействі інститутів і норм цієї галузі та інших галузей публічного права. При цьому аж ніяк не зменшується роль інститутів приватноправового регулювання економічних відносин.

Правова політика у сфері державного управління повинна визначати головні цілі, основні напрями і предметні галузі регулювання суспільних відносин, що виникають у сучасних умовах становлення ринкових систем і субєктів господарювання, реалізації політичних та інших громадянських прав і свобод, законних інтересів громадян та їх організацій. Вихід з кризового стану не тільки адміністративно-правової практики, але і всієї системи російського законодавства, особливо в галузі регулювання різних сфер управління економікою, передбачає активізацію ряду інститутів адміністративного права. Особливо це стосується таких інститутів, як правовий режим, правовий статус, реєстрація, ліцензування, повідомної-дозвільна система, державний контроль, адміністративно-правовий примус поряд з іншими формами і методами правового регулювання.

При всьому багатоголоссі думок, позицій, точок зору на зміст, послідовність, механізм і навіть ідеологію перетворень, які сталися у житті українського суспільства в 1990-і роки і що тільки намічені на найближчу перспективу на початку XXI ст., Загальновизнаним є утвердження ролі правової складової реформи як основний фактор її здійснення. Безперечним стало розуміння, що проводяться державою реформи та виконувані ним управлінські функції повинні грунтуватися не на бюрократичному маніпулюванні громадською думкою і політичними установками, а на правовому законі. Тільки тоді, коли закон стане системоутворюючим фактором, що може бути досягнутий належний соціально-правовий і демократичний порядок управління суспільством. Суть в первинність, витоки тієї волі, що втілюється в ньому, - волі (і інтересів) громадянського суспільства або волі (і інтересів) тій його частині, яка отримала чи узурпувала адміністративні повноваження.

За роки перетворень, які почалися з політичної сфери, вкоренилися в економіці і поширилися на правову систему, намітився перехід до розуміння ролі держави, в суспільстві в цілому і в економіці зокрема, як усього лише одного з учасників виникають соціальних відносин. Дійсно, воно виступає в багатьох видах відносин рівноправним з іншими учасниками. Наприклад, для господарюючих субєктів у сфері цивільно-правових відносин держава не наказує їм поведінку, а лише формулює правила, встановлює свої правові норми, впорядковують їх діяльність на локальному рівні і взаємини з усією зовнішнім середовищем. Так утворюється цілісна система регулювання господарських відносин, у яких спільні принципи і норми доповнюються, розвиваються і операціоналізіруются локальними правилами і механізмами, що забезпечують узгоджену реалізацію цих загальних принципів і норм.

Розвиток нормативно-правового середовища управління в тій частині, що стосується правового забезпечення і ширше - правового простору державного управління, створює сприятливі передумови подальшої демократизації та правової упорядкованості з метою підвищення його ефективності, оскільки забезпечує прийняття і реалізацію рішень органів державної влади на основі регламен-446

тірованних правил і процедур. Сформовані правові механізми в різних галузях права, і особливо в системі адміністративного права, забезпечують необхідні механізми регулювання певної сфери державного управління. Зона реалізації принципів конституційних прав і гарантій громадян та інших субєктів у сфері державного управління виявляється як би в лещатах традиційного (і цілком обгрунтованого) постулату адміністративного права, що регулює відносини субординаційних типу. Вимоги "прозорості", гласності вступають в протиріччя з системою "самодержавства" того шару субєктів, у якого зберігається монополія на прийняття владних рішень без належної опори на законодавчу основу їхньої діяльності. Таким чином, очікування відповідної сфери суспільних відносин зустрічаються з фронтом правового регулювання, маючи потребу у взаємній підтримці та забезпеченості належними правовими засобами, формами і методами.

Державне управління на основі неупередженої законодавчо вивіреної системи та сучасних технологій є бажаною метою для Росії. Це досить складний і протяжний у часі процес. Він має багато різних аспектів. Один з них - правове забезпечення державного управління, здатне не тільки дати належну законодавчу основу цього важливого виду соціальної діяльності, а й визначити вірні орієнтири системної, послідовної, реалістичною реформи державного апарату і забезпечують його інститутів і механізмів.

На початку XXI століття формаційні перетворення у розвитку російської держави - що відбулася зміна суспільно-політичного устрою та соціально-економічного устрою, впровадження ринкових відносин, темпи і масштаби світового науково-технічного прогресу - набувають особливого значення для науки адміністративного права і правової практики, нерозривно повязана з

управлінською діяльністю держави. Все це обумовлює необхідність кардинальної зміни принципів, функцій, форм, методів і засобів державного управління, що знаходять правове закріплення і вираження. Державне управління, як і управління взагалі, є владною діяльністю. Проте влада може проявлятися по-різному: жорстко, у командному, безпосередньому Розпорядництво, імперативних розпорядженнях, строгих заборони, прямих адміністративних командах і т. п., а може виражатися і в мяких формах - нормативному регулюванні, широкому використанні дозволений і рекомендацій, координації і погодження діяльності, сприяння, стимулювання, заохочення і т. п. При цьому і ті й інші форми і методи управлінського впливу не є взаємовиключними, а можуть і повинні застосовуватися в поєднанні, ефективно доповнюючи один одного. Державним управлінням та органами виконавчої влади охоплюються всі галузі і сфери суспільної діяльності. Але їх роль в цілому, а також в окремих галузей і сфер має властиву їм специфіку. Характер державного управління, що здійснюється органами виконавчої влади, різний не тільки в сферах економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності, але і в їх окремих областях.