Загальні положення про витрати бюджетів

Бюджетне законодавство встановлює, що формування витрат бюджетів усіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації базується на єдиних методологічних засадах, нормативах мінімальної бюджетної забезпеченості, фінансових витрат на надання державних послуг, що встановлюються Урядом РФ. Органи державної влади субєктів Російської Федерації, органи місцевого самоврядування з урахуванням наявних фінансових можливостей має право збільшувати нормативи фінансових витрат на надання державних, муніципальних послуг. Витрати бюджетів залежно від їх економічного змісту діляться на поточні та капітальні витрати. Угрупування витрат бюджетів на поточні та капітальні

встановлюється економічної класифікації видатків бюджетів РФ.

Результати поточного видатки бюджетів - це частина видатків бюджетів, що забезпечує поточне функціонування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, бюджетних установ, надання державної підтримки іншим бюджетам і окремим галузям економіки у формі дотацій, субсидій та субвенцій на поточне функціонування, а також інші витрати бюджетів, не включені в капітальні витрати у відповідності з бюджетною класифікацією Російської Федерації.

Капітальні видатки бюджетів - частина видатків бюджетів, яка забезпечує інноваційну і інвестиційну діяльність, що включає статті витрат, призначені для інвестицій в діючі або знову створювані юридичні особи згідно з затвердженою інвестиційною програмою, кошти, що надаються в якості бюджетних кредитів на інвестиційні цілі юридичним особам, витрати на проведення капітального (відновного) ремонту та інші витрати, повязані з розширеним відтворенням, витрати, при здійсненні яких створюється або збільшується майно, що перебуває у власності відповідно до Російської Федерації, субєктів Російської Федерації, муніципальних утворень, інші видатки бюджету, включені в капітальні витрати бюджету відповідно до економічної класифікації видатків бюджетів Російській Федерації.

У складі капітальних видатків бюджетів може бути сформований бюджет розвитку.Порядок і умови формування бюджету розвитку визначаються федеральним законом.

Бюджетне законодавство вбачає різні форми витрат бюджетів.Відповідно до ст. 69 БК РФ надання бюджетних коштів здійснюється у таких формах:

1) асигнувань на утримання бюджетних установ; коштів на оплату товарів, робіт і послуг, які виконуються фізичними та юридичними особами за державним або муніципальним контрактами;

2) трансфертів населенню, що включають асигнування на реалізацію органами місцевого самоврядування обовязкових виплат населенню, встановлених законодавством Російської Федерації, законодавством субєктів Російської Федерації, правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування;

3) асигнувань на здійснення окремих державних повноважень, переданих на інші рівні влади;

4) асигнувань на компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади, що призводять до збільшення або зменшення бюджетних доходів;

5) бюджетних кредитів юридичним особам (в тому числі податкових кредитів, відстрочок і розстрочок зі сплати податків і платежів та інших зобовязань);

6) субвенцій і субсидій фізичним і юридичним особам;

7) інвестицій у статутні капітали діючих чи знову створюваних юридичних осіб;

8) бюджетних позик, дотацій, субвенцій і субсидій бюджетам інших рівнів бюджетної системи Російської Федерації, до державних позабюджетних фондів;

10) кредитів іноземним державам;

11) коштів на обслуговування і погашення боргових зобовязань, у тому числі державних або муніципальних гарантій.

Розглянемо більш детально деякі з перерахованих вище форм видатків бюджетів. Найважливішою формою трас-ходів бюджету є асигнування на утримання бюджетних установ. У ст. 70 БК РФ передбачені цілі, на які бюджетні установи можуть витрачати бюджетні кошти.

До них відносяться:

• оплата праці у відповідності з укладеними трудовими договорами і правовими актами, що регулюють розмір заробітної плати відповідних категорій працівників;

• перерахування страхових внесків у державні позабюджетні фонди;

• трансферти населенню, що виплачуються відповідно до федеральних законів, законами субєктів Російської Федерації та правовими актами органів місцевого самоврядування;

• витрати на відрядження та інші компенсаційні виплати працівникам відповідно до законодавства Російської Федерації;

• оплата товарів, робіт і послуг за укладеними державним або муніципальним контрактами;

• оплата товарів, робіт і послуг відповідно до затверджених кошторисів без укладання державних або муніципальних контрактів.

Витрачання бюджетних коштів бюджетними установами на інші цілі не допускається. Бюджетне законодавство встановлює, що всі закупівлі товарів, робіт і послуг за рахунок бюджетних коштів на суму понад 2000 мінімальних розмірів оплати праці здійснюються виключно на основі державних або муніципальних контрактів. БК РФ містить легальне визначення державного або муніципального контракту, а також державного або муніципального замовлення.

Державний або муніципальний контракт - договір, укладений органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, бюджетною установою, уповноваженим органом або організацією від імені Російської Федерації, субєкта Російської Федерації або муніципального утворення з фізичними та юридичними особами з метою забезпечення державних або муніципальних потреб, передбачених у видатках відповідного бюджету.

Державний і муніципальний контракти розміщуються на конкурсній основі, якщо інше не встановлено федеральними законами, законами та іншими нормативними актами субєктів Російської Федерації, нормативними правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування. Суспільні відносини, що виникають при укладанні державного або муніципального контракту, регулюються не тільки нормами БК РФ, але і відповідними нормами ЦК РФ, зокрема нормами, що регулюють постачання товарів для державних потреб (ст. 525-534 ГК РФ); нормами, що регулюють підрядні роботи для державних потреб (ст. 763-768 ГК РФ), і ін БК РФ передбачає в якості обовязкової умови державного або муніципального контракту включення до нього цивільно-правової форми забезпечення виконання контракту - неустойки. Легальне визначення неустойки міститься в ст. 330 ГК РФ, згідно з якою неустойкою визнається визначена законом або договором грошова сума, яку боржник повинен сплатити кредитору в разі невиконання або неналежного виконання зобовязання, зокрема у випадку прострочення виконання.

БК РФ вводить поняття "державний чи муніципальний замовлення". Відповідно до ст. 72 БК РФ державний чи муніципальний замовлення являє собою сукупність укладених державних або муніципальних контрактів на постачання товарів, проведення робіт, надання послуг за рахунок коштів відповідного бюджету.

БК РФ регламентує порядок ведення реєстру закупівель, які здійснюють бюджетні установи, органи державної влади Російської Федерації, органи державної влади субєктів Російської Федерації та органи місцевого самоврядування, державні та муніципальні замовники. Відповідно до ст. 73 БК РФ бюджетні установи, органи державної влади Російської Федерації, органи місцевого самоврядування, державні та муніципальні замовники зобовязані вести реєстри закупівель. При цьому бюджетні установи, органи державної влади Російської Федерації, органи державної влади субєктів Російської Федерації та органи місцевого самоврядування, державні та муніципальні замовники, які здійснюють закупівлі товарів, робіт та послуг на суму не більше 1000 мінімальних розмірів оплати праці за один вид товару або послуг ( за один контракт), ведуть реєстри закупівель, у яких повинні бути зазначені такі відомості:

• коротке найменування закуповуваних товарів, робіт і послуг;

• найменування та місцезнаходження постачальників, підрядників та виконавців послуг;

• ціна і дата закупівлі.

З метою посилення контролю за витрачанням бюджетних коштів у законі (рішення) про бюджет можуть визначатися обовязкові для виконання одержувачем бюджетних коштів умови фінансування конкретних видатків, передбачених законом (рішенням) про бюджет.

Як зазначалося раніше, однією з форм витрат бюджетів є трансферти населенню. Відповідно до ст. 75 БК РФ трансферти населенню - бюджетні кошти для фінансування обовязкових виплат населенню: пенсій, стипендій, допомог, компенсацій, інших соціальних виплат, встановлених законодавством Російської Федерації, законодавством субєктів Російської Федерації, правовими актами органів місцевого самоврядування.

Новелою бюджетного законодавства Росії є норма БК РФ, що передбачає можливість надання бюджетного кредиту юридичним особам, що функціонує не на державній, або муніципальної форми власності. При цьому встановлюється, що бюджетний кредит таким юридичним особам може бути надано тільки на підставі возмездного договору, що укладається відповідно до цивільного законодавства Російської Федерації, з урахуванням положень БК РФ і інших нормативних правових актів. Істотною умовою договору про бюджетний кредит є умова про надання позичальником забезпечення виконання свого зобовязання з повернення бюджетного кредиту. Відповідно до ст. 76 БК РФ способами забезпечення виконання зобовязань з повернення бюджетного кредиту можуть бути тільки банківські гарантії, поруки, застава майна, у тому числі у вигляді акцій, інших цінних паперів, паїв, в розмірі не менш 100% кредиту, що надається. Забезпечення виконання зобовязань повинно мати високий ступінь ліквідності. Податкові кредити можуть надаватись юридичній особі лише у формі бюджетного кредиту в порядку, передбаченому БК РФ. Уповноважені органи мають право на перевірку одержувача бюджетного кредиту в будь-який час дії кредиту. Уповноважені органи також проводять перевірку цільового використання бюджетного кредиту. Засоби бюджетного кредиту позичальникові перераховуються на його рахунок у кредитній організації. Операції та платежі за рахунок коштів бюджетного кредиту здійснюються позичальником самостійно відповідно до цілей бюджетного кредиту, у порядку, передбаченому БК РФ та цивільним законодавством Російської Федерації. До звіту про виконання бюджету додається звіт про надання та погашення бюджетних кредитів. Порушення встановленого порядку надання бюджетних кредитів фінансовими органами, а також прийняття в забезпечення майна низької ліквідності є порушенням бюджетного законодавства Російської Федерації і підставою для притягнення до відповідальності посадових осіб, що допустили видачу бюджетних кредитів з порушенням встановленого порядку. Повернення наданих юридичним особам бюджетних коштів, а також плата за користування ними прирівнюються до платежів до бюджету.

На інших правових засадах бюджетні кредити надаються державним та муніципальні унітарною підприємствам. Порядок надання бюджетних кредитів державним і муніципальним унітарною підприємствам передбачений у ст. 77 БК РФ, згідно з якою бюджетні кредити (процентні і безпроцентні) надаються державним або муніципальним унітарною підприємствам на умовах і в межах лімітів, які передбачені відповідними бюджетами.

Одержувачі бюджетного кредиту зобовязані повернути бюджетний кредит та сплатити відсотки за користування ним у встановлені терміни, надавати інформацію та звіт про використання бюджетного кредиту до органів, які виконують бюджет, і контрольні органи відповідних законодавчих (представницьких) органів.

Органи, які виконують бюджет, або інші уповноважені органи ведуть реєстри усіх наданих бюджетних кредитів щодо одержувачів бюджетних кредитів.

Субвенції та субсидії юридичним особам і громадянам-підприємцям також є формами витрат бюджетів, передбаченими БК РФ. Легальне поняття субвенції та субсидії міститься в ст. 6 БК РФ, при цьому субвенція є не тільки формою видатків бюджету, а й формою фінансової допомоги, яка застосовується в бюджетній системі Росії при фінансуванні окремих цільових витрат. Субвенція - бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації або юридичній особі на безоплатній та безповоротній основах на здійснення певних цільових витрат; субсидія - бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи України, фізичній або юридичній особі на умовах часткового фінансування цільових витрат.

Порядок надання субсидій і субвенцій комерційним юридичним особам, що функціонує не на державній або муніципальній формах власності, а також громадянам-підприємцям, регламентується ст. 78 БК РФ. У відповідності з цією статтею субсидії та субвенції юридичним особам, які не є державними або муніципальними унітарними підприємствами,

бюджетними установами, а також громадянам-підприємцям, допускається надавати:

• з федерального бюджету - у випадках, передбачених федеральними цільовими програмами і федеральними законами, на умовах і в порядку, які особливо визначені федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік;

• з бюджетів субєктів Російської Федерації - у випадках, передбачених федеральними цільовими програмами, федеральними законами, регіональними цільовими програмами і законами субєктів Російської Федерації, на умовах і в порядку, які особливо визначені законами субєктів Російської Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік;

• з місцевих бюджетів - у випадках, передбачених федеральними цільовими програмами, федеральними законами, регіональними цільовими програмами, законами субєктів Російської Федерації та рішеннями представницьких органів місцевого самоврядування, на умовах і в порядку, які особливо визначені правовими актами органів місцевого самоврядування.

Однією з найважливіших форм витрат бюджетів, передбачених БК РФ, є витрати на фінансування інвестицій. При цьому слід мати на увазі, що фінансування інвестицій з бюджету здійснюється при включенні відповідних обєктів у федеральну цільову програму, регіональну цільову програму або відповідно до рішення федерального органу виконавчої влади, органу виконавчої влади субєкта Російської Федерації або органу місцевого самоврядування.

Новелою БК РФ є норма, що передбачає можливість надання бюджетних інвестицій юридичним особам, які не є державними або муніципальними унітарними підприємствами, і умови їх надання. Відповідно до ст. 80 БК РФ надання бюджетних інвестицій юридичним особам, які не є державними або муніципальними унітарними підприємствами, тягне за собою виникнення права державної або муніципальної власності на еквівалентну частина статутному (складеному) капіталів і майна зазначених юридичних осіб та оформляється участю Російської Федерації, субєктів Російської Федерації і муніципальних утворень у статутних (складеному) капіталі таких юридичних осіб відповідно до цивільного законодавства Російської Федерації. Бюджетні інвестиції, зазначені в ст. 80 БК РФ, включаються в проект бюджету лише за наявності техніко-економічного обгрунтування інвестиційного проекту, проектно-кошторисної документації, плану передачі землі та споруд, а також за наявності проекту договору між Урядом РФ, органом виконавчої влади субєкта Російської Федерації або органом місцевого самоврядування і зазначеним юридичною особою про участь Російської Федерації, субєкта Російської Федерації або муніципального утворення у власності субєкта інвестицій. Проекти договорів оформляються протягом двох місяців після набрання чинності закону про бюджет.

Створені із залученням бюджетних коштів обєкти виробничого та невиробничого призначення в еквівалентній частині статутному (складеному) капіталів і майна, будучи власністю відповідної юридичної особи, передаються в управління органам управління державним або муніципальним майном.

Бюджетне законодавство передбачає створення резервних фондів органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Розмір резервних фондів у федеральному бюджеті не може перевищувати 3 відсотки затверджених витрат федерального бюджету. Розмір резервних фондів у бюджетах субєктів Російської Федерації встановлюється органами законодавчої (представницької) влади субєктів Російської Федерації при затвердженні бюджетів субєктів Російської Федерації на черговий фінансовий рік. Федеральним бюджетом на черговий фінансовий рік передбачається створення резервного фонду Президента РФ, розмір якого не повинен перевищувати одного відсотка затверджених витрат федерального бюджету. У БК РФ передбачені напрямки витрачання коштів резервних фондів. Кошти резервних фондів витрачаються на фінансування непередбачених витрат, у тому числі на проведення аварійно-відновлювальних робіт з ліквідації наслідків стихійних лих та інших надзвичайних ситуацій, що мали місце в поточному фінансовому році.

Доходи і витрати бюджетів різних рівнів за своїми показниками дуже різноманітні. Під час складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів необхідно зіставити ці показники. Для даної мети проводиться їх систематизація за однорідними ознаками за допомогою бюджетної класифікації. Бюджетна класифікація затверджується відповідним нормативним актом, купуючи при цьому певну юридичну силу. Спочатку бюджетна класифікація затверджувалася наказами Міністерства фінансів РФ. Вперше бюджетна класифікація придбала юридичну силу з прийняттям Федерального закону від 15 серпня 1996 "Про бюджетну класифікацію Російської Федерації" 1, в якому міститься її визначення, з присвоєнням обєктам класифікації группіровочних кодів. У главі 4 і в ст. 18 БК РФ бюджетна класифікація визначена як угруповання доходів і витрат бюджетів усіх рівнів бюджетної системи РФ, а також джерел фінансування дефіцитних цих бюджетів, що використовується для складання і виконання бюджетів усіх рівнів бюджетної системи РФ. Відповідно до ст. 19 БК РФ складу бюджетної класифікації РФ включає: класифікації доходів бюджетів РФ; функціональну класифікацію видатків бюджетів РФ, економічну класифікацію видатків бюджетів РФ; класифікацію джерел внутрішнього фінансування дефіцитів бюджетів РФ; класифікацію джерел зовнішнього фінансування дефіциту федерального бюджету; класифікацію видів державних внутрішніх боргів РФ, субєктів РФ, муніципальних утворень; класифікацію видів державного зовнішнього боргу РФ і державних зовнішніх активів РФ; відомчу класифікацію витрат федерального бюджету.

Досягнення збалансованості бюджету в цілому можливо тільки в результаті повсякденної діяльності державних органів, що називається бюджетним регулюванням, спрямованим на перерозподіл доходів і видатків між бюджетами всіх рівнів. Що виникають при цьому суспільні відносини є міжбюджетні відносини. Характеристиці та аналізу названих відносин присвячена глава 16 БК РФ "Міжбюджетні відносини", де п. 1 ст. 129 говорить: "Міжбюджетні відносини - відносини між органами державної влади РФ, органами державної влади субєктів РФ і органами місцевого самоврядування". Міжбюджетні відносини грунтуються на принципах: розподілу та закріплення видатків бюджетів за певними рівнями бюджетної системи РФ; розмежування (закріплення) на постійній основі і розподілу за тимчасовими нормативами регулюючих доходів по рівнях бюджетної системи РФ; рівність бюджетних прав субєктів РФ, рівність бюджетних прав муніципальних утворень; вирівнювання рівнів муніципальної бюджетної забезпеченості субєктів РФ, муніципальних утворень; рівності всіх субєктів РФ у взаєминах з федеральним бюджетом, рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах з бюджетами субєктів РФ (п. 2 ст. 129 БК РФ). З метою досягнення збалансованості бюджетів окремі види витрат і доходів можуть передаватися з одного рівня бюджету іншому. Так, окремі види витрат передаються з федерального бюджету до бюджетів субєктів РФ шляхом включення відповідних змін у федеральний закон про федеральний бюджет на конкретний рік і до Бюджетного кодексу РФ.

Законодавець чітко визначає форми фінансової допомоги, тобто безповоротній і безоплатній передачі коштів з федерального бюджету бюджетам субєктів Російської Федерації. До них відносяться: 1) надання дотацій на вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості субєктів Російської Федерації; 2) надання субвенцій на фінансування окремих цільових витрат; 3) подання бюджетної позички на покриття тимчасових касових розривів, що виникають при виконанні бюджету субєкта РФ.

Дотація (від лат. Dotatio - дар, пожертвування) - це бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації на безоплатній та безповоротній основах для покриття поточних витрат (ст. 6 БК РФ).

Субвенція (від лат. Subvenire - приходити на допомогу) - бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації або юридичній особі на безоплатній н безповоротній основах на здійснення певних цільових витрат (ст. 6 БК РФ). Субвенції бюджетам субєктів Російської Федерації надаються на фінансування витрат, що мають цільовий характер, у тому числі видатків по федеральних цільових програм; капітальних витрат; витрат, що передаються з бюджетів інших рівнів, та інших цільових витрат. Розрізняють поточні та інвестиційні види субвенцій. До поточних відносяться субвенції, спрямовані на фінансування поточних витрат, передбачених відповідними бюджетами. Під інвестиційними розуміються субвенції, які спрямовуються на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності та інших витрат, повязаних з розширеним відтворенням. Субвенційні фінансування здійснюється у формі дольової участі державного бюджету у відповідних витратах бюджетів субєктів Російської Федерації. Використання субвенцій не веде до зміни форм власності на фінансуються з їх допомогою обєкти і проекти.

Бюджетна позика - це бюджетні кошти, що надаються іншому бюджету на поворотній, безоплатної або оплатній засадах на строк не більше шести місяців в межах фінансового року (ст. 6 БК РФ). Субєкти Російської Федерації мають право на залучення цільових бюджетних позик на фінансування касових розривів, обумовлених сезонним характером витрат або сезонним характером надходжень доходів, на строк до 6 місяців на відплатних та безоплатних умовах. Цілі надання зазначених позичок, умови оплати та повернення цільових бюджетних позик субєктам Російської Федерації визначаються федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік. Якщо отримані бюджетні позики не погашені до кінця фінансового року, що виникла заборгованість погашається за рахунок коштів фінансової допомоги, що надається бюджету субєкта Російської Федерації з федерального бюджету в черговому фінансовому році. Якщо ж цей бюджет не отримує фінансової допомоги з федерального бюджету, непогашена частина бюджетної суди погашається за рахунок відрахувань від федеральних податків н зборів, що зараховуються в даний регіональний бюджет. Порядок надання бюджетних позик з федерального бюджету визначається Урядом РФ відповідно до бюджетного законодавства.

Крім названих форм фінансової допомоги можуть використовуватися такі методи бюджетного регулювання, як субсидії, трансферти.

Субсидія (від лат. Subsidium - допомога, підтримка) - бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи України, фізичній або юридичній особі на умовах часткового фінансування цільових витрат.

Поряд із традиційними методами в останні роки став застосовуватися трансферт (від фр. Transfer - переношу, перемістити) - переказ коштів з федерального фонду фінансової підтримки субєктів Російської Федерації в бюджети

нижчих рівнів. Названий фонд утворюється за рахунок процентних відрахувань від фактично надходять до вищестоящого бюджету доходів. Формування федерального фонду фінансової підтримки, зокрема, встановлюється федеральним законом про федеральний бюджет на відповідний рік, що закріплено Федеральним законом "Про бюджетну класифікацію" від 15 серпня 1996 р., де йдеться про кошти фонду фінансової підтримки, що отримуються з федерального бюджету в порядку фінансової допомоги (трансфертів). Бюджетним кодексом РФ (ст. 75) передбачено трансферти населенню для фінансування обовязкових виплат: пенсій, стипендій, допомог, компенсацій, інших соціальних виплат, встановлених федеральним законодавством, законами субєктів Російської Федерації та правовими актами органів місцевого самоврядування.

При перевищенні рівня бюджетного дефіциту вводиться механізм скорочення витрат (секвестр).Він означає пропорційне зниження державних ресурсів за всіма статтями бюджету щомісячно протягом часу, що залишився фондового поточного року.