Джерела конституційного права
Джерело права - це зовнішня форма вираження правових норм (§ 1 гол. 8 підручника). Відповідно, джерела конституційного права - це зовнішні форми вираження конституційно-правових норм. Теорія права як основні джерела права називає нормативний правовий акт, юридичний прецедент і правовий звичай (поряд з такими джерелами, як договір (іноді вказується "нормативний договір"), правова доктрина, партійні документи (в умовах однопартійну систему), релігійні норми і др .).
У російській правовій системі мають місце всі основні джерела права. Виходячи з того, що Росія належить до числа країн континентальної (європейської, романо-германської) правової системи, основним джерелом права (у тому числі й конституційного права) у нашій країні є результат нормотворчої діяльності різних владних інститутів - нормативний правовий акт.Група нормативних правових актів є дуже обємною сукупністю джерел і може буде зазнавати внутрішньої класифікацією. Система нормативних правових актів відрізняється їх чіткою ієрархією, співвідношенням по юридичній силі.
Найбільш загальний поділ нормативних правових актів - це їх поділ на закони і підзаконні актів. Але й закон - поняття збірне, правової системи сучасної Росії відомі наступні види законів, які відносяться до джерел конституційного права.
1. Конституція РФ - основний закон держави (його характеристиці присвячено § 3 цієї глави).
2. Федеральні конституційні закони. Даний вид законів зявився в Росії тільки з прийняттям Конституції РФ 1993 р. За своєю суттю російські федеральні конституційні закони - це органічні закони, вони приймаються лише з питань, прямо передбачені Конституцією, у розвиток її положень. Точна кількість федеральних конституційних законів, які повинні бути прийняті в Російській Федерації, назвати неможливо, оскільки Конституція РФ не завжди однозначно визначає, один або кілька федеральних конституційних законів повинні (чи можуть) бути прийняті у відповідній сфері суспільних відносин (зокрема, відповідно до ст. 70 "державні прапор, герб і гімн, їх опис та порядок використання встановлюються федеральним конституційним законом"; на практиці ж кожному символу російської державності присвячено окремий закон; зміна складу Російської Федерації (див. § 4 гл. 13 підручника) у кожному конкретному випадку має здійснюватися на основі федерального конституційного закону і т.п.). Всього федеральних конституційних законів в Російській Федерації має бути прийнято близько двох десятків, і вони повинні регулювати досить важливі сфери суспільних відносин (хоча цей критерій не визначений і простежується не завжди послідовно) - судову систему країни, статус Конституційного Суду України, арбітражних судів і судів загальної юрисдикції, Уряду РФ, Уповноваженої з прав людини, режими військового і надзвичайного положень, порядок проведення референдуму і ін Федеральні конституційні закони відрізняються від інших законів не тільки більшу юридичну силу (федеральні закони не можуть суперечити федеральним конституційним законам - ч. 3 ст. 76 Конституції РФ), але і більш складним порядком їхнього прийняття - для ухвалення цих законів потрібно схвалення кваліфікованою більшістю палат Федеральних Зборів РФ (не менше 3 / 4 голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і не менш 2 / 3 голосів від загальної кількості депутатів Державної Думи); відносно прийнятих парламентом федеральних конституційних законів Президент РФ не володіє правом вето.
3. Федеральні закони. Це найбільш численний вид джерел конституційного права. Однак тут необхідно мати на увазі наступні обставини. По-перше, в
відміну від федеральних конституційних законів джерелами конституційного права є не всі прийняті в Росії федеральні закони, що а лише ті з них, зміст яких підпадає під предмет конституційно-правового регулювання (зокрема, що регулюють питання громадянства, статус глави держави, депутата представницького органу влади, уряду , порядку формування палат парламенту і т. п.). По-друге, прийматися такі закони можуть тільки з предметів виключного ведення Російської Федерації та спільного ведення Російської Федерації і її субєктів (ст. ст. 71, 72 Конституції РФ). По-третє, федеральні закони - нормативні акти, але можливо ухвалення федерального закону і особливого, індивідуального, по суті розпорядчого характеру (зокрема, про розпуск законодавчого органу державної влади конкретного субєкта РФ за наявності певних умов, про дострокове припинення повноважень представницького органу місцевого самоврядування ). Такі федеральні закони по своєму змісту, безумовно, також конституційно-правові, але розглядати їх як джерело права не можна. Вони не містять правових норм як таких (виходячи з того, що правова норма є загальнообовязкове правило поведінки, що поширює свою дію на невизначене коло осіб). Вживаються федеральні закони за більш простий (звичайної) у порівнянні з федеральними конституційними законами процедурою (див. § 3 гл. 15 підручника).
4. Закони про поправки до Конституції РФ. Ці закони потрібно виділяти у самостійну групу не тільки виходячи із специфіки змісту, але і в силу особливої процедури прийняття. Загальні положення про прийняття законів про поправки містяться у ст. 136 Конституції РФ, а деталізація - у Федеральному законі від 4 березня 1998 "Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції РФ". Шляхом прийняття даних законів можуть бути внесено зміни не у всі глави основного закону, а тільки в
глави 3-8 (зміна інших глав можливо тільки в порядку перегляду, тобто прийняття нової Конституції). Процедура прийняття законів про поправки значно ускладнена у порівнянні з прийняттям звичайних федеральних законів. Виявляється це в наступному. По-перше, звужений коло субєктів, які мають право законодавчої ініціативи - не можуть ініціювати прийняття таких законів членів Ради Федерації і депутати Державної Думи окремо (вони повинні утворити групу чисельністю не менше 1 / 5 членів відповідної палати чи виступати в якості субєкта права законодавчої ініціативи як всієї палати), а також вищі судові інстанції - Конституційний Суд РФ, Верховного Суду РФ і Вищий Арбітражний Суд РФ (навіть з питань свого ведення). По-друге, в парламенті закони про поправки приймаються у тому ж порядку, що й федеральні конституційні закони (тобто для їх прийняття потрібна кваліфікована більшість голосів членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи). І по-третє, прийнятий Федеральними Зборами Закон набирає чинності тільки після його схвалення органами законодавчої влади не менш ніж 2 / 3 субєктів РФ. Поки в Росії практики прийняття законів про поправки до Конституції не було.
5. Закони субєктів Російської Федерації. Даний вид джерел конституційного права також відносно молодий. Конституція РФ 1993 надала субєктам РФ досить великі повноваження, включаючи право власних прийняття законів, ніж російські регіони дуже активно користуються. Кількість даних нормативних правових актів надзвичайно велике. Прийматися таких законів можуть тільки з предметів ведення субєктів РФ, а також з предметів спільного ведення Російської Федерації і її субєктів (ст. ст. 72, 73, ч. 4 ст. 76 Конституції РФ), причому в останньому випадку регіональні закони повинні відповідати федеральним законам (у тому числі і прийнятим пізніше), а перший - пріоритет має регіональний закон
(якщо за відповідним предмету власного ведення субєкта РФ буде прийнятий федеральний закон; а за великим рахунком федеральний законодавець взагалі не повинен втручатися в дані сфери суспільних відносин). Зрозуміло, що джерелами конституційного права є не всі регіональні закони, а тільки регулюють суспільні відносини, що підпадають під предмет конституційно-правового регулювання.
Другу (також численну) групу нормативних правових актів як джерел конституційного права становлять підзаконні акти (з тією ж застереженням, що джерелами конституційного права є не всі вони, а лише ті, які регулюють суспільні відносини, що становлять предмет провідної галузі права). До них відносяться:
1) укази Президента РФ. Укази глави держави, що входять до сфери конституційно-правових відносин, але які мають індивідуальний, а не нормативний характер (наприклад, про надання громадянства, про нагородження державними нагородами, про помилування і т. п.), так само як і розпорядження Президента РФ, які нормативний характер носять вкрай рідко, як джерела права розглядати не можна, оскільки вони не містять загальнообовязкових правил поведінки. Прикладами розглянутих джерел права є укази Президента РФ "Про комісії з питань помилування на територіях субєктів РФ", "Про повноважного представника Президента РФ у федеральному окрузі", "Про військової доктрини", про введення надзвичайного стану в окремих місцевостях та ін;
2) підзаконними по суті (точніше подконстітуціоннимі) є і акти палат Федеральних Зборів (крім законів), які мають нормативний характер. Тут маються на увазі регламенти Державної Думи і Ради Федерації, які мають важливе значення у регулюванні порядку реалізації повноважень палат парламенту (іноді ці акти виділяються як самостійна групи джерел конституційного права);
3) постанови Уряду РФ. Дані акти не повинні суперечити не тільки Конституції РФ і федеральних законів, а й указами Президента РФ, який має право скасовувати урядові постанови у разі їх суперечності правовим актам більшої юридичної сили;
4) відомчі акти (накази, положення, інструкції, правила), видані органами виконавчої влади в межах своєї компетенції. Дані акти не повинні суперечити і постанов Уряду РФ. Урядовими і відомчими актами (Міністерства внутрішніх справ РФ, Міністерства юстиції РФ, Міністерства охорони здоровя РФ тощо) можуть бути затверджені правила розгляду питань громадянства Російської Федерації, реєстраційного обліку громадян, реєстрації політичних партій та інших громадських обєднань, особливості реалізації окремих конституційних прав (на свободу пересування, на працю і на відпочинок, свободу листування та ін) громадянами, які відбувають кримінальні покарання і т. п.;
5) до даної групи можна віднести й інші (крім законів) нормативні правові акти субєктів РФ (акти органів виконавчої влади регіонів - президентів республік, губернаторів і глав адміністрацій інших субєктів РФ, регіональних урядів, адміністрацій, їх департаментів, управлінь, відділів і т. п.), а також акти органів місцевого самоврядування, прийняті в межах своєї компетенції (з питань організації публічної влади на місцях).
Сама назва "підзаконні акти" означає і передбачає їх підлеглий, похідний характер по відношенню до закону. Але вживання поширеного тези про те, що підзаконні акти приймаються лише "на основі та на виконання закону", не завжди коректно. Якщо розглянуті акти приймаються відповідним органом публічної влади в межах своєї власної компетенції (регламентарної влада), що не вимагає законодавчого регулювання, то ні про які "на підставі" і "на виконання" мови вести не можна, їм нема чому відповідати, оскільки немає і не повинно бути відповідного закону (хоча з формально юридичної точки зору підзаконний характер і таких актів сумніви викликати не повинен; в будь-якому випадку вони не повинні суперечити Конституції - основного закону країни). Такі укази Президента РФ, що затверджують положення про різних структурних підрозділах Адміністрації глави держави, регламенти палат Федеральних Зборів РФ, що приймаються Радою Федерації та Державною Думою самостійно, постанови про амністію, прийняті Державною Думою в рамках свого конституційного повноваження, акти органів місцевого самоврядування, прийняті з предметів свого знання, і т. п. Буквальне тлумачення ч. 3 ст. 90 Конституції РФ ( "Укази і розпорядження Президента РФ не повинні суперечити Конституції РФ і федеральних законів") дозволяє зробити висновок: акти глави держави можуть бути видані та за відсутності закону (проте в разі ухвалення в подальшому закону з даного питання і при відмінності в правовому регулювання указ Президента РФ повинен бути або скасований, або приведений у відповідність з прийнятим законом). Історії російського конституціоналізму відомі ситуації делегованого законодавства - коли вищий законодавчий орган країни наділяє органи виконавчої влади правом видавати акти, по суті прирівнюються по юридичній силі до законів (так, колишній Верховна Рада РФ свого часу наділив першого Президента РФ Б. М. Єльцина значними повноваженнями з метою здійснення економічної реформи в країні). Не можна виключати подібних ситуацій і в майбутньому.
Віднесення до джерел конституційного права Росії інших форм права є небезперечних і дискусійним. Викладемо нашу точку зору з відповідними поясненнями.
Юридичний прецедент - це рішення державного органу з конкретного питання (справи), яка визнається нормою і може бути застосовано при вирішенні інших, аналогічних справ. Юридичні прецеденти прийнято поділяти на судові та адміністративні. Як джерело конституційного права звичайно розглядається судовий прецедент, т. тобто рішення судових органів з питань, що конституційно-правове значення (у сфері суспільних відносин, що підпадають під предмет конституційно-правового регулювання).
Судовий прецедент - основне джерело права в країнах англосаксонської правової системи. У країнах же континентальної правової системи (до яких відноситься і Росія) судовий прецедент як джерело права не розглядається. Однак тут необхідно мати на увазі наступне. Рішення судів загальної юрисдикції та арбітражних судів в нашій країні дійсно джерелом права не є - підсумкове рішення по конкретній справі ні одного із судових органів загальної та арбітражної юстиції не є обовязковим для інших судів при розгляді аналогічних справ; на такі рішення не можна посилатися в обгрунтування рішень інших судів.
Але відносно недавно в судовій системі Російської Федерації зявилися такі судові органи, як Конституційний Суд РФ і конституційні (статутні) суди субєктів РФ. І правова природа рішень цих судових органів принципово інша - вони носять по суті нормативний і прецедентний характер, є обовязковими не тільки для осіб, які беруть участь у справі (тобто поширюються на невизначене коло осіб), рішення органів конституційної юстиції є остаточними, їх не можна скасувати в порядку апеляції, касації, нагляду, подолати шляхом повторного прийняття акта, визнаного неконституційним. При винесенні підсумкових рішень конституційні (статутні) суди посилаються на правові позиції, які містяться в попередніх рішеннях, а в практиці Конституційного Суду РФ поширеними стали "відмовні" визначення - суд відмовляє у розгляді звернень
по суті і винесення підсумкових рішень внаслідок того, що відповідні правові позиції, обовязкові для всіх осіб, що містяться в зберігають силу постановах, прийнятих раніше. Це ж відноситься і до рішень конституційних (статутних) судів субєктів РФ (створених поки що далеко не у всіх регіонах).
Таким чином, рішення судових органів конституційної юстиції в Російській Федерації слід розглядати як джерела конституційного права. Якщо серед конституціоналістів з даного питання принципових розбіжностей немає, то в інших галузях науки погляди різняться, хоча, видається, рішення конституційних (статутних) судів слід розглядати як джерело права і в інших галузях.
Про правовий звичай як джерело конституційного права Російської Федерації можна говорити зі значною часткою умовності. Справа в тому, що звичайні правила поведінки, перш ніж стати нормою, повинні повторюватися багато разів протягом досить тривалого періоду часу і бути санкціонованими державою (хоча б у формі мовчазного схвалення), період же справді конституційного розвитку в Росії поки що невеликий. У той же час обережно можна говорити про появу (або, принаймні, можливості появи) в російській доктрині і практиці окремих конституційних звичаїв (у сфері функціонування публічної влади), наприклад - внесення Президентом РФ кандидатури Голови Уряду РФ в Державну Думу тільки після попередніх консультацій з лідерами парламентських фракцій і депутатських груп, розподіл керівних посад у Державній Думі і парламентських комітетах між фракціями пропорційно до отриманих мандатів, здійснення частини конституційних повноважень глави держави (помилування, нагородження державними нагородами, формування суддівського корпусу та ін) тільки за погодженням з регіонами і т. п.
У якості джерела конституційного права можна розглядати і договір. Якщо міжнародні договори існували у вітчизняній правовій системі давно, то договори внутріфедератітвние (внутрішньодержавні) - явище для російської дійсності відносно нове. Договори між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади її субєктів у прямій постановці передбачені федеральної Конституції (ч. 3 ст. 11, ч. ч. 2, 3 ст. 78), до кінця 90-х р. XX століття вони укладалися дуже активно і ставили під загрозу конституційний характер федерації в Росії (детальніше про це - у гл. 13 підручника). Починаючи з 2000 р. "договірна лихоманка" на території Російської Федерації припинена, багато укладені раніше договори скасовані за угодою сторін, і роль цього джерела правового регулювання істотно знижена (не на шкоду конституційним розвитку!).
У Росії не прийнята концепція "самоісполняющегося договору" - увязнені та міжнародні договори, і договори між федеральними та регіональними органами державної влади не набувають чинності автоматично після підписання, відповідно до федеральних законів "Про міжнародні договори Російської Федерації" 1995 р. та "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади субєктів Російської Федерації "1999 р. вони підлягають ратифікації (затвердженню) шляхом прийняття федерального закону (у другому випадку прийняття федерального закону передує своєрідна" превентивна ратифікація "проекту договору законодавчим (представницьким) органом державної влади субєкта Російської Федерації), що наближає дані договори по суті до нормативних правових актів.
Роль інших внутрішньодержавних договорів і угод - між федеральними та регіональними органами виконавчої влади, між органами державної влади окремих субєктів РФ, між представницькими органами влади ряду регіонів, внутрірегіональні договори і угоди (між органами державної влади субєктів РФ і органами місцевого самоврядування), "міжвідомчі" угоди (наприклад, між Рахунковою палатою РФ і повноважними представниками Президента РФ у федеральних округах, між правоохоронними органами і т. п.) - у регулюванні конституційно-правових відносин не настільки велика, хоча, безумовно, в якості допоміжних джерел конституційного права їх можна розглядати .
І нарешті ще один момент. Деякі конституціоналісти (М. В. Баглай, А. Е. Козлов та ін) в якості самостійного джерела конституційного права розглядають природне право як сукупність природних, невідчужуваних прав і свобод людини (а всі розглянуті вище джерела при такому підході обєднуються в позитивне право) .Визнаючи безумовне право на існування такого підходу і пріоритет природних прав людини, звернемо увагу на наступне. Будь-яке право цінно, якщо воно реалізоване і защіщаемо, а реалізація і особливо захист прав і свобод в будь-якому випадку можливі при тому чи іншому позитивному закріплення цих прав і свобод (у нормативному акті, судовому рішенні, договорі тощо). У той же час практично всі загальновизнані (природні) права і свободи людини в Російській Федерації закріплені позитивно, на рівні основного закону, в тому числі завдяки формулювань ч. 4 ст. 15 і ст. 55 Конституції РФ.