Конституційно-правовий статус субєктів Російської Федерації
Для будь-якого федеративної держави надзвичайно важливим є досягнення гармонії у відносинах частин (субєкти федерації) і цілого (самої федерації). Безпроблемних, "легких" федерацій в світі немає, все федеративні держави стикаються з тими чи іншими труднощами. І для сучасної Росії це досить актуально. Урегулі-287
вання взаємовідносин між Російською Федерацією та її складовими частинами є, зокрема, конституційне закріплення правового статусу не тільки Російської Федерації, але і її субєктів. У змісті конституційно-правового статусу субєктів Російської Федерації є незавершеність, іноді явна суперечність, але в той же час - досить багато цікавих для науки конституційного права моментів.
Більшість федерацій світу з точки зору статусу їх складових частин симетричні, т. тобто однопоряд складаються із-кових субєктів. Натомість у деяких федеративних державах субєкти федерації володіють різним обсягом правомочностей - асиметричні федерації. Існує й цілком обгрунтована точка зору, що абсолютно симетричних федерацій з юридичної точки зору не існує, і в усіх федеративних державах мають місце ті або інші елементи асиметрії.
Саме з проблеми рівноправності (нерівноправності!) субєктів РФ, асиметричного характеру федерації Росії ведеться велика кількість суперечок та дискусій. Саме тут мають місце суперечності і в конституційному тексті, і в інших правових актах (федеральних як, так і регіональних).
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Конституції РФ субєктами Російської Федерації є: республіки, краї, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округи. Буквальне тлумачення цієї норми дозволяє зробити висновок: в Конституції Росії закріплений симетричний характер федерації. Більш того, конституційний текст містить цілий ряд положень про рівноправність субєктів РФ (ч. 1 та 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 та ін) Однак деякі інші норми Конституції та інших федеральних правових актів дають підстави засумніватися в такий висновок. Так, ч. 2 ст. 5 Конституції визначає статус республік як держав, що мають свою конституцію на відміну від інших субєктів Федерації; ч. 2 УФ. 68 дає право республікам ус-288
встановлюється свої державні мови (хоча національних мов у Російській Федерації набагато більше, ніж республік, яких у Росії на сьогодні 21); основні закони республік (конституції) на відміну від статутів інших субєктів Російської Федерації можуть бути прийняті і шляхом проведення республіканських референдумів (ч. 1 і 2 ст. 66 Конституції РФ, п. п. "а" 1 п. ст. 5 Федерального закону від 6 жовтень 1999 "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади АР Крим); ч. 3 ст. 66 дає можливість автономній області та автономним округам (тільки їм!) мати спеціальний іменний федеральний закон про відповідну автономії. У навчальній і науковій літературі всі субєкти Російської Федерації традиційно розподіляються на три основні групи - республіки (держави); краю, області, міста федерального значення (територіальні освіти); національно-територіальні утворення (автономна область і автономні округи), що також дає підставу говорити про відмінності в їх правовому статусі.
Всі подібні невідповідності дають грунт для обгрунтування разностатусності складових частин Росії, перш за все республік в порівнянні з іншими субєктами Російської Федерації.
Сьогодні можна стверджувати: статус субєкта Російської Федерації містить не лише традиційну сукупність його прав, обовязків і відповідальності, але також і його приналежність до певного виду субєктів. У той же час статус субєкта Федерації включає всі права - зафіксовані не тільки в Конституції РФ, але і інших правових актах.
У відповідності до ст. 66 федеральної Конституції статус республіки визначається Конституцією РФ і конституцією республіки а статус інших субєктів Федерації (краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу) визначається також Конституцією РФ і статутом відповідного субєкта. Статуту притаманні всі ознаки конституції. Не випадково деякі з них іменуються Основним законом, оголошуються конституційним чи основним правовим актом, державно-правовою основою соціально-економічного, політичного і культурного життя відповідного субєкта Федерації. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду РФ цей нормативний акт займає особливе, саме а найвище місце в ієрархії нормативних актів, має вищу юридичну силу по відношенню до інших правових актів субєкта Російської Федерації.
До недавнього часу мало місце досить велика кількість невідповідностей в текстах законів основних субєктів РФ Конституції РФ (у конституціях республік таких невідповідностей було більше, у статутах інших субєктів Федерації менше), проте починаючи з 2000 р. проводиться активна робота (свого роду федеральна інтервенція) по наведення порядку на правовому полі Росії та приведення регіонального законодавства у відповідність з федеральним.
Конституція РФ, на відміну від радянських конституцій, не вказує в прямій постановці на необхідність відповідності основних законів субєктів Російської Федерації федеральної Конституції, вона не вимагає від субєктів не тільки текстового відповідності, але і структурної схожості (на сьогодні конституції та статути субєктів Російської Федерації розрізняються між собою за структурою і змістом). Але оскільки субєкти Російської Федерації - частини єдиної держави, їх основні закони не можуть не відповідати федеральної Конституції. Характер співвідношення федеральної Конституції та законів основних субєктів Російської Федерації зумовлюється принципом верховенства Конституції Росії (ч.2 ст. 4, 1 ч. ст. 15 Конституції РФ). Відповідно до цього принципу всі інші правові акти, що діють на території Російської Федерації, не повинні їй суперечити. Так, положення конституцій республік, і уставів, не повинні суперечити основам конституційного ладу (гл. 1 Конституції РФ) --
республіканська форма правління, пріоритет прав і свобод людини, рівноправність субєктів Російської Федерації, єдність громадянства, рівність форм власності, поділ влади, світський характер держави та ін Субєкти РФ не має права обмежувати пряме дію норм федеральної Конституції і встановлений нею обсяг прав і свобод людини і громадянина; вони у своїх конституціях та статутах можуть лише підсилювати правові гарантії реалізації тих прав і свобод, які визначені в федеральної Конституції.
Статус окремих субєктів Російської Федерації може уточнюватися також у федеральних законах і правових інших актах. Як приклади можна привести Закон РФ від 15 квітня 1993 "Про статус столиці РФ", Федеральний закон від 22 січня 1996 "Про особливої економічної зони в Калінінградській області", Федеральний закон від 31 травня 1999 "Про особливій економічній зоні в Магаданській області", Постанова Уряду РФ від 25 листопада 1998 № 1381 "Про федеральної цільової програми" Економічний і соціальний розвиток Челябінській області на 1999-2005 рр.. "Та ін
Норми, що регулюють статус субєктів РФ, містяться не тільки в Конституції Росії і в конституціях (уставах) субєктів Федерації, але і в двосторонніх договорах про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ та органами державної влади субєктів РФ (докладніше про це - у § 3 цієї глави). Договори ці дуже різнорідні, що також закладає фактичну нерівноправність між субєктами РФ. Зокрема, договір з Республікою Татарстан від 15 лютого 1994 р. (який поклав початок договірній практиці) фактично закріпив особливий правовий статус даного субєкта РФ і по суті носить міждержавного характеру. Більш того, ціла низка укладених угод ( "З питань власності", "Про бюджетних взаєминах між Російською Федерацією і Республікою Татарстан", "У військовій області" тощо) не є за формою та змістом угодами про розмежування повноважень. Заключним даних договору і
угод створено прецедент фактичного підвищення статусу субєкта Російської Федерації, що виходить за рамки Конституції Росії, надання одному субєкту Російської Федерації певних переваг і пільг, які ставлять його в особливо сприятливі умови в порівнянні з іншими субєктами РФ, вольового перерозподілу предметів ведення і повноважень, не відповідної федеральної Конституції . У 2002 р. велика частина укладених договорів припинила дію за згодою сторiн, проте перші договори, які містять найбільшу кількість невідповідностей федеральної Конституції, поки не скасовані.
Специфічні та цікаві моменти є в характеристиці конституційно-правового статусу таких субєктів Російської Федерації як автономні округи.Головна особливість в тому, що все вони, за винятком Чукотського ті входять у склад краю чи області (Чукотський автономний округ в 1992 р. з дотриманням конституційних процедур вийшов зі складу Магаданської області та відповідно до Закону РФ від 17 червня 1992 р. є безпосередньо що входять до складу Російської Федерації). Дана ситуація не завжди піддається логічному сприйняттю. Виходить, що один рівноправний субєкт є частиною іншого настільки ж рівноправного (такі субєкти Російської Федерації в літературі іноді називають "складені").У проблемі відносин автономних округів з краями і областями, в які вони входять, слід бачити не стільки проблему відносин між ними, скільки проблему дотримання Конституції РФ.
Тут і питання території субєктів України (адже територія - це межа владних повноважень, і якщо територія автономного округу входить в територію краю (області), то крайові (обласні) органи державної влади фактично має право здійснювати свої владні повноваження на території округу, отже, це не просто питання про те, де проходить кордон краю, області); і питання формування органів державної влади (не
цілком очевидна конституційність створення спільного органу державної влади для декількох субєктів Російської Федерації, оскільки Конституція Росії передбачає всього два рівні органів державної влади - федеральний і субєктів Російської Федерації, і для того, щоб створити якийсь додатковий рівень, необхідно вносити зміни до Конституції); і питання нормотворення (чи правомірно, наприклад, обговорення Тюменської обласної Думою містобудівного статуту не тільки Тюменської області, але й Ханти-Мансійського та Ямало-Ненецького автономних округів?).
Як будувати відносини між собою даними субєктам Російської Федерації? Перш за все, на основі конституційних норм, положень Конституції Росії про рівноправність всіх її субєктів. Далі, за ініціативою законодавчих і виконавчих органів державної влади автономного округу може бути прийнятий федеральний закон про відповідне окрузі (ч. 3 ст. 66 Конституції РФ). Корисним видається і якнайшвидше прийняття федерального закону про засади відносин краю чи області із вхідними в їхній склад автономними округами. Саме в цих законах можна було б вирішити питання розмежування владних повноважень між краєм, областю і автономними округами, що входять до їх складу.
У даному зрізі федеративних відносин може бути досить ефективним і договірне регулювання (4 ч. ст. 66 Конституції РФ). Можливість побудови відносин з автономними округами, в тому числі на основі договорів, що укладаються, передбачена в статутах і реалізується в Іркутській, Пермської, Тюменської областях, Красноярському краї та ін Зрозуміло, що зазначені договірні відносини повинні розвиватися на основі конституційного принципу рівності прав субєктів Російської Федерації і не повинні містити положень, які порушують права кожної зі сторін як субєкта Російської Федерації.
Розгляд статусу складені субєктів Російської Федерації неможливе без урахування правової позиції Конституційного Суду РФ, що міститься в Постанові від 14 липня 1997 р. по справі про тлумачення що міститься в ч. 4 ст. 66 Конституції РФ положення про входження автономного округу в склад краю, області (яке, однак, не внесла повної ясності у розуміння даної, не цілком логічною ситуації).
Суд виходив з того, що ч. 4 ст. 66 Конституції РФ автономного округу про входження до складу краю, області носить констатуючий характер (цей висновок грунтується на історичному та системному аналізі федеративних відносин у Росії). Визнаючи, що принцип рівноправності домінує в статусі субєкта Російської Федерації, Конституційний Суд разом з тим зазначив, що цей принцип не виключає входження автономного округу до складу краю, області, а таке входження означає наявність у краю, області єдиних території і населення, складовими частинами яких є територія і населення автономного округу, а також органів державної влади, повноваження яких поширюються на територію автономних округів у випадках і межах, передбачених федеральним законом, статутами відповідних субєктів Російської Федерації та договорами між їх органами державної влади (при цьому відсутність договору не може бути перешкодою поширення юрисдикції для органів державної влади краю, області на автономний округ).
Край, область, до складу яких належить автономний округ, являють собою державно-територіальний утворення, що включає поряд із адміністративно-територіальними одиницями (муніципальними утвореннями) інше державно-територіальний освіта, яка є субєктом Російської Федерації і водночас складової, хоча і особливою частиною краю, області . У той же час включення території автономного округу до складу території краю, області не означає, що автономний округ
втрачає свою територію і вона поглинається краєм, областю; мова йде лише про різне рівні владних повноважень (адже на одній і тій же території функціонують і федеральна влада, і влада субєкта Російської Федерації, і влада місцевого самоврядування декількох рівнів).
Входження автономного округу до краю, область означає також визнання населення округу складовою частиною населення краю, області, а це, зокрема, визначає право населення автономного округу брати участь у формуванні органів державної влади краю, області (і відповідний обовязок органів державної влади округу забезпечити реалізацію цього права).
Статус входження автономного округу в склад краю, області визначає особливості статусу не тільки округи, а й краю, області, до складу яких він входить. Таке входження ні в якій мірі не применшує статусу автономного округу як рівноправного субєкта Російської Федерації (зокрема, не обмежує його можливості брати участь в договірному процесі з іншими субєктами Російської Федерації, а також з федеральним Центром), не ставить його в залежне, підпорядковане становище від краю, області, більше того, такий стан породжує обовязок обох сторін будувати свої відносини (у тому числі і відносини з іншими субєктами Російської Федерації і федеральною владою) з урахуванням інтересів один одного.
Статус автономного округу (як і інших субєктів Російської Федерації) можливо змінений на підставі ч. 5 ст. 66 Конституції РФ за взаємною згодою Російської Федерації та відповідного округу, при цьому згоди або попереднього дозволу краю, області для такої зміни не потрібно. Довільні ж зміни статусу, у тому числі одностороннє перерозподіл владних повноважень неприпустимі, від кого б боку вони не здійснювалися - краю, області або автономного округу. Важливість значення розглянутого Постанови Конституційного Суду РФ визначається в тому числі й тим, що відповідно
до ст. 106 Федерального конституційного Закону "Про Конституційний Суд РФ" дане їм тлумачення є офіційним і загальнообовязковим, поширюється на відносини всіх автономних округів, що входять до складу краю, області.
Характеризуючи положення про статус субєктів України (та їх рівноправність), необхідно мати на увазі два принципових моменти. По-перше, "рівноправність" не є "повноправності", про чим нерідко забувають керівники субєктів Російської Федерації. Конституційна можливість укладення договорів між Російською Федерацією та її субєктами у жодному разі не зрівнює субєктів цих договорів. Не може бути договору між Російською Федерацією і її субєктом як рівноправним з нею державою. Не може частина цілого дорівнювати цього цілого, а тим більш превалювати над ним. Субєкти Російської Федерації не з Росією рівноправні, а між собою і у взаєминах з федеральними органами державної влади.
Друге важливе положення полягає в тому, що в Конституції РФ мова іде саме про рівноправність, але не про рівність субєктів Російської Федерації, про рівність у правах, але не про рівність фактичне. Як не можуть бути рівні фактично громадяни держави (хоча все вони є рівноправними, юридично рівні), так не можуть (та й не повинні) бути рівні фактично і складові частини держави (навіть на одному видовому їх рівні). Субєкти Російської Федерації не рівні хоча б вже за розміром території, чисельності населення, національним складом, економічним потенціалом і т. д. Нелогічно, приміром, порівнювати економічний потенціал Свердловської і Костромської областей, стан банківсько-фінансової інфраструктури в Москві та в Чукотському автономному окрузі, запаси корисних копалин в Ханти-Мансійському автономному окрузі та в Іванівській області і т. п.
Адже цілком очевидно, що в єдиній федеративній державі всі субєкти Російської Федерації повинні мати рівні права, рівні можливості в реалізації політичних, соціально-економічних та інших прав своїх народів і кожної особистості. І рівність це повинно проявлятися головним чином у взаєминах з органами державної влади Російської Федерації, у наданні субєктам однакового обсягу прав і повноважень з предметів їх відання та спільного ведення Російської Федерації і субєктів Російської Федерації.