Пряма демократія, право виборче і референдум в Російській Федерації
Вищим безпосереднім вираженням влади народу є референдум і вільні вибори. Демократичні вибори давно стали повсюдним явищем, звичною практикою для більшості держав (вік цього інституту по суті перевищує вік парламентаризму й взагалі один з найдавніших). Вибори є одним з поширених явищ суспільного життя взагалі - вибираються органи управління юридичних осіб, навчальних груп, релігійних громад, лідери неформальних угруповань, органи територіального громадського самоврядування (будинкові, вуличні комітети та ін) і т. д. Зрозуміло, що ми р а с с м а т р и в а е м вибори к а до конституційно-правової
інститут, повязаний з формуванням різних органів публічної влади.
За різними критеріями вибори в Росії можуть бути схильні до наступної класифікації:
а) в залежності від території, на якій проводяться
вибори:
• загальні (загальноросійські);
• регіональні;
• місцеві (муніципальні);
б) залежно від формується органу (дол обрання
жностного особи):
• парламентські;
• президентські;
• губернаторські;
• вибори голів адміністрацій, мирових суддів тощо;
в) залежно від способу волевиявлення ізбірате
лий:
• прямі - коли ставлення до кандидата безпосередньо виражається;
• непрямі - коли між виборцями і кандидатом існує проміжну ланку (наприклад, Голови Держради Дагестану обирає спеціально сформований орган - Конституційне Збори, вибори голів регіональних парламентів, як правило, здійснюються депутатами відповідних парламентів, вибори голів муніципальних утворень часто здійснюються депутатами представницьких органів місцевого самоврядування) ;
г) залежно від терміну проведення:
• чергові;
• позачергові (у звязку з достроковим припиненням повноважень органу влади або виборного посадової особи);
• повторні (у звязку з визнанням чергових або позачергових виборів не відбулися).
Поняття виборів (у широкому сенсі, як конституційно-правовий інститут) часто ототожнюють з поняттям виборчого права, яке можна визначити як інституція (підгалузь) конституційного права, сукупність правових норм, що регулюють процес обрання кандидатів до представницьких органів влади та на виборні посади. В аналізованому інституті можна виділити групи правових норм, що регулюють такі питання:
• основні принципи виборчого права;
• вимоги, що предявляються до виборців і кандидатів (активне і пасивне виборчого право);
• статус виборчих комісій та інших суб `єктів виборчого процесу (політичних партій, виборчих обєднань і блоків, спостерігачів тощо);
• порядок утворення виборчих округів ( "виборча географія");
• порядок проведення передвиборної агітації, фінансування виборчої кампанії;
• процедуру голосування;
• порядок визначення результатів виборів;
• порядок оскарження порушень і опротестування результатів виборів.
У Російській Федерації не сприйнятий підхід кодифікації виборчого законодавства - у нашій країні немає виборчого кодексу (на федеральному рівні), як у деяких інших державах, норми виборчого права містяться як в Конституції РФ, так і в численних федеральних, регіональних і муніципальних законах та інших правових актах. У той же час засадничі положення, обовязкові при проведенні виборів будь-якого рівня на всій території Росії, містяться у Федеральному законі від 12 червня 2002 "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації". При цьому більшість виборчих норм, передбачених російським законодавством, відповідає загальновизнаним, сталим, достатньо уніфікованим положень виборчого права зарубіжних держав.
Так, в якості основних принципів проведення виборів і референдуму російське законодавство закріплює:
1) участь громадян Росії в виборах на основі загального, рівного і прямого виборчого права (волевиявлення) при таємному голосуванні;
2) обовязковість і періодичність проведення виборів;
3) вільне і добровільну участь у виборах і референдумі;
4) збереження виборчих прав за умови проживання російських громадян за межами території Росії;
5) гласність у діяльності виборчих комісій та комісій референдуму всіх рівнів;
6) самостійність виборчих комісій і комісій референдуму, неприпустимість втручання в їх діяльність з боку інших органів публічної влади, посадових осіб, організацій та громадян;
7) неприпустимість (за загальним правилом) участі у виборчому процесі іноземних держав, організацій і громадян, що а також осіб без громадянства.
Активним виборчим правом (правом обирати до органів державної влади та органи місцевого самоврядування) і правом голосувати на референдумі мають всі громадяни Російської Федерації, незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового становища, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, приналежності до суспільних обєднань і інших обставин, які досягли віку 18 років та проживають на території виборчого округу.
Вимоги до пасивного виборчого права (права бути обраним до органів державної влади та органи місцевого самоврядування) не настільки уніфіковані, залежать від виду (рівня) формується органу (виборного посадової особи), регіональних особливостей та ін факторів. Але в будь-якому випадку відповідно до законодавства, кандидат не може бути менше ніж 21 рік на день голосування на виборах в законодавчий (представницький) орган дер-320
ної влади субєкта Російської Федерації і до представництв населених пунктів та 30 років - на виборах глави регіону, що а встановлення максимального віку кандидата не допускається. Обмеження пасивного виборчого права можуть бути повязані із забороною обіймати певні посади виборні більше двох термінів поспіль, з принципом несумісності (неможливістю займати інші посади державної або муніципальної служби, займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім наукової, педагогічної та іншої творчої) та іншими умовами. Традиційно в Росії не мають права обирати та бути обраними, брати участь у референдумі громадяни, визнані судом недієздатними або перебувають в місцях позбавлення волі за вироком суду. Крім того, позбавлені пасивного виборчого права громадяни, щодо яких має місце вступило в силу рішення суду про позбавлення їх права займати протягом певного терміну державні і (або) муніципальні посади (така санкція передбачена Кримінальним кодексом РФ).
Для визначення результатів виборів у Російській Федерації застосовуються всі основні, відомі світовій практиці конституціоналізму виборчі системи - мажоритарна, пропорційна і змішана. Суть мажоритарною виборчої системи в тому, що з кількох кандидатів побеждает кандидат, який отримав на виборах більшу кількість голосів виборців. При цьому в Росії використовуються обидва різновиди мажоритарної виборчої системи: так, вибори представницьких депутатів органів державної влади багатьох субєктів РФ здійснюються за мажоритарною виборчою системою відносної більшості (для перемоги кандидату достатньо отримати просту більшість голосів порівняно з іншими кандидатами), а вибори Президента РФ, глав регіонів у більшості субєктів РФ здійснюються за мажоритарною виборчою системою абсолютної більшості - тут простої більшості голосів недостатньо для перемоги на
виборах, необхідно отримати як мінімум 50% плюс один голос (якщо в першому турі виборів абсолютної більшості не набирає жоден із кандидатів, проводиться другий тур, в який виходять два найкращих кандидата).
При використанні пропорційної виборчої системи депутатські мандати у представницькому органі розподіляються залежно від кількості голосів поданих виборцями за той чи інший список кандидатів (при виборах посадових осіб ця система непридатна). Застосування даної виборчої системи в чистому вигляді можливе на регіональному рівні, але на практиці наразі не застосовується в силу нерозвиненості партійної системи Росії.
Найбільш поширеною в Російській Федерації є змішана виборча систему.Так, половина депутатів Державної Думи Федеральних Зборів РФ обирається за мажоритарною виборчою системою відносної більшості, а половина - за пропорційною виборчою системою. Змішана виборча система повинна стати переважаючою на виборах органів державної влади представницьких субєктів Російської Федерації - згідно з вищезгаданим законом після 14 липня 2003 не менше половини депутатських мандатів в цих органах (або в одній з палат, якщо регіональний парламент двопалатний) повинно замінятись по пропорційної виборчої системи (виняток становлять субєкти Російської Федерації, на території яких зареєстровані регіональні відділення менш ніж трьох політичних партій).
Другою формою безпосередньої демократії є референдум, т. тобто форма прямого волевиявлення громадян РФ з найбільш важливих питань державного і місцевого значення з метою прийняття рішень за допомогою голосування громадян Російської Федерації, що мають право на участь у референдумі.
Залежно від рівня що виносяться на голосування питань референдум підрозділяється на федеральний (референдум Російської Федерації), регіональний (референдум
субєкта Російської Федерації) і місцевий (референдум, який проводиться на території муніципального утворення). Порядок проведення федерального (загальноросійського) референдуму визначається Федеральним конституційним законом від 10 жовтня 1995 "Про референдум Російської Федерації", регіональних та місцевих референдумів - в регіональному законодавстві і нормативних правових актів органів місцевого самоврядування, що повинні базуватися на основних федеральних нормах.
На загальноросійський референдум можуть виноситися законопроекти, які діють закони та інші важливі питання. В обовязковому порядку на референдум виноситься проект нової Конституції РФ у разі прийняття відповідного рішення Конституційним Зборами (див. § 3 гл. 11 підручника). У той же час закон передбачає питання, які не можуть бути винесені на референдум:
1) зміни статусу субєктів Російської Федерації;
2) дострокового припинення або продовження терміну повноважень Президента РФ, Ради Федерації та Державної Думи Федеральних Зборів РФ, так само як про проведення дострокових виборів Президента РФ, Державної Думи Федеральних Зборів РФ або дострокового формування Ради Федерації Федеральних Зборів РФ або про відстрочку таких виборів або формування ( що, однак, не означає заборони винесення на референдум питання про довіру того чи іншого органу влади або посадової особи);
3) прийняття і зміни федерального бюджету, виконання і зміни внутрішніх фінансових зобовязань держави;
4) введення, зміни та скасування федеральних податків і зборів, а також звільнення з їх сплати;
5) прийняття надзвичайних і термінових заходів щодо забезпечення здоровя і безпеки населення;
6) амністії та помилування.
У будь-якому випадку питання, що виносяться на референдум
Російської Федерації, не повинні обмежувати або скасовувати загальновизнані права і свободи людини і громадянина та конституційні гарантії їх реалізації.
Референдум Російської Федерації не може проводитися в умовах воєнного або надзвичайного стану, введеного на всій території Російської Федерації, а також протягом трьох місяців після скасування воєнного чи надзвичайного стану. Повітряний референдум (тобто референдум з такою ж за змістом чи за змістом формулюванням питання) може бути проведений не раніше, ніж через рік після дня офіційного опублікування (оприлюднення) результатів референдуму.
Призначає референдум Російської Федерації Президент РФ. Однак здійснює це повноваження він не довільно, а у відповідності з низкою нормативно обумовлених обставин. Ініціатива проведення референдуму Російської Федерації належить:
1) не менше ніж двом мільйонам громадян Російської Федерації, що мають право на участь у референдумі Російської Федерації;
2) Конституційному Зборам у разі ухвалення ним позитивного рішення про перегляд Конституції РФ.
Ініціатива громадян про проведенні референдуму оформляється шляхом збору підписів, який повинна організувати ініціативна група у кількості не менше 100 чоловік, зареєстрована у встановленому порядку (при цьому на території одного субєкта Російської Федерації або в сукупності за межами території Російської Федерації має проживати не більше 10 відсотків громадян , які поставили свої підписи на підтримку такої ініціативи).
Виданню указу Президента РФ про призначення референдуму має передувати також обовязкова звернення до Конституційного Суду РФ із запитом про дотримання представлених матеріалів Конституції РФ. І лише у разі позитивного висновку Конституційного Суду РФ Президент РФ призначає референдум. При цьому голосування може бути призначене на будь-який вихідний день в період від двох до трьох місяців з дня опублікування Указу, але не може бути поєднане з проведенням: виборів будь-якого рівня.
Рішення з питання, що виноситься на референдум, вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини громадян, які взяли участь у голосуванні (при цьому референдум вважається таким, що відбувся у разі участі в ньому більше половини громадян, які мають право на участь у референдумі).
Рішення, прийняте на референдумі Російської Федерації, є загальнообовязковим і не потребує додаткового затвердження, діє на всій території Російської Федерації і може бути скасовано або змінено не інакше як шляхом прийняття рішення на новому референдумі Російської Федерації. Якщо для реалізації рішення, прийнятого на референдумі Російської Федерації, потрібно видання додаткового правового акта, федеральний орган державної влади, в чию компетенцію входить це питання, зобовязаний протягом 15 днів з дня вступу в силу рішення, прийнятого на референдумі Російської Федерації, визначити термін підготовки цього правового акта.
Процедурні питання, що регламентують порядок проведення референдуму (право на участь у референдум, система та статус виборчих комісій, організація голосування тощо) багато в чому збігаються з відповідними нормами, що регламентують виборче право і виборчий процес.
Якщо проведення референдуму фінансується тільки з коштів бюджету відповідного (федерального, регіонального, місцевого), то на проведення виборів крім бюджетних засобів можуть притягуватися і інші фінансові ресурси. Кандидати і виборчі обєднання повинні, як правило, створювати власні виборчі фонди, в яких поряд з бюджетними вливаннями акумулюються власні кошти кандидата і виборчого обєднання і добровільні пожертвування громадян і юридичних
осіб. При цьому на внесення пожертвувань на виборчу кампанію встановлено ряд досить жорстких заборон (такі пожертвування заборонені з боку іноземних держав, юридичних осіб і громадян, осіб без громадянства, неповнолітніх громадян Російської Федерації, органів публічної влади, державних і муніципальних установ і організацій, анонімних жертводавців і т. п.), а за підготовкою і проведенням виборів і референдуму встановлений досить жорсткий фінансовий контроль з боку держави.
У Російській Федерації на федеральному рівні не передбачені такі форми безпосередньої демократії, відомі світовому правопорядку, як відгук депутата і народна законодавча ініціатива, що не виключає їх застосування на регіональному та місцевому рівнях (відгук депутата представницького органу державної влади субєкта РФ і органу місцевого самоврядування, голови муніципального утворення передбачений і застосовується в багатьох регіонах Росії).