Розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади її субєктів

Одним з аспектів сучасного конституційно-правового статусу субєктів Російської Федерації є їхнє право на створення власних органів державної влади з відповідним набором повноважень. Практика реалізації цих повноважень породила ще одне коло досить серйозних проблем у відносинах внутріфедератівних в Росії.

До основних ознаками федеративного устрою відноситься міра поділу влади між центром і складовими частинами держави - субєктами федерації. Саме це питання виявилося ключовим у становленні російського федералізму. На практиці далеко не просто визначити, де закінчується компетенція одного державного органу і починаються повноваження іншого, які питання повинні регулюватися на федеральному рівні, а з якими впораються самі субєкти Російської Федерації.

Коли йде мова про розмежування владних повноважень між федеральним центром і складовими частинами держави, як правило, вживаються терміни "розмежування предметів ведення" і "розмежування повноважень (компетенції)" (іноді ці поняття вживаються разом). Тим часом поняття ці різні, практика показує, що їх ототожнення призводить до негативних наслідків у законотворчості та практичної діяльності органів державної влади.

Під предметами ведення (Російської Федерації, її субєктів, спільного ведення, муніципальних утворень) розуміються сфери суспільних відносин, за яким відповідні органи державної влади (органи місцевого самоврядування) здійснюють правове регулювання, а під повноваженнями - права та обовязки відповідного органу публічної влади, якими він наділений для реалізації завдань і функцій з предметів відповідного ведення. Компетенція ж - це сукупність всіх владних повноважень органу державної влади (органу місцевого самоврядування) за відповідним предмету відання. Конституційні повноваження (як і компетенція) - це властивість, притаманну тільки державному органу, органу місцевого самоврядування або посадовій особі.

Розмежування владних повноважень між федеральним центром і субєктами федерації в Росії здійснюється на основі нової редакції від 4 липня 2003 Федерального закону від 6 жовтня 1999 "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади субєктів Російської Федерації".

Розмежування предметів ведення і владних повноважень можливо двома основними способами - нормативним (конституційним, статутним, законодавчим) і договірним. Договірний спосіб розмежування не протиставляється конституційним, він не є "неконституційним", повинен застосовуватися також тільки в рамках чинної Конституції країни.

Різниця між даними способами лише в тому, що при нормативному способі владні повноваження закріплюються за відповідним субєктом безпосередньо в нормативному акті (Конституції РФ, конституції (статуті) субєкта РФ, федеральному чи регіональному законі), а при договірному - у договорі (угоді). Застосування будь-якого із зазначених способів не виключає і їх поєднання.

Говорячи про форму розмежування предметів ведення між федерацією та її субєктами, необхідно мати на увазі, що принциповим показником федерального устрою є встановлення такого розмежування на рівні федеральної Конституції, як це має місце в більшості федеративних держав, у тому числі і в Росії. У деяких країнах, однак, конституція допускає з окремих питань розмежування предметів ведення між федерацією та її субєктами в поточному законодавстві (США, ФРН, колишня Чехословаччина). Зрозуміло, що стабільність у вирішенні питання про розмежування предметів ведення між федерацією та її субєктами може бути забезпечена лише у випадку, коли це питання вичерпним чином вирішується в самій конституції. Конкретні ж способи розмежування можуть бути різні.

Світова практика знає три основних способи конституційного розмежування предметів ведення між федерацією та її субєктами:

1) закріплення в федеральних конституціях переліку предметів виключного ведення федерації (відповідно питання, що не увійшли до цього переліку, відносяться до ведення субєктів федерації). Прикладом тут можуть служити конституції Мексики, Венесуели, Танзанії;

2) встановлення питань виключного ведення як федерації, так і її субєктів (Швейцарія, Канада, Бельгія та ін.) Вичерпно поділ предметів ведення провести дуже складно, і майже завжди виникає необхідність у вирішенні спорів з питань, які не вдалося передбачити;

3) визначення трьох сфер повноважень: предметів виключного ведення федерації, суб `єктів федерації і спільного ведення (сфера т. н. Збігається, конкуруючої компетенції). Серед конституцій світу найбільш детальний перелік всіх трьох сфер міститься в Конституції Індії 1950 р.: тут названі 97 питань, що відносяться до предметів відання федерації, 47 - до предметів спільного ведення та 66 - до предметів відання штатів.

Однак і такий поділ не охоплює всіх можливих проблем, тому в ряді держав (ФРГ, Пакистан, Бразилія, Нігерія тощо) даний спосіб реалізується встановленням у федеральній конституції закритого переліку питань з предметів виключного ведення федерації і спільного ведення федерації і її субєктів; предмети ж ведення субєктів федерації конкретно не визначені, і до третього сфері відноситься все те, що не ввійшло в перші два. Такий підхід (двочленну класифікацією з використанням так званого "принципу залишкової компетенції) представляється більш привабливим, оскільки він враховує неможливість дати вичерпний перелік усіх питань правового регулювання. При будь-якій ретельності складання таких переліків (в Індії, як зазначено, він загалом включає більше 200 питань) щось може бути втрачено, може зявитися нова сфера суспільних відносин і правового регулювання, а жорсткий перелік робить дуже важкими пошуки виходу з такої ситуації . Відсутність же жорсткої класифікації дає можливість віднести всі неназвані в конституції питання до відання субєктів Федерації, що одночасно сприяє розширенню їх прав і зміцненню самостійності в рамках федеральної конституції, невиникнення конституційних прогалин.

Саме останній підхід закріплений і в Конституції РФ. При цьому Конституція закріплює та ієрархію нормативних актів Російської Федерації і субєктів РФ: з предметів спільного ведення верховенство має федеральний закон, що а з предметів ведення субєктів РФ пріоритет перед федеральними законами мають нормативно-правові акти субєктів Російської Федерації (ч. 5, 6 ст. 76 Конституції РФ). За предметами спільного ведення Російської Федерації і її субєктів можуть прийматися не тільки федеральні закони (такий висновок може виникнути виходячи з буквального тлумачення ч. 2 ст. 76 Конституції РФ), а й федеральні нормативно-правові акти підзаконного характеру (укази Президента РФ, постанови Уряду РФ, відомчі акти). Правову позицію з даного питання висловив Конституційний Суд РФ у Постановах від 9 січня 1998 р. у справі про перевірку конституційності Лісового кодексу РФ і від 27 січня 1999 р. у справі про тлумачення статей 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) та 112 (ч. 1) Конституції РФ.

Перелік предметів ведення Російської Федерації (ст. 71) визначено у Конституції як закритий, отже, не підлягає розширеного тлумачення. Базовий критерій віднесення переліку питань до відання Російської Федерації (як і в більшості федеративних держав) - закріплення за Російською Федерацією прав, у сукупності забезпечують реалізацію державного суверенітету, єдності прав і свобод людини і громадянина та єдину державну політику. Перелік предметів спільного ведення, так само як і перелік предметів ведення Російської Федерації, є по російській Конституції закритим (ст. 72). Перелік предметів ведення Російської Федерації і спільного ведення, як правило, відтворюється в конституціях та статутах субєктів Російської Федерації. Предмети ведення субєктів РФ у федеральній Конституції чітко не визначаються, Конституція РФ закріплює лише окремі сфери правового регулювання субєктів Російської Федерації: встановлення системи органів державної влади (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), прийняття конституцій, статутів (ч . 1 і 2 ст. 66), встановлення державних мов республік (ч. 2 ст. 68) та ін Як зазначалося, сюди

відносяться всі ті питання, які не увійшли в перші дві сфери (ст. 73 Конституції РФ), а це означає, що сфера правового регулювання субєктів РФ досить широка (хоча на практиці цей залишок не надто великий).

Співвідношення федерального та регіонального законодавства з предметів спільного ведення ст в. 76 (ч. 2 і 5) Конституції РФ визначено таким чином: в даних сферах суспільних відносин можуть ухвалюватися як федеральні закони (і інші федеральні правові акти), так і закони та інші нормативно-правові акти субєктів Російської Федерації, а проте останні повинні прийматися в відповідно до федеральних законів. У випадку ж протиріччя між федеральним законом і нормативно-правовим актом субєкта Російської Федерації діє федеральний закон.

Важливим є положення про те, що відсутність федерального закону з питань спільного ведення Російської Федерації і її субєктів не є перепоною для врегулювання цього питання субєктом Російської Федерації. Однак, хоча россійская Конституція і допускає випереджаючий правове регулювання у субєкта Російської Федерації, конституційний припис про необхідність відповідності нормативних правових актів субєктів Російської Федерації федерального закону передбачає в тому числі і приведення правового акта субєкта Російської Федерації у відповідність з федеральним законом, прийнятим пізніше (якщо, звичайно, мали місце які-небудь невідповідності).

Договірний спосіб розмежування владних повноважень з вертикалі у федеративній державі слід розглядати як допоміжний - у всіх основних сферах суспільних відносин предмети ведення та повноваження повинні бути розмежовані нормативно. Договір може мати місце, наприклад, в процес делегування повноважень, вже встановлені для відповідного органа державної влади (не слід змішувати також поняття "Розгром-302

ніченіе повноважень "і" делегування повноважень "; делегувати можна тільки вже розмежовані, наявні повноваження), передачі будь-яким субєктом Російської Федерації предметів відання з його ведення в спільне ведення Російської Федерації і її даного субєкта.

Наприкінці 1990-х рр.. в Росії відомий "парад суверенітетів" переріс у "парад укладання договорів", для субєктів РФ стало "непрестижним" не укласти договір з центром. Договірний процес у цей період справедливо викликав неоднозначну оцінку і тривогу, бо норми договорів, що укладаються вторгалися в сферу федерального конституційного і законодавчого регулювання, в Росії стала фактично затверджуватися договірна модель Російської Федерації, "договірне право", позначилася суперечлива тенденція фактичного переходу від конституційної або конституційно - договірної федерації до договірної. До весни 1999 р. укладено вже 42 договори з органами державної влади +46 субєктів РФ і більше 250 конкретних угод до них. Субєкти РФ, які уклали договори, займали більшу частину території країни, в них проживало більше 50% населення, було зосереджено понад 60% економічного потенціалу Росії.

Більшість з підписаних в цей час договорів між федеральними органами державної влади та органами державної влади АР Крим змінюють схему розмежування предметів ведення між Російською Федерацією та її субєктами, встановлену в російській Конституції.

Зміцнення вертикалі державної влади в Росії торкнулося і практики внутріфедератівних договірних відносин - до кінця 1999 р. укладення нових договорів було припинено, а з 2002 р. почався досить активний процес припинення дії укладених договорів за угодою сторін. (Зазначимо, правда, що поки не перший припиняється дія договорів, суттєво загострена асиметричність російського федералізму, зокрема, з Татарстаном, Башкортостану і Якутією).

По-різному можна ставитися до договірній практиці. Зрозуміло, що укладання таких договорів (у всякому разі на початковому етапі) носив компромісний характер вони розглядалися як засіб для зняття напруженості у взаєминах центру і регіонів. Зокрема, саме договір з Татарстаном дозволив утримати республіку в конституційному полі Росії. Але очевидно, що ослаблення гостроти відносин між Російською Федерацією і її окремими субєктами шляхом укладання угод загострювало відносини з іншими субєктами Російської Федерації, що розширюється практика договірних відносин у кінцевому рахунку завдавала шкоду проголошених у Конституції РФ принципам федералізму. Основу змісту договорів, що укладаються повинні становити положення федеральної Конституції, а не сьогохвилинні положення про політичну доцільність. Взагалі ж з розмежуванням владних повноважень між центром і регіонами нормативно сенс укладання договорів в значній мірі втрачається.

Договір як правова форма розмежування владних повноважень делегування повноважень або цілком допустимо в системі органів виконавчої влади України та субєктів Російської Федерації, що і передбачено у ч. 2 і 3 ст. 78 Конституції РФ. Такі домовленості між органами виконавчої влади України (як Урядом, так і міністерствами і відомствами) і органами виконавчої влади субєктів Російської Федерації прийнято називати соглагіеніямі.На сьогодні, як зазначалося, їх укладено понад 250.

Таким чином, основне призначення внутрішньодержавних (внутрішньо) договорів та угод - конкретизація, уточнення, делегування нормативно розмежування владних повноважень (при безумовному пріоритеті нормативного способу розподілу влади по вертикалі).