Склад федерації в Росії і конституційні основи його зміни

Склад Російської Федерації конституційно закріплений ст в. 65 основного закону, в якій пойменовані всі 89 її субєктів - 21 республіка, 6 країв, 49 областей, 2 міста федерального значення, 1 автономна область і 10 автономних округів. Відповідно до Конституції РФ всі субєкти Російської Федерації, незалежно від приналежності до того чи іншого виду, рівноправні, однак, як ми зясували вище, до справжнього рівноправності російських регіонів поки далеко (а неоднакове становище різних субєктів у складі Російської Федерації, фактичні відмінності в їх правовий статус обумовлюють, у свою чергу, існування і таких проблем, як вирівнювання статусу всіх субєктів РФ, з одного боку, і зміна будь-яким субєктом свого статусу - з іншого).

Склад федерації в Росії не є незмінним, воно може бути змінений в силу наступних причин:

1) збільшення території Російської Федерації за рахунок прийняття до її складу нового субєкта;

2) зміна складу Російської Федерації в існуючих кордонах - у звязку з утворенням у складі Росії нового субєкта Російської Федерації, а також у звязку зі зміною статусу будь-яким субєктом;

3) зменшення території Російської Федерації у звязку з виходом з її складу якого-небудь субєкта.

Перші дві ситуації передбачено в прямій постановці безпосередньо в Конституції РФ (ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. +66). Для розвитку і конкретизації цих конституційних положень прийнятий Федеральний конституційний закон від 17 грудня 2001 "Про порядок прийняття в Російську Федерацію та утворення в її складі нового субєкта Російської Федерації" (якість прийнятого закону при досить тривалому обговоренні різних варіантів залишає бажати кращого, він допускає появу у складі РФ нових

разностатусних субєктів - то, у випадку прийняття в Російську Федерацію в якості нового субєкта іноземної держави цей субєкт, за загальним правилом, отримує статус республіки, а при прийнятті частини іноземної держави можливе отримання новим субєктом статусу та інших субєктів РФ).

Можливість ухвалення до Російської Федерації нового субєкта представляється в цілому гіпотетичної, але з метою виключення правового вакууму відповідний механізм повинен бути закріплений. (В той же час повністю виключати подібну ситуацію не можна - інтеграційні процеси з Білоруссю, зокрема, породжують у тому числі пропозиція про обєднання Росії і Білорусі в одну державу шляхом поступового включення до складу Росії білоруських областей, починаючи зі східних; висловлювалися прохання, що знаходять підтримку серед ряду російських політиків, про приєднання до Росії Придністровя і Криму і т. д.).

Прийняття до складу Росії нового субєкта Російської Федерації можливо тільки на добровільній основі, при цьому до складу Російської Федерації може бути прийняте як іноземна держава, так і його частина, і в основі такого рішення (який оформлюється прийняттям спеціального федерального конституційного закону) повинен лежати в тому числі і міжнародний договір з даними державою, що укладається виключно з ініціативи останнього. З метою поступового інтегрування нового субєкту в економічну, фінансову, кредитну та правову системи Російської України, а також у систему органів державної влади міжнародним договором може встановлюватися перехідний період.

Повноваження Президента РФ щодо укладання міжнародних договорів у даній ситуації обумовлено обовязковою повідомленням про надійшла укласти відповідний договір обох палат російського парламенту та Уряду РФ і проведенням при необхідності з ними

консультацій, а також зверненням до Конституційного Суду РФ із запитом про перевірку конституційності підписаного договору. Ратифікація укладеного міжнародного договору здійснюється Федеральними Зборами одночасно з ухваленням федерального конституційного закону про прийняття до складу Російської Федерації нового субєкта, в якому визначаються відправні моменти його статусу (найменування, межі, особливості та терміни перехідного періоду та ін.)

Освіта в складі Російської Федерації нового субєкта (як у звязку з укрупненням, так і розукрупнення існуючих субєктів) представляється більш реальною (а іноді і бажаної) ситуацією. Так, губернатором Пермської області і головою Комі-пермяцького автономного округу в лютому 2003 підписані договру і меморандум про обєднання цих субєктів Російської Федерації в один (область), що знайшло підтримку і з боку федерального центру. Аналогічний процес починається у відносинах між Іркутської областю та що входять до її складу Усть-Ординський Бурятський автономний округ. Не можна виключати поновлення вимог про створення на території Ханти-Мансійського автономного округу двох - Ханти та Мансі. Висловлювалися пропозиції про обєднання декількох субєктів Російської Федерації в один (Москви і Московської області, Санкт-Петербурга і Ленінградської області, і Красноярського краю Таймирського і Евенкійського автономних округів, семи далекосхідних територій-Амурській, Магаданської, Камчатської та Сахалінської областей, Хабаровського і Приморського країв і Єврейської автономної області - в одну Далекосхідну губернію), про повернення до складу Хабаровського краю Єврейської автономної області, що вийшла з його складу на початку 1990-х рр.., і т. д. Подолання складної ситуації в Карачаєво-Черкеської Республіці окремі політики досі вбачають у поділі республіки за національною ознакою. Дозволу спірних

прикордонних конфліктів між будь-якими субєктами сусідніми Російської Федерації (а на початок 1999 р., наприклад, мали місце факти близько 30 територіальних претензій субєктів Російської Федерації один до одного) могло б сприяти освіта на спірній території нового, самостійного субєкта Російської Федерації. Серйозні питання перед конституціоналістами (як теоретиками, так і практиками) поставили відомі процеси в одному із субєктів Російської Федерації - Чеченській Республіці.

Освіта в складі Російської Федерації нового субєкта можливо також тільки на добровільній основі, з ініціативи зацікавлених субєктів Російської Федерації (тобто субєктів, на території яких утворюється новий субєкт), що проявляється виключно шляхом проведення регіональних референдумів у цих субєктах Російської Федерації. Відповідна пропозиція буде направлена президенту РФ, який повідомляє про нього палати Федеральних Зборів РФ і Уряд РФ і проводить з ними при необхідності консультації. Освіта в складі Російської Федерації нового субєкта оформлюється прийняттям спеціального федерального конституційного закону, проект якого вноситься до Державної Думи Президентом РФ у разі позитивних результатів референдумів у всіх зацікавлених субєктах Російської Федерації (якщо результати референдуму хоча б в одному субєкті виявляться негативними - повторне проведення референдумів з цього питання у всіх регіонах можливе не раніше, ніж через рік). У такому законі поряд із загальними засадами статусу нового субєкта Російської Федерації визначаються і питання перехідного характеру - правонаступництва, врегулювання майнових відносин (включаючи зміни до закону про федеральний бюджет), функціонування різних органів державної влади, дії прийнятих раніше правових актів і т. д.

Зміна статусу субєктом Російської Федерації можливе також на підставі процедури, передбаченої

федеральним конституційним законом (ч. 5 ст. 66 Конституції РФ). Однак такий закон поки не прийнятий, хоч на необхідності його прийняття очевидна, в тому числі і з урахуванням російської дійсності, фактичні відмінності у правовому статусі субєктів Російської Федерації передбачають можливість (а часто і прагнення) зміни (насамперед підвищення) свого статусу деякими субєктами Російської Федерації . Так, зберігається невдоволення входженням в склад Тюменської області Ханти-Мансійського та Ямало-Ненецького автономних округів, останнім часом загострилися відносини між Красноярським краєм і входять до його складу Таймирським автономним округом, свого часу лунали вимоги про освіту Ненецький Республіки і т. п. Правові основи третього варіанту зміни складу Російської Федерації - повязану з зменшенням російській території у звязку з виходом з Росії будь-якого субєкта - є не настільки очевидними. Справа в тому, що россійская Конституція не передбачає в прямій постановці можливість сецесії - субєктів виходу зі складу України (так само як і "виключення" субєкта Російської Федерації зі складу Росії), більш того, вона закріплює державну (територіальну) цілісність в якості одного з принципів федеративного устрою. Але россійская дійсність свідчить про можливість подібних ситуацій.

Так, при усіх сприятливих на перших погляд тенденції досить спірним залишається питання про утримання в конституційно-правовому полі Росії Чеченської Республіки. Насторожують нотки звучали з вуст Президента Республіки Калмикії про можливість зміни статусу республіки (а фактично - про можливість її виходу зі складу Російської Федерації). Положення про визнання, повагою громадян, а іноді - і реалізації права народів на самовизначення містяться як в Конституції Росії (преамбула, ч. 3 ст. 5, ч. 4 ст. 15), так і в конституціях більшості республік у складі Російської Федерації, а Конституція Тиви,

наприклад, прямо передбачає можливість виходу Республіки зі складу Росії (при проведеної великої роботи з приведення республіканської Конституції у відповідність до Конституції РФ положення про сецесії з основного закону республіки не вилучено).

У той же час відповідно до ч. +4 ст. 15 Конституції РФ загальновизнані норми і принципи міжнародного права є складовою частиною правової системи Росії, а право націй на самовизначення, безумовно, є загальновизнаним. Отже, і народи, що проживають в Російській Федерації, можуть скористатися цим правом на конституційних засадах.

Тут не обійтися без звернення до відомої проблеми співвідношення двох загальновизнаних принципів - територіальної цілісності держав та їх права народів на самовизначення. Проблема ця не нова, обговорюється досить активно, але єдиного чи принаймні явно переважного підходу до її вирішення з боку світової спільноти і науки поки не сформульовано.

Не вдаючись в деталі даної проблеми, обмежимося лише наступними зауваженнями. При розгляді і співвіднесенні принципів територіальної цілісності та права на самовизначення необхідно керуватися перевіреним і, видається, непорушним критерієм - пріоритетом прав людини. Права колективу (у широкому сенсі, включаючи права нації, і держави тощо) не можуть бути вищими прав людини. Не може територіальна цілісність держави, безумовне і беззастережне дотримання букви конституції "оплачуватися" тисячами життів громадян цієї держави, знищенням майна громадян, організацій і самої держави, що не піддаються точному підрахунку фінансовими витратами держави, що переживає не найкращі часи у своєму економічному розвитку, наростанням неприязні ( а часом і ненависті) між громадянами різної національності, постійним страхом і побоюванням жителів прикордонних

з "бунтівним" субєктом територій за свої життя і своє майно, істотним зниженням авторитету досить потужної держави в очах своїх громадян, а також на міжнародній арені (у тому числі і у звязку з нездатністю вирішити проблему силовими засобами).

Забезпечення конституційної безпеки Росії в цьому випадку має полягати не в збереженні будь-яку ціну закріпленого в Конституції складу Російської Федерації, не в забезпеченні територіальної цілісності держави, а в забезпеченні закріплених в тій же Конституції, а також загальновизнаних прав і свобод людини і громадянина, перш за все права на життя (адже саме для цього в остаточному підсумку й створена держава!). Не відмовляючись ні в якому разі від усіляких (перш за все мирних) засобів вирішення конфлікту, утримання субєкта федерації у складі Росії, включаючи обговорення створення максимально широкої автономії і надання субєкту особливого статусу, федеральний центр, видається, повинен мати механізм максимально безболісного виходу субєкта Федерації з складу Росії. Тут має бути і виявлення справжньої волі народу субєкта Російської Федерації під контролем незалежних експертів і спостерігачів, і встановлення певного перехідного періоду для врегулювання питань розподілу власності, взаєморозрахунків, переселення громадян, економічною та фінансовою допомогою, подальшої співпраці і т. п.

Політичні керівники субєкта Російської Федерації, які наполягають на виході зі складу Росії, в свою чергу повинні усвідомлювати всю відповідальність за такий крок передусім перед своїм народом. Тут не повинно бути місця сьогохвилинним амбіціям, образ і тим більше користі (політичної або матеріальної). Не слід забувати і про такий інституті міжнародного права, як інститут визнання.

У всіх випадках зміни складу Російської Федерації мають бути внесені зміни до ст. 65 Конституції

РФ на підставі відповідного федерального конституційного закону (ст. 137 Конституції). Але зміни в цю статтю можуть вноситися і при незмінності складу Російської Федерації - це можливо зробити, коли той чи інший субєкт Російської Федерації змінить своє найменування (а право на найменування є безумовною складовою конституційно-правового статусу субєкта Російської Федерації). У цьому випадку нове найменування субєкта Російської Федерації в ст включається. 65 Конституції на підставі указу Президента РФ (такий порядок визначено в правовій позиції Конституційного Суду РФ, що міститься в Постанові від 28 січня 1995 р. по справі щодо тлумачення ч. 2 ст. 137 Конституції РФ). Подібні зміни в ст. 65 Конституції РФ вже вносилися - із 1996 р. змінили свої назви, у зокрема, Інгушетія, Республіка Калмикія, Республіка Північна Осетія - Аланія, Чуваська Республіка - Чувашія (зауважимо, що поки це єдині зміни до російської Конституції, що не торкаються, зрозуміло, її принципових положень).