Уряд Російської Федерації
Уряд відрізняється від інших органів державної влади предметом а також сфери діяльності. Воно займається не прийняттям законів, як законодавчі органи, що а організацією їх виконання, забезпеченням управління державним апаратом, економікою країни. Воно не здійснює правосуддя, як органи судової влади, а забезпечує режим законності у здійсненні державного управління, дбає про підтримання правопорядку та державної дисципліни в повсякденному суспільної життєдіяльності. На відміну від органів законодавчої та судової влади уряд має свою територіальну систему підпорядкованих йому органів виконавчої влади, що дозволяє здійснювати управлінські функції і реалі-зовивать прийняті рішення. Характерною особливістю компетенції уряду служить і той факт, що саме йому належать повноваження щодо розпорядження практично всіма ресурсами країни. Тільки воно, у силу властивої йому специфіки, має можливості їх використання. Конституційний статус і роль уряду можуть бути різні і залежать від історичних традицій і політичних особливостей в тій чи іншій країні.
У Росії уряд як орган влади зявилося на початку XX в. - В 1906 р. У різний час цей орган іменувався Радою Міністрів, Тимчасовим урядом, Радою народних комісарів, Кабінетом Міністрів, Радою Міністрів, нині - Урядом Російської Федерації. Положення Уряду РФ у систему найвищих органів державної влади зумовила конституційна модель президентсько-парламентської форми правління.
Уряд Російської Федерації - вищий колегіальний орган виконавчої федеральної влади країни. Як сукупний орган воно представляє виконавчу владу Російської Федерації в усьому її обсязі і вбирає в себе (консолідує) всі федеральні органи виконавчої влади, здійснює виконавчі та розпорядчі повноваження, покладені на нього Конституцією РФ і федеральними законами, керується указами та розпорядженнями Президента РФ.
Загальна компетенція Уряду РФ визначена нормами розділу 6 Конституції РФ. Відповідно до неї та іншими актами на Уряд РФ покладаються завдання загального керівництва економікою і соціально-культурним будівництвом країни, розробки і виконання державного бюджету, забезпечення захисту інтересів, прав і свобод громадян, оборони і безпеки держави, охорони власності та громадського порядку, управління державної власністю і галузями народно-господарського комплексу, сприяння розвитку підприємництва та ін
Повноваження Уряду РФ як вищого органа виконавчої влади загальної компетенції вельми широкі. Вони охоплюють найважливіші питання державного життя, традиційно що відносяться до повноважень виконавчої влади, виходячи за межі взаємодії із законодавчою і судовою владою. Це формування державного апарату і його управління діяльністю, виконання законів, участь у законодавчому процесі, підзаконні нормотворчість, реалізація зовнішньої і внутрішньої політики та ін Характеризуючи повноваження Уряду РФ, необхідно відзначити, що їх повний обсяг визначити досить
важко, тому що в законодавстві його компетенція закріплюється самим загальним чином, а їх перелік не є закритим. Але у порівнянні до законодавства багатьох зарубіжних країн правовий статус російського уряду врегульовано значно більшою мірою на конституційному рівні і визначається федеральними законами і указами Президента РФ.
Зміст статусу Уряду РФ, що здійснює діяльність з управління різноманітними державними справами, розкривається в конституційному Федеральному законі "Про Уряді Російської Федерації" від 17 грудня 1997 р.1. Крім конституційних норм і положень Закону про Уряд правового регулювання його діяльності присвячений ряд федеральних законів та президентських указів. Можна назвати Федеральний закон "Про порядок опублікування і вступу в силу федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів палат Федеральних Зборів" 2, яким визначено "Відомості Верховної Ради України" в якості офіційного джерела актів Уряду РФ, що публікуються у четвертому розділі цього Зборів. З актів Президента РФ, що відносяться до створення нормативного масиву, що визначає компетенцію Уряду РФ, слід виділити укази про структурі федеральних органів виконавчої влади. Уряд РФ доповнює нормативну базу, що закріплює порядок його діяльності, через правові акти, які видаються їм самім3. Практично кожен закон в рамках свого предмета містить відсильні норми про регулювання Урядом РФ або в порядку, їм визначається, правовідносин конкретних.
Найбільш детальна регламентація повноважень Уряду РФ в різних галузях життєдіяльності дана у федеральному конституційному законі про нього.
У галузі економіки федеральний уряд розробляє програми економічного розвитку; здійснює регулювання економічних процесів; забезпечує єдність економічного простору країни і свободу економічної діяльності; прогнозує соціально-економічний розвиток країни; здійснює управління федеральною власністю, проводить єдину політику раціонального природокористування; виробляє державну політику у сфері зовнішньоекономічної і фінансово-інвестиційного співробітництва; формує мобілізаційний план економіки країни; забезпечує функціонування оборонного виробництва.
У бюджетній та фінансовій області - розробляє забезпечує і проведення в країні єдиної фінансової, кредитною та грошової політики; розробляє і подає Державній Думі федеральний бюджет, забезпечує його виконання і подає Державній Думі звіт про це; розробляє та реалізує податкову політику, забезпечує вдосконалення бюджетної системи; регулює ринок цінних паперів; управляє державними внутрішніми і зовнішніми боргами Російській Федерації; керує валютно-фінансової діяльністю у відносинах з іноземними державами.
У галузі соціальної політики - приймає заходи до реалізації трудових прав громадян; розробляє програми соціального розвитку, забезпечує проведення єдиної державної політики та надає державну підтримку в розвитку освіти, охорони здоровя, культури; керує соціальним забезпеченням і сприяє розвитку додаткових форм соціального забезпечення та благодійності.
У сфері забезпечення законності, прав й свобод громадян - бере участь в розробці програм щодо забезпечення безпеки особистості, суспільства і держави; здійснює заходи з підтримання режиму законності в діяльності державних органів і посадових осіб, дотриманню прав й свобод громадян, охорони власності, захисту громадського порядку від протиправних посягань і організовує боротьбу із злочинністю.
В області оборони й державної безпеки - приймає заходи щодо забезпечення оборони країни і державної безпеки.
В області зовнішньої політики - представляє інтереси країни в міжнародних організаціях; укладає міжнародні договори Російської Федерації у відповідності до своєї компетенції; регулює зовнішньоекономічну діяльність та здійснює контроль у цій галузі.
Право законодавчої ініціативи, яким володіє Уряд РФ, дозволяє йому виявляти доволі високу активність в законодавчому процесі. Російський уряд є одним з найбільш активних розробників різних законопроектів, що направляються до Державної Думи. Поряд з цим різні фінансові законопроекти (наприклад, про введення або скасування податків, звільненні від їх сплати, про випуск державних позик та ін), а також законопроекти, що передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесені до Державної Думи тільки при наявності висновку Уряду РФ. Для забезпечення взаємодії з палатами Федерального Зборів у сфері Урядом законопроектної роботи РФ засновано Представництво РФ у складі статс-секретарів - заступників федеральних міністрів та інших посадових осіб, спеціально для цього призначених. Їх завдання - формування законопроектних планів і програм для Уряду РФ; координація діяльності міністрів в цій області, надання інформаційної підтримки законотворчим ініціативам комітетів і комісій палат парламенту, організація роботи із зверненнями депутатів Державної Думи і членів Ради Федерації.
Уряд Росії самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією України, а також здійснює інші повноваження, покладені на нього федеральними законами і указами Президента РФ.
Процедура формування Уряду РФ складається з двох стадій. На першій стадії Президент РФ призначає Голову Уряду РФ за згодою Державної Думи. Це означає, що запропонована президентом кандидатура підлягає затвердженню простою більшістю нижньої палати російського парламенту. У разі триразового відхилення Думою запропонованих кандидатур Президент РФ сам призначає Голову Уряду РФ, розпускає Державну Думу і призначає її вибори. У Конституції РФ не сказано нічого, чим керується Президент РФ при підборі кандидатури Голови Уряду РФ. На практиці ж його розсуд до певної міри обмежена: він повинен брати до уваги партійний склад Думи щоб уникнути конфронтації з партійними фракціями і політичної кризи. Друга стадія - призначення Президентом РФ членів Уряду РФ з пропозицією його голови. Крім самого Голови Уряду РФ і його заступникiв, до складу Уряду РФ входять федеральні міністри.
Голова Уряду РФ, очолюючи даний орган виконавчої влади, визначає напрямки його діяльності та організує роботу. Глава Уряду представляє його всередині країни і в міжнародних відносинах; вносить Президентові РФ пропозиції про структурі федеральних органів виконавчої влади, призначення та звільнення заступників Голови Уряду РФ і федеральних міністрів, накладення на них дисциплінарних стягнень; розподіляє обовязки між ними, дає їм доручення і контролює їх виконання; проводить засідання Уряду РФ; призначає виконуючого обовязки Голови Уряду РФ на час свого відсутності; затверджує регламент роботи Уряду РФ;
підписує постанови і розпорядження Уряду РФ; систематично інформує Президента РФ про роботу Уряду РФ; виконує обовязки Президента РФ у всіх випадках коли той не в змозі виконувати свої обовязки.
Між керівниками уряду проводиться розподіл обовязків. Заступники Голови Уряду РФ, яких у пресі часто називають віце-премєрами, беруть участь у засіданнях Уряду РФ з правом вирішального голосу. Вони, як правило, керують комплексними напрямками діяльність Уряду РФ, реалізацію яких забезпечують групи (блоки) інших федеральних міністерств і відомств. Наприклад, з економічного розвитку, соціальну сферу та ін Заступники Голови Уряду РФ беруть участь у виробленні та реалізації політики Уряду РФ, що видаються їм постанов і розпоряджень, координують у відповідності з розподілом обовязків роботу міністерств та інших федеральних органів виконавчої влади, інших підвідомчих Уряду РФ органів, дають їм доручення і контролюють їх діяльність, попередньо розглядають пропозиції та проекти, які вносяться до Уряду РФ.
Для оперативного вирішення виникаючих питань в Уряді РФ створюється постійно діючий орган - Президія Уряду РФ. До нього входять: Голова Уряду РФ, його заступники, міністри фінансів, економіки, закордонних справ, оборони, внутрішніх справ, керівник Апарату Уряду РФ. За поданням голови уряду президент може ввести до складу президії та інших урядовців.
Уряд РФ діє протягом строку повноважень Президента РФ і складає свої повноваження перед новообраним Президентом РФ. Уряд РФ може піти у відставку: з ініціативи Президента РФ, за власною ініціативою або в разі відставки Голови Уряду РФ. Вираз Державною Думою вотуму Недов-364
рія Уряду РФ саме по собі не має наслідком його відставку. У цьому випадку Конституція РФ дає право Президенту РФ оголосити про відставку Уряду РФ чи не погодитися з Державною Думою. Після повторного висловлення недовіри протягом трьох місяців Президент РФ повинен оголосити про відставку Уряду РФ або розпустити Державну Думу. З огляду на обєктивну необхідність безперервності діяльність Уряду РФ, Конституція Росії встановлює, що у всіх випадках його відставки воно за дорученням Президента РФ продовжує виконання своїх функцій до сформування нового складу Уряду РФ (ч. 5 ст. 117).
Рішення, що приймаються Урядом РФ рішення оформляються у вигляді постанов і розпоряджень, обовязкових до виконання на всій території Російської Федерації. Акти, що мають нормативного характеру, видаються у формі постанов, що акти з оперативних та інших поточних питань, як правило, не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень. Порядок прийняття актів Уряду РФ встановлюється ним самим. Воно ж забезпечує виконання виданих ним актів. Постанови та розпорядження Уряду РФ підписуються її головою або за його дорученням одним із заступників голови. Постанови Уряду РФ, за винятком тих, в яких містяться дані, що відносяться до державної таємниці, а також розпорядження, що зачіпають права, свободи та обовязки людини і громадянина і носять загальний характер, публікуються в Зборах законодавства Російської Федерації. При необхідності широкого і негайного їх обнародування урядові акти доводяться до загального відома через засоби масової інформації. Однак, якщо прийняті Урядом РФ постанови або розпорядження суперечать Конституції РФ, федеральних законів та указам Президента РФ, вони можуть бути скасовані Президентом РФ.
Діяльність Уряду РФ забезпечує апарат, що складається зі структурних підрозділів, посади в яких заміщуються професійним корпусом кваліфікованих фахівців. Тут слід відрізняти правовий статус Уряду РФ як органу державної влади та правовий статус як юридичної особи - установи. В останньому випадку повноважним представником Уряду РФ як юридичної особи виступає керівник Апарату Уряду. Керівник Апарату Уряду РФ призначається і звільняється з посади Президентом РФ за поданням Голови Уряду РФ. Положення про Апараті Уряду РФ стверджується постановою Уряду РФ, а структура Апарату Уряду РФ стверджується розпорядженням Уряду РФ. Структура Апарату Уряду РФ може складатися з таких підрозділів:
Керівництво апарату (керівник і його заступники)
Секретаріат голови уряду
Секретаріати перших заступників та заступників голови уряду
Департаменти
Управління
Відділи
Урядовий архів
Секретаріат експертної ради при уряді
Секретаріат повноважного представника уряду.
Витрати на утримання Уряду РФ федеральним бюджетом визначаються. Для забезпечення роботи Уряду РФ може бути створені додаткові органи і установи при ньому, фінансування яких має здійснюватися в межах асигнувань, виділених на утримання уряду. Так, витрати на утримання Апарату Уряду РФ визначаються Головою Уряду РФ.
Уряд РФ направляє роботу міністерств та інших федеральних органів виконавчої влади, встановлює граничну чисельність працівників центральних апаратів і територіальних органів виконавчої влади федерального рівня, а також розміри асигнування на їх утримання. З метою забезпечення єдності інтересів державного управління вона може координувати діяльність урядів республік та адміністрацій субєктів Російської Федерації, федеральні а міністерства і відомства взаємодіють з аналогічними структурами в системі органів виконавчої влади субєктів федерації. Федеральні органи виконавчої влади за погодженням з органами виконавчої влади АР Крим можуть взаємно передавати один одному здійснення частини своїх повноважень.
Відповідно до конституційного принципу єдності системи органів виконавчої влади в України (ч. 2 ст. 77) Уряд РФ очолює дану систему, здійснюючи всю повноту виконавчої влади на всій території держави (ч. 1 ст. 110). Дане положення підкреслює його верховенство в цій системі, причому не в конституційно-правовому, а в адміністративному значеніі1.