Функції держави

За радянських часів тріумфував тезу про зєднання законодавства і управління, про необхідність злиття законодавчої влади з виконавчою, що впроваджувалося в науку і практику під гаслом "Вся влада Радам!". Принцип поділу влади відкидався хто без права соціалістичної держави, нібито підриває єдність державної влади. У пострадянський період, з іншого боку, в силу відмови від загального державного втручання в усі без винятку сфери суспільного життя, проголошення демократичних свобод, визнання і гарантування приватної власності, утвердження ринкових відносин взяла гору ліберальна концепція обмеження адміністративних функцій держави, в економічній сфері. Багато в чому саме тому в механізмі державної влади здійснено перехід від "поділу праці" до "поділу влади", що отримав конституційне закріплення.

Але, незважаючи на те що в нині діючій Конституції РФ немає згадувань про державне управління, без цього не може працювати механізм державної влади. Державна влада завжди єдина у своїх основних проявах: законодавство, виконавство, правосуддя. Відповідно до цього органи "державної влади повинні будуватися на певній функціонально-компетенційний спеціалізації, що не порушує, однак, її принципової єдності" 1. Якщо держава можна інтерпретувати як певну сукупність взаємоповязаних управлінських структур, що дозволяють забезпечувати здійснення єдиної державної влади у всій повноті і різноманітті її функцій, то державне управління притаманне всім гілкам влади і певною мірою є субстанцією держави.

Представницькі законодавчі органи державної влади приймають закони та інші акти, що регулюють суспільні відносини, здійснюють контроль за їх проведенням в життя. Безпосереднє оперативне управління у загальнодержавному масштабі покладено на органи загальної та спеціальної компетенції виконавчої влади. Їх діяльність здійснюється на основі та на виконання законів, тобто носить підзаконний характер, а також спрямована на втілення в життя законів та інших нормативних правових актів. Функції державного управління здійснюють і органи судової влади, роблячи це поряд зі своєю головною функцією - здійсненням правосуддя. Суди і судді тлумачать конституційні норми та положення, вирішують справи про компетенцію, спори та конфлікти між органами державної влади, вирішують справи, що виникають з адміністративно-правових відносин, реалізують адміністративну владу, видаючи адміністративні акти, а не тільки акти правосуддя. Суди безпосередньо державного управління не здійснюють, але беруть участь у цьому процесі, як субєкти прийняття та реалізації державних рішень (через застосування норм права, в яких виражена владна воля держави), здійснюючи державно-владні повноваження у здійсненні правосуддя.

Законодавча, виконавча і судова влади як прояви єдиної державної влади не можуть ототожнюватися з видом державної діяльності, що має виключно управлінський характер. Влада - не вид управлінської діяльності, а сутнісне вираз, форма практичної реалізації її функціональне призначення і компетенційний визначеності, тобто категорія базового характеру. З цього виходить: виконавча влада, також як законодавча і судова влада, не тотожна державного управління, яке завжди характеризувався як певний вид державної діяльності. Державне управління є специфічний вид державної діяльності, відмінний від інших її проявів, а

також від управлінської діяльності громадських організацій та інших недержавних формувань. Розрізняючи виконавчу владу і державне управління, невірно також вважати першою категорією політико-правовий, а другий - організаційно-правовий. І там і там є чимала частка й політичного та організаційного.

Державне управління - поняття більш широке, ніж виконавча влада. Остання, у відомому сенсі похідна від державного управління, виконує функції практичної реалізації законів, тобто зайнята правоіс-полнітельством. Це якість виконавчої влади дуже суттєво, тому що дозволяє розкрити її особливу державно-правову природу, відмежувати виконавство такого характеру від виконавства (виконання), яка властива будь-якої організованої комірці людського колективу як засіб управління власними справами (самоорганізація, самоврядування). Правоісполнітельство здійснюється на основі правозастосовчої діяльності. Але, на відміну від судової влади, також зайнятої правозастосування, тут є якісні особливості. Так, правозастосування в судовому порядку здійснюється переважно в негативні випадки, тобто коли порушені вимоги закону і виникла необхідність у судовому примушення або в судовій правоохране. Виконавчу владу відрізняє в основному позитивне правозастосування, тобто пряме виконання вимог законодавства з метою нормальної і ефективної роботи всіх, хто знаходиться під її впливом обєктів громадської деятельності1.

Сприйнявши концептуальне положення про те, що "державне управління, по суті справи, можна розглядати як більш широку (по відношенню до виконавчої влади. - В. К.), що включає різні аспекти сферу державної діяльності, у яку можуть вторгатися в

тією чи іншою мірою носії інших гілок влади ", 1 можна позначити сфери такого вторгнення (компетенції, юрисдикції).

Державне управління за допомогою інституту президентської влади - державно-владна діяльність, що реалізується прийняттям політичних рішень переважно стратегічного характеру, розрахованих на довгострокову перспективу розвитку держави, а також і тактичних рішень за оперативними і поточних питаннях у середньостроковій і довгостроковій перспективах.

Державне управління за допомогою діяльності законодавчої влади - встановлення загальнообовязкових правил суспільних відносин з метою їх упорядкування та централізованого регулювання в загальнормативний правовій формі і в загальнодержавному масштабі.

Державне управління через систему виконавчої влади - реалізація виконавчо-розпорядчої діяльності підзаконного характеру щодо забезпечення стабільного функціонування та поступального розвитку суспільних процесів у різних галузях і сферах управління.

Державне управління через систему судової влади - опосередкований вплив на стан суспільних відносин у сфері здійснення державно-владної діяльності з реалізації правосуддя.

За своїм призначенням державне управління - це вид владної діяльності держави з керівництва, організації та впливу на функціонування та розвиток суспільства. Сутність суспільної ролі держави як політико-правового явища в тому, що, відображаючи, хоча б формально, загальну волю всіх громадян, воно надає цільових перевірок яка вважає організуючий і регулюючий вплив на все суспільство. Тому можна назвати два аспекти, що визначають ступінь реалізації державою своїх суспільних функцій. Один полягає в тому, наскільки держава втілює в собі загальні потреби, інтереси, цілі і волю громадян, другий - в тому, як воно практично керує суспільними процесами, забезпечує розвиток суспільства, використовуючи всю повноту що є в його розпорядженні владних повноважень.

Для реалізації своїх суспільних функцій держава здійснює легітимне право на застосування насильства.Воно виражається в накладенні кримінального покарання, адміністративних, майнових та інших санкцій. У екстраординарних випадках гострої боротьби протиборчих сил вплив держави приймає специфічні форми: вводиться надзвичайний стан, забороняються мітинги, демонстрації, діяльність певних партій та обєднань, якщо вони дестабілізують обстановку в країні і т. п. Легалізоване насильство виражається від імені всього суспільства і застосовується до осіб і організацій, що порушують встановлені законодавством правила поведінки.

Громадське роль, яку відіграє держава в управлінні справами суспільства, вирішуючи основні питання суспільного розвитку, реалізується через функції держави, спрямовані в кінцевому рахунку на задоволення різноманітних інтересів як окремих особистостей, еліт, соціальних груп, так і всього суспільства.

Функції держави - основні напрямки його діяльності, що виражають сутність і призначення державного управління суспільними справами - встановлюються в залежності від основних завдань, що стоять перед державою на тому чи іншому етапі соціального прогресу, і являють собою засіб реалізації цих завдань. А зміст завдань визначається внутрішніми і зовнішніми чинниками. Залежно від того, які завдання стоять перед державою з управління у внутрішньому житті або на міжнародній арені, розрізняють внутрішні та зовнішні функції держави.

Внутрішні функції держави - це основні напрямки діяльності держави з управління внутрішнім життям суспільства.

Економічна функція - вироблення і координація державою економічної політики, тобто стратегії і тактики економічного розвитку країни в оптимальному режимі; регулювання відносин між громадянами та їхніми організаціями в економічному житті суспільства.

Політична функція - регулювання відносин між громадянами, соціальними групами, класами, націями з приводу реалізації їх політичних інтересів, гармонізації інтересів різних груп суспільства.

Соціальна функція - вироблення соціальної політики держави, забезпечення нормальних умов життя для всіх членів суспільства, регулювання відносин між громадянами, соціальними групами з приводу їхнього місця в суспільстві.

Правова функція - здійснення правотворчості (діяльність з підготовки, прийняття і видання правових актів, що містять норми права), правозастосування (діяльність з реалізації правових норм шляхом прийняття правозастосовних актів, повсякденної роботи з виконання законів і з вирішення різноманітних питань управлінського характеру), правоохраненія (діяльність по захисту прав і свобод людини і громадянина, щодо попередження правопорушень та притягнення до юридичної відповідальності правопорушників і т. п.).

Екологічна функція - останнім часом висувається в розряд основних функцій держави - регулювання діяльності людей у галузі використання навколишнього середовища.

Зовнішні функції держави - це основні напрямки діяльності держави на міжнародній арені:

• оборонна - захист держави від зовнішніх загроз і військової агресії;

• дипломатична - підтримка прийнятних відносин з іншими державами, субєктами міжнародного права, представництво країни на міжнародній арені;

• зовнішньоекономічна - розвиток взаємовигідного економічного співробітництва з державами та групами держав на міжнародній арені, участь у міжнародному розподілі праці, обмін новітніми технологіями, координації товарообігу, розвитку кредитно-грошових звязків і т. п.;

• зовнішньополітична - це підтримання світового правопорядку, загальних норм міжнародного права з метою виключення глобальних конфліктів;

• культурно-інформаційна - взаємний інформаційний обмін та культурне співробітництво між державами;

• глобальної співпраці - співробітництво в
вирішенні глобальних проблем сучасності (екологічні,
енергетичні, демографічні і т. п.).

Багато функцій держави незалежні від його правової форми, наприклад захист від зовнішніх загроз. Для інших функцій держави основою виступають його соціальна сутність і цільові орієнтири. Таким чином, природа державного управління випливає з його особливої соціальної функції, спрямованої на упорядкування процесів розвитку в інтересах усього суспільства шляхом узгодження різноманітних вимог, потреб і форм діяльності. Державний апарат виступає дієвим механізмом втілення публічної влади і забезпечує здійснення державної політики через систему мають право органів та посадових осіб. У цілому держава виконує різноманітні функції з підтримання життєдіяльності суспільства. І всі вони в тій чи іншій мірі повязані з управлінням, реалізуються через систему і апарат управління. У загальному значенні функція державного управління фактично включає всі функції держави. Тому з точки

зору менеджменту можна сказати, що функції держави - це сукупність функцій управління.Основними управлінськими функціями держави є керівництво, координація, організація, контроль, прийняття рішень з метою збереження та розвитку соціуму, впорядкування його структури та діяльності, забезпечення безпеки громадян, створення оптимальних умов для його всебічної життєдіяльності.

У юридичній літературі управління традиційно вважається продуктом поділу праці на стадіях прийняття рішення, його реалізації та контролю. Про державної влади склалося уявлення як про продукті не стадіального поділу, а взаємодії трьох самостійних гілок: законодавчої, виконавчої і судової. З недавніх пір зявилося твердження про "відсутність суттєвих відмінностей" між "поділом праці" та "поділом влади" 1. Висловлюється також і теза, що управління - продукт не поділу, а обедіненія2. Дана теоретична посилка обгрунтовується ідеєю К. Маркса про те, що природа управління укладена в громадському або спільній праці, що здійснюється в порівняно великому масштабе3. "Управління являє собою не чергова ланка в ланцюзі у тій чи іншій мірі розділеного праці, а його функцію, виконувану в інтересах кожного з таких ланок". І далі підкреслюється особливість природи управління тим, що воно породжується чинником обєктивним: "Необхідність виконання цієї функції диктується умовами сумісної праці, а не волею і свідомістю окремих людей, у тому числі і його виконують" 4.

Можна погодитися з тим, що діяльність з управління не має державно-владного характеру, тому що в

суспільстві діють не тільки органи державної влади, але також і безліч органів, які не мають повноважень державної влади, головним чином у приватній сфе-ре1. Однак зроблений висновок про те, що функціонування системи управління кожного з таких органів, у тому числі і державних, носить лише "внутрішньо харак-тер" 2, представляється помилковим. Адже якщо розглядати держава, що історично виник як субєкт управління суспільством, то не можна не визнавати очевидного факту: вона виконує функції керування за допомогою спеціально створеного апарату, що складається з розгалуженої мережі органів. У структурі державного апарату провідне становище займають органи державної влади, що впливають на обєкти управлінської діяльності держави. Власне, це і визнає автор оспорюваного нами тези, стверджуючи, що "як обєкт діяльності (хоча тільки і виконавчій владі. - В. К.) виступає головним чином громадянське суспільство" 3. У звязку з цим звернемося до думки академіка Б. Н. Топорніна: "Державне керування будується не тільки на розділенні, а й на співпрацю, на взаємодії всіх гілок влади, бо

рішення практично всіх питань вимагає такої взаємодії ".

Специфіку державного управління обумовлює характер і обсяг охоплених цим управлінням суспільних явищ. Відмінна риса використання засобів і методів державного впливу - можливість легітимного примусу за допомогою сил правоохоронних органів.

Держава багатофункціональне. Його функції здійснюються в системі реалізації державної влади, що базується на засадах розподілу, і набувають реального втілення в діяльності різних ланок державного апарату. Держава, будучи складним (по елементного складу і звязків) і багатогранним (за функцією) суспільним явищем, додає процесу реалізації функцій властивість системності.Без цієї властивості державне управління не може відбутися. У цьому процесі задіяно безліч державних органів та інших структур, велике число посадових осіб та інших службовців, мільйони людей. Державне управління складається з маси управлінських рішень і дій. Тільки системність реалізації функцій держави може надати йому необхідну узгодженість, координацію, субординацію, цілеспрямованість, раціональність, ефективність. Організована цілісність у всьому багатстві елементів і властивостей держави особливо актуальна для практики державного управління. Не випадково самі великі труднощі викликає не процес пізнання державного керування, а його застосування.

Керуюча система держави у її інституціональному і структурно-функціональному оформленні постає як сукупність державних органів і організацій з різним ступенем влади та компетенції. Державне управління в широкому сенсі як управління справами держави і суспільства здійснюють усі органи держави. Це управління реалізується в законодавчої, виконавчої і справедливі формах (видах) владній діяльності держави. Всі ці форм (види) діяльність держави переслідують єдині цілі і завдання, але при цьому кожній з них притаманний своєрідний коло (область) відповідальності (компетенції), що обумовлено особливостями управлінських функцій.

Державне управління у вузькому (адміністративно-правовому) значенні нерідко розуміється як виконавча

діяльність, тобто один з видів діяльності держави з управління справами суспільства, за безпосередньої практичної організації відбуваються в суспільстві. Цьому управлінню притаманні: публічно-владний організуючий характер; функціональна реалізовуваність безпосередньо в процесі виконавчої діяльності у сферах міжгалузевих (фінанси, податки, державні стандарти, статистика тощо), адміністративно-політичної (оборона, внутрішні справи, держбезпека, закордонні справи тощо) , соціально-культурної (утворення, наука, охорона здоровя, культура та інші), господарсько-економічної (промисловість, транспорт і звязок, торгівля та інше); наявність єдиної системи спеціально уповноважених на те субєктів владно-управлінської діяльності; підзаконний характер і правозастосовний діяльності. Оскільки управління у вузькому сенсі виконавчої діяльності держави одна з форм діяльність, то поряд з іншими воно носить державно-владний характер. Субєкти державного управління, які здійснюють покладені на них функції, наділені державними владними повноваженнями і виступають від імені держави. У процесі здійснення державного управління його субєкти використовують надані їм повноваження щодо прийняття односторонніх владних актів, які обовязкові до виконання та охороняються заходами державного примусу.

Характерною рисою державного управління - різноманітність форм його здійснення. Управлінську діяльність держави реалізується за допомогою застосування різних організаційних форм, сукупність яких і забезпечує цілеспрямоване функціонування всього механізму державного управління. Так, організаційні форми державного управління повинні відповідати організаційного забезпечення складною і тонкою мережі ринкових відносин. Державне управління практично реалізується через такі форми організаційної діяльності, як підбір і розстановка кадрів, прогнозування,

розробка цільових програм в тій чи іншій сфері (області, галузі) управління, робота з інформацією, координація, контроль, облік та статистика, діловодство та ін Подібні форми присутні у внутрішньоорганізаційні управлінні, яким апарати зайняті органів державної влади всіх гілок. Наприклад, внутрішньоорганізаційна управлінську діяльність суден і органів прокуратури спрямована на забезпечення тих основних функцій, для успішного виконання яких вони утворені - для здійснення правосуддя і прокурорського нагляду.

Державне управління відрізняє можливість використання всіх існуючих у суспільстві різноманітних ресурсів: матеріальних, інтелектуальних, фінансових, соціальних, інформаційних, силових, демографічних і т. д. В залежності від різних критеріїв (рівня, області, характеру та обсягу управління) можна виділити різні види державного управління - сукупність способів і методів управління, які використовує держава. Масштабної системи державного управління, функціональне призначення її підсистем, їх ієрархічна спряженість та інші чинники зумовлюють види державного управління. Суспільство, як велика і складна система, що включає соціальне управління, різновидами якого є політичне і державне управління. У свою чергу, останнє може бути: по ієрархічній вертикалі - федеральних, регіональних та місцевих; по сферах життєдіяльності - галузевим (управління економікою, охороною здоровя, освітою, культурою і т. п.) та міжгалузевих (фінанси, кредит, облік, статистика, державне майно та власність і т. п.); за ступенем відкритості (замкнутості) - корпоративним.

Усяке управління проявляється у взаємодії субєкта й обєкта управління. Інтенсивність прямої і зворотного звязку залежить від виду та характеру субєкта й обєкта управління. Основним у державному управлінні є зясування ролі і місця людини і суспільства як

субєкта й обєкта управління. За цим критерієм можна розрізняти демократичний та авторитарний характер державного керування. Якщо переважають прямі звязки управління (командна інформація) а механізм зворотного звязку слабко розвинений або практично блоковано, можна говорити про авторитарному управлінні. Якщо механізм зворотного звязку добре розвинений поряд з прямою, можна говорити про демократичний управлінні.

За характером взаємовідносин центру (центральних органів владі) і регіонів (органів владі національно-територіальні та адміністративно-територіальних одиниць) розрізняють субординаційні і координаційне управління.

Координаційне управління реалізується у формі федерації чи конфедерації, коли поряд з єдиними центральними органами влади існують і периферійні, які мають повної або часткової самостійністю.

Субординаційні керування базується на адміністративному підпорядкуванні периферії центру, вплив на органи нижчого підпорядкування управління, примус до виконання команд, що надходять з вищих органів управління, що характерно для унітарних держав.

За критерієм використання форм власності виділяють: федеральний, регіональний, місцевий (муніципальне) і приватне (корпоративне) управління. Тут корпоративне управління мається на увазі в контексті державного менеджменту, коли, наприклад, держава бере участь в управлінні що належать йому частками (акціями і т. п.) у капіталі комерційних підприємств.

За впливом на керований обєкт виділяють галузеве (функціональне) і територіальне управління.

Галузеве (функціональне) управління передбачає наявність вертикалі співпідпорядкованості від центру до підприємства. Воно реалізується через галузеві міністерства, що здійснюють технічну єдину політику в галузі, що забезпечують необхідні внутрішньогалузеві і міжгалузеві пропорції. У цей час такий вид державного управління здійснює, наприклад, Міністерство шляхів сполучення РФ. При переході до постіндустріального розвитку відзначається зниження ролі галузевого управління, тому що розвиток високих технологій потребує міжгалузевого управління. На перший план виходять державні корпорації, що діють на акціонерній основі (РАО "ЄЕС", "Российская металургія" та ін.)

Територіальне управління спрямоване на раціональне розміщення виробництва, поглиблення спеціалізації і комплексний розвиток регіонів, вирівнювання рівнів їх економічного і соціального розвитку. Воно забезпечується розмежуванням обсягів повноважень між федеральними, регіональними та місцевими органами влади. У Російській Федерації здійснюється з трьох джерел: федеральні органи влади, органи влади АР федерації, місцеві органи влади.

У залежності від масштабу тимчасових рамок управління поділяється на стратегічне, тактичне та оперативне.

Стратегічне управління визначає довготермінову орієнтацію з питань розвитку суспільства у цілому або за окремими напрямами, сферах, обєктам, територіям, визначає мету, завдання, стратегію розвитку суспільства і задає напрямок діяльності кожній ланці управління. Основою стратегічного управління є стратегічні плани, концепції розвитку й інші документи, що відображають постановку і методи досягнення довгострокових цілей. Розрізняють стратегії - галузеві: розвиток наукомістких галузей, використання ресурсозберігаючих технологій, функціональні: придушення інфляції, залучення інвестицій; загальнополітичні: стабілізації, перебудови, соціально орієнтована політика та ін

Тактичне управління - конкретні дії щодо реалізації намічених цілей. Це короткострокове управління, при якому на базі наявної інформації відбувається постійне порівняння показників стратегічного плану до досягнутих результатів за певний період. Іноді відбувається коригування деяких показників стратегічного плану переглядаються які-небудь мети, якщо виявляється дію раніше не врахованих факторів.

Оперативне управління покликане вирішувати поточні або що виникають у результаті небажаних відхилень завдання. При цьому ставляться конкретні, кількісно вимірювані орієнтири і використовується ситуаційний підхід, при якому вибирається прийнятний варіант виходячи з сформованих умов.

Виділяють також такий специфічний вид ситуаційного управління, як антикризове керування.Воно вводиться для попередження та проведення процедури банкрутства підприємств; є примусовим і зовнішнім, тому що здійснюється органами, що входять в іншу, ніж підприємство, систему, що включає управління через арбітражних та конкурсних керуючих, а також керуючих підприємствами-боржниками за договором підряду.

Для збереження конкурентоспроможності підприємств іноді вводиться довірче управління.Воно припускає відділення функцій володіння від функцій управління та здійснюється особами за договором з органами державного управління, трансформується у професійне управління через спеціальних керуючих. Відносини з державою будуються не на владному підпорядкування, а на формальну рівність сторін на основі угоди.

Способи застосування методів державного управління можуть мати опосредствующее (непряме) або безпосереднє (пряме) вплив, відповідно а можуть бути економічними або адміністративними.

Економічне управління - вплив на обєкт управління побічно, через вплив на його інтереси економічні, тобто через господарське законодавство, фінансову, грошову і кредитну державну політику. У даному випадку відсутня пряма директивне примус, обєкт управління є вільним у виборі варіанту

дій. Але у випадку суперечності їх законодавству застосовуються економічні санкції (приміром, штраф за несплату податків). Економічне управління розподіляється звичайно за галузями і сферами діяльності.

Адміністративний вплив - безпосередній вплив на інтереси керованих методами директивного примусу, за допомогою дозволу, заборони, дисциплінарних санкцій, що застосовуються незалежно від їх думки. Адміністрування - необхідний компонент будь-якого управлінського впливу, проте його масштаби можуть бути різні. У структурі виконавчих органів воно має самостійне значення і реалізується за призначення, звільнення з роботи, заохочення, кара посадових осіб і т. п. Може мати негативне значення, наприклад в економіці: заміна ринкових механізмів адміністративними методами.

Адміністративно-правові інструменти управління спираються на ієрархічну структуру керуючого субєкта. Суть їх - вплив на керованих по типу "перекази-підпорядкування". Відносини прямого підпорядкування керованого керуючого забезпечуються їх нормативно-правовим закріпленням, реалізацією владних повноважень "по вертикалі", застосуванням заборонних санкцій аж до правового примусу. Інструментарій адміністративно-правових методів - закон, директива, наказ, розпорядження та інші елементи властевідношення. Субєкт - носій адміністративної влади. Приклад реалізації адміністративно-правового методу - будь-яка постанова або розпорядження органу (посадової особи), яка має державно-владними повноваженнями, де містяться правові імперативи, обовязкові приписи нижчестоящим субєктам здійснювати певні дії.

Переважання адміністративно-правових методів характерне для централізованої системи державного управління. Проте використання норм права в управлінні не обовязково повязано з впливом на керованих по

типу "наказ-підпорядкування". Норми права служать також інструментом опосередкованого регулювання діяльності в соціальній, економічній і будь-якій іншій сфері. Не заглиблюючись в теорію права і науки управління, необхідно відзначити: адміністративний метод передбачає прямий вплив на обєкт керований шляхом встановлення його прав та обовязків, а також юридичної відповідальності, настання якої можливе у разі невиконання ним обовязкових приписів. Непрямий вплив, що включає матеріальне (економічний метод) і моральне стимулювання, є створення таких умов, за яких напрямок своєї діяльності визначає сам керований субєкт, але він робить це під впливом зовнішніх чинників, економічних стимулів, що визначають доцільність тієї чи іншої поведінки.

Залежно від виду регулюються відносин, характеру того загального блага, на досягнення якого потрібно прагнути, застосовуються різні методи впливу та їх комбінації. Здійснюється це різними правовими засобами. Держава закріплює свої потреби і джерела їх фінансування в законі про бюджет. У рамках цільових програм, які можуть прийматися на будь-якому рівні управління (загальнодержавному, регіональний, місцевий), визначаються і реалізуються відповідні інтереси суспільства в певних сферах діяльності. Можливі, наприклад, заходи державної підтримки окремих галузей господарства в вигляді пільгового кредитування, зниження податкових ставок і т. п., що являє собою непрямий вплив на регульований обєкт.

Законодавство Російської Федерації фіксує публічні інтереси та засоби їх забезпечення через компетенцію державних органів. Найбільш яскравий приклад - органів прокуратури обовязок здійснювати нагляд за виконанням законів широким колом піднаглядних субєктів і наділення її необхідними для цього правовими засобами впливу. Правове забезпечення публічних інтересів здійснюється через регулювання окремих видів діяльності шляхом встановлення стандартів, сертифікації, ліцензування, а також інститутів державного контролю та нагляду (санітарного, пожежного, екологічного, енергетичного, радіаційного та іншого).

У Конституції РФ немає поняття державного управління, є а "державне регулювання" та "регулювання. У російському законодавстві ці поняття широко використовуються. Деякі види державного регулювання перераховані у статті 71: регулювання і захист прав і свобод людини і громадянина, прав національних меншин (п. "в"), фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання (п. "ж"), правове регулювання інтелектуальної власності (п. "о"). Тут мова йде про тих видах держрегулювання, які віднесені до відання України. Однак у кожному законі або іншому нормативному правовому акті державне регулювання визначається з обліком специфіки тієї чи іншої сфери суспільних відносин .

У юридичній літературі не розкривається однозначно тлумачиться поняття державного регулювання, трактується різне його розуміння. Під ним маються на увазі державне втручання, вплив, профілактика та інше. Світовий досвід свідчить: ніде немає його повної відсутності, навіть в умовах ринкової економіки. Державне регулювання суспільних процесів в економічній, фінансової, соціальної, що адміністративно-політичній та інших сферах суспільного життя, де має місце позитивна творча діяльність держави, - неодмінна умова розвитку будь-якого суспільства. Питання полягає в ступені і повноту охоплення держрегулюванням суспільних відносин у різних сферах, що залежить від багатьох факторів.

По-перше, від потреб суспільства, зумовлених необхідністю впорядкування різних видів діяльності.

По-друге, від необхідності підтримки балансу між публічні, що складаються з громадських і державних, інтересів, і приватними інтересами.

По-третє, у забезпеченні реалізації і захисту публічних та приватних інтересів, що повязано з виконанням певних державних функцій: в публічній сфері - оборона, охорона державних кордонів, міжнародні справи і т. п.; у приватній - регулювання господарсько-економічного розвитку, підприємницької та іншої комерційної діяльності і т. д.

По-четверте, від необхідності забезпечення ефективного використання державної власності, раціонального землекористування та природокористування.

Серед вчених і практикуючих юристів, які беруть участь у законотворчій роботі та правозастосовчій практиці, йде дискусія про співвідношення понять "державне управління" та "державне регулювання. Представники адміністративного права, порівнюючи обидва поняття, вважають, що державне управління має більш широке значення, державне регулювання а розглядають як його функцію. Є й протилежні думки, тобто вважають державне регулювання більш широким поняттям, тому що воно здійснюється не тільки в сфері економіки, але і в інших, а державне управління бачиться як діяльність органів виконавчої влади. В даний час поки немає єдиного науково-правового розуміння цих категорій. Поточне законодавство також не дає тлумачення певного, через що нерідко страждає в частині

юридико-технічної чистоти використовуваної термінології. Одні й ті ж терміни іноді використовуються в різних значеннях. І навпаки, різним термінам нерідко приділяється однаковий зміст. До того ж законодавство про державне регулювання дуже динамічно, надто мінливе. Багато в чому з цієї причини значна частина нормативних правових актів відноситься до рівня підзаконних.

Видається, що така тут діалектика: керуючи, держава регулює, регулюючи а - керує. Державне управління - це діяльність держави по керівництву, координації та контролю при визначенні та досягненні суспільно значущих цілей у різних сферах державного життя суспільства. Державне регулювання - це вплив держави на соціальні та економічні процеси з метою приведення їх у такий стан, при якому забезпечується вирішення поставлених завдань у певній сфері економіки і культури, інших сферах суспільних відносин. Наприклад, у процесі ринкові 1 Проілюструємо цю тезу на прикладі деяких нормативних актів. У Федеральному законі "Про державне регулювання агропромислового виробництва" № 100-ФЗ від 14 липня 1997 р. в ст. +1 Дається поняття державного регулювання агропромислового виробництва, якими визнається економічний вплив на держави виробництво ... завданнями державного регулювання агропромислового виробництва є стабілізація та розвиток ... забезпечення ... поліпшення ... підтримку ... захист ... основними напрямками державного регулювання агропромислового виробництва називаються: формування та функціонування ... фінансування, кредитування, страхування, пільгове кредитування ... захист інтересів ... розвиток ... і т. п. / / Российская газета. 26 липня 1997 Положенням про Міністерство культури РФ даний орган виконавчої влади визначається органом, який проводить державну політику в галузі культури ... а також здійснює державне регулювання і координацію діяльності інших федеральних органів виконавчої влади у цій сфері ... (п. 1); Міністерство культури РФ є спеціально вповноваженим органом охорони памяток ... а також державного контролю ... / / Российская газета. 22 липня 1997 А згідно з Положенням про Міністерство транспорту РФ даний орган виконавчої влади проводить державну політику і здійснює управління в транспортному комплексі. / / Российская газета. 10 липня 1997 Як неважко помітити, в нормативних актах, причому різної юридичної сили, ніякої особливої різниці між державною регулюванням і державним управлінням, по суті, немає.

ного ціноутворення. Державне управління та державне регулювання - це організований процес впливу з боку уповноважених державних органів на різноманітні сфери суспільних відносин з метою розвитку держави і суспільства за допомогою наявних в їх розпорядженні матеріальних і соціальних засобів і ресурсів. При цьому можуть використовуватися різноманітні методи та форми.

Методи державного регулювання, наприклад, можуть бути директивними, диспозитивними, індикативними (рекомендаційними); форми - правовими (закони, укази, договори, угоди, локальні акти) і неправовими (наприклад, участь Центрального банку Росії на валютному ринку). У числі принципів державного регулювання слід виділити: захист публічних інтересів, рівності учасників господарського обороту, комплексність і вибірковість дії. Державне регулювання здійснюється на тих самих рівнях, що і державне управління. У звязку з перспективами Союзу Росії і Білорусі можлива трансформація на міждержавному державного регулювання рівні. Поява таких федеральних структур, як федеральні округи, можливо, спричинить і новий рівень держрегулювання - субфедеральними. Рівні держрегулювання не можна плутати з його субєктами. Ними виступають конкретні органи: 1) державні органи та органи місцевого самоврядування (у разі виконання ними переданих державних повноважень); 2) державні корпорації і державні агента; 3) юридичні особи. Напрямки держрегулювання іноді називають функціями: функціональне регулювання (моніторинг), державна підтримка, державна господарювання, галузеве, територіальне.

Всі види державного управління, так само як зміст, обсяг і форми прояву конкретних функцій держави, обумовлені певним типом держави, соціальною сутністю держави, визначаються вектором

його історичної еволюції. Головне при цьому - досягнення балансу в поєднанні потреб, інтересів суспільства та можливостей держави.

Протягом XX в. відбувається поступове розширення обсягу державних функцій, підвищення суспільної ролі держави, особливо в період становлення "держави загального благоденства". Іноді це може призводити до порушення балансу між управлінськими можливостями держави та потреб суспільства. Наприклад, поширення моделі "соціальної держави" привело до повсюдного розширенню функцій держави, що спричинило за собою, на думку деяких західних дослідників, "перенапруження" або "відмова держави" (Ульріх Гюнтер). Справа в тому, що в період економічного зростання держава розглядалося як фактор економічного та соціальної стабільності, і це сформувало певну "соціальну" модель державного управління, певний тип взаємовідносин між державою і суспільством. Державна політика доходів і витрат повинна була цілеспрямовано впливати на загальноекономічні умови, згладжувати коливання економічної конюнктури, щоб уникнути економічних криз і безробіття. Держава взяла на себе функції компенсації "відмову ринкового механізму".

В основі тези про "відмову ринкового механізму" лежить припущення про те, що держава зобовязана надавати те блага, які не можуть бути запропоновані на базі самоокупності приватною економікою, такі як охорона здоровя, виховання, освіту і т. п. До цих функцій поступово додалися і завдання у сфері збереження природних ресурсів суспільства, охорони навколишнього середовища (екологічна функція). Ринок звичайно не проявляє активності в цій галузі, тому що це не входить в калькуляцію господарських витрат. В результаті держава взяла на себе не лише функцію всеосяжної захисту від соціальних та економічних ризиків, але і функцію "абсорбції ризиків" щодо наслідків технологічного та суспільного розвитку.

Поворот до розширення державної діяльності підвищив вимоги до здатності уряду як центра державного управління приймати рішення і визначило необхідність розробки відповідного інструментарію для нижчих структур. Ускладнення державних завдань привело до практично повсюдного провалу політики "соціального реформізму" хвилі і "консервативних революцій" на Заходi (тетчерізм, рейганомі-ка і т. п.). Зявився теза про "відмову держави".

Дискусії про причини цього явища призвели до певних висновків про функціональні "межі" держави. Причина криється не тільки в обмеженості фінансових ресурсів держави, а й у відносинах між ринковою економікою і державою, в самій системі державних дій. Збої ринкового механізму можуть бути поправлені державою тільки заднім числом. Державні установи не можуть проводити перспективне планування та управління в даній області внаслідок автономії ринку та впливу суспільних груп на державні рішення - так званий "відмова держави в політиці". Крім того, беруться під сумнів ефективність вироблення державою суспільних благ, тобто їх співвідношення ціни та якості ( "відмова держави у економіці") і здатності держави забезпечувати надання суспільних благ в деяких проблемних зонах - "функціональний відмова держави" (Генріх Райнерманн).

У результаті напрошується висновок про "кордонах держави загального благоденства" і необхідності пошуку нової моделі взаємовідносин між державою і суспільством, нової концепції державного управління. Звідси сучасна модель державного управління багато в чому визначається характером взаємовідносин держави і громадянського суспільства. Повною мірою про дієвій системі державного управління можна говорити лише в

тому випадку, якщо ця система не замкнута сама на себе, постійно а й ефективно взаємодіє з суспільною системою, з інститутами громадянського суспільства. Тільки через це взаємодія громадянське суспільство може впливати на демократичний процес, вносячи у нього громадянську активність населення і тим самим перешкоджаючи державним структурам захистити його етатистським-бюрократичними барєрами.

Модернізація системи державного управління в постіндустріальних умов потребує нової теорії організації та ефективного функціонування державної влади з врахуванням її мінливої природи. Повязані з цим ідеї демілітаризації, децентралізації, деконцентрації державно-владних і структур методів при зміцненні почав правової державності висувають теорію "сервісного держави", покликаного задовольняти потреби суспільства і кожного зокрема його члена на принципі услуг1. Розвинена і сильна демократія можлива лише там, де громадяни можуть впливати на державну владу і контролювати її. Це передбачає тісну взаємодію політичної системи та громадянського суспільства. Як демократизм політичної системи, так і зрілість громадянського суспільства прямо пропорційні широті і інтенсивності взаємодії між ними.

Отже, за тисячоліття існування держава проявила себе як універсальна і всеосяжна організація суспільства, що володіє різноманітними та динамічними характеристиками і виконує унікальні функції з управління всіма життєво важливими параметрами суспільної діяльності. Разом з тим ускладнення держави і суспільства, як субєктів і обєктів управління підвищує роль науково-правового забезпечення процесу державного управління, що особливо важливо в перехідні періоди суспільного розвитку. Потреба в ефективному дії на динамічно розвиваються сучасні надскладні громадські системи та процеси потребує вдосконалення методів державного управління на основі системного підходу, раціоналізації його основних принципів, використання сучасних мяких управлінських моделей, чуйно орієнтованих на суспільні запити. Досягнення цілей суспільного розвитку в процесі державного управління обумовлює динамічність цієї державної форми діяльності. Кожен етап розвитку держави, що переконливо показує не тільки новітня, але і вся одинадцятивіковий історія Росії, супроводжується відповідними змінами в управлінській структурі, в державному апараті.