Зміни в державному механізмі

У розвитку Російської держави виділяється в якості самостійного період з початку XIX ст. до 1861 р. У цей час, особливо за царювання Миколи I, абсолютизм досягає свого апогею. Вся влада була зосереджена в руках однієї особи - імператора всеросійського. В Основних законах, які відкривають Звід законів Російської імперії, ідея самодержавства сформульована чітко і безапеляційно: «Імператор Російський є монарх самодержавний і необмежений. Коритися верховної його влади не тільки за страх, а й за совість сам Бог велить ». Як і раніше, як бачимо, самодержавство ідеологічно обгрунтовується божественним походженням. Разом з тим з'являється новаідея - ідея законності влади монарха .*

* Див: Єрошкін Н.П. Кріпосницьке самодержавство і його політичні інститути (перша половина XIX ст.). М., 1981. С. 29.

Імператор у даний період прагнув особисто втручатися навіть в дрібниці державного управління. Звичайно, таке прагнення було обмежено реальними людськими можливостями: цар був не в змозі обійтися без державних органів, які проводили б його бажання, його політику в життя. Російський посол в Лондоні граф С. Р. Воронцов у 1801 р. у приватному листі писав: «Країна дуже велика, щоб государ, будь він хоч другим Петром Великим, міг усе робити сам при існуючій формі правління без конституції, без твердих законів, без незмінний і незалежних судів ».

Розмови про конституцію велися при Олександрі I. Були складені навіть два проекти - М. М. Сперанського, а пізніше - М. М. Новосильцева. Незважаючи на те що вони були складені з розрахунком ні в якій мірі не коливати підвалини самодержавства, далі авторських вправ справа не пішла.

Спокійно обходячись без конституції, російські імператори не могли в тойВодночас обійтися без удосконалення державного апарату, без пристосування його до потреб нового часу. На думку сучасних дослідників, необхідність реформ обумовлювалася двома основними обставинами. По-перше, розвиток буржуазних відносин в Росії і буржуазної революції на Заході вимагало пристосувати державний апарат так, щоб він міг відстояти феодальні порядки. По-друге, дворянство, його верхівка, в тому числі і верхи чиновництва, хотіли тримати імператора в своїх руках, щоб він не надумався зазіхнути на їх класові привілеї, об'єктивна необхідність обмеження яких давно назріла .*

* Див: Сафонов М. М. Проблема реформ в урядовій політиці Росії на рубежі XVIII і XIX ст. Л., 1988. С. 36-38.

Розвиток державного механізму в цілому характеризується в передреформний період консерватизмом і реакційністю. Зміни, що сталися в ньому, невеликі і належать переважно до самого початку століття, коли молодий Олександр I із гуртком аристократів-однодумців вирішив провести ліберальні реформи. Ці реформи, однак, зупинилися на заснування міністерств і Державної ради.

Отримавши від імператора доручення розробити проект перетворення державного механізму, М. М. Сперанський запропонував створити Державну думу - представницький орган, що обирається власниками нерухомості, якому вручалися законодорадчих прерогативи. Одночасно пропонувалося створити суто чиновницький Державна рада, на який покладалися б також законодавчим і разом з тим адміністративні обов'язки. Ідея Державної думи була рішуче відкинута, бо в ній побачили спробу обмеження самодержавства, а Державна рада в 1810. був створений.

Через Державна рада повинні були проходити всі законопроекти. Він і сам повинен був розробляти найважливіші з них. Разом з тим в «Освіті Державної ради» підкреслювалося, що жоден проект не може стати законом без затвердження його імператором. На Державний рада покладалися також обов'язки з фінансового управління.

Рада складався з загальних зборів і 4 департаментів: департаменту законів, департаментів справ військових, цивільних справ і духовних, державної економії. Головою Державної ради вважався сам імператор. Однак передбачалося, що він може доручити функцію головування одному з членів Ради. Практично протягом даного періоду цар сам жодного разу не головував у Раді.

Ще раніше були реформовані органи галузевого управління. Петровські колегії вже протягом XVIII ст. поступово захирів.Принцип колегіальності, що існував у цих органах, все більше замінювався єдиноначальність їхніх президентів, а самі колегії при Катерині II одна за одною скасовувалися. На самому початку свого правління, в 1802 р., Олександр I ввів нові органи галузевого управління - міністерства. Досвід їх роботи був узагальнений та закріплений в 1811 р. «Загальними установою міністерств». Створювалися міністерства закордонних справ, військове, фінансове, юстиції та ін Коло міністерств протягом періоду змінювався.

Головною відмінністю міністерств від колегій було утвердження принципу єдиноначальності. Міністр повністю відповідав за керівництво дорученої йому галуззю управління і мав всі повноваження для здійснення цього завдання. Він був як би самодержцем в своїй сфері діяльності. Тим не менше при міністрі передбачався також колегіальний орган - рада міністра. Він не був навіть дорадчим, а скоріше лише підготовчим органом, куди стікалися всі матеріали з департаментів міністерства, що йдуть на підпис міністру.

Одночасно з міністерствами був створений Комітет міністрів. Правда, положення про нього було видано десять років потому, у 1812 р. Це був дорадчий орган при царі,мав перш за все міжвідомчі та надведомственние функції, тобто він вирішував питання, що стосуються відразу декількох міністерств або перевищують компетенцію міністра. Крім того, у нього був ще власний коло повноважень, зокрема Комітет спостерігав за губернаторами і губернськими правліннями. До складу Комітету міністрів входили голови департаментів Державної ради, міністри, главноуправляющіе відомствами, державний секретар.

Установою, в якому найбільш яскраво відбилася абсолютистський порядок пристрої вищих органів управління, з'явилася Власна його імператорської величності канцелярія. При Миколі I вона фактично стояла над усім апаратом управління. Долі держави вершила невелика купка людей, що знаходилися в безпосередньому підпорядкуванні царя. За Миколи I в цій канцелярії було створено 6 відділень, права яких майже не відрізнялися від прав міністерств. Особливо відомо горезвісне III відділення, що вели боротьбу з революційними і взагалі з прогресивними настроями в суспільстві.

Йому було надано корпус жандармів, шефом якого вважався головний начальник III відділення. Вся країна була розбита на жандармські округу.

Таємна поліція існувала й до Миколи. При сходженні на престол Олександр I скасував таємну експедицію, що існувалаз XVIII ст. Проте вже в 1805 р., їдучи на війну з Наполеоном, він створив Тимчасовий комітет вищої поліції для спостереження за громадською думкою. Після Тільзітського світу цей комітет був перетворений в Комітет громадської безпеки, яким ставиться в обов'язок і перлюстрація приватних листів. У кінці царювання Олександра I створюються органи політичної стеження і в армії.

Іншого роду популярність отримало II відділення імператорської канцелярії. Воно провело колосальну роботу із систематизації законодавства Росії.

Місцеве управління не зазнало в даний період істотних змін. На чолі губерній стояли губернатори, на околицях групи губерній очолювалися генерал-губернаторами. На чолі повітів стояли капітан-справники, які здійснювали свої функції спільно з нижнім земським судом, який був не судовим, а поліцейським органом. Повіти ділилися на стани. Для управління казенними селянами були створені волості. На чолі волостей стояли волосні правління з волосного голови, старост і писаря.

Чи не піддався істотним змінам і судова система. Тільки за Павла Iбула дещо спрощена структура станових судів, створена єкатерининських «Установою для управління губерній». Відпало верхня ланка трьох станових судів: верхній земський суд, губернський магістрат, верхня розправа. Нижня ланка станових судів - повітовий суд, городовий магістрат, нижня розправа - замкнулося безпосередньо на губернські судові палати.

Тим не менше, судова система залишалася складною та громіздкою, зараженої тяганиною і хабарництвом.

Низький освітній рівень чиновництва характеризував не тільки судові органи, а й весь державний апарат. У 1809 р. за ініціативою М. М. Сперанського було висунуто вимогу наявності певної освіти для просування по службі. При Олександрі I була розгорнута мережа навчальних закладів, у тому числі і університетів. Проте великих результатів це захід не дало, навіть до кінця періоду.

Якщо в системі державного механізму не сталося принципових змін, то тривало його розбухання, кількісне зростання чиновництва, бюрократії. Це розбухання, а також активна зовнішня політика вимагали величезних грошей. Держава шукало їх старим випробуваним способом - підвищенням податків. У 1810 - 1812 рр.. вони були збільшені в два з гакомрази.

Не зазнала принципових змін і організація збройних сил. Щоправда, численні війни першої половини XIX ст. змусили збільшити склад армії. У той же час був дещо скорочений термін служби у військах. Найбільш помітною подією в історії збройних сил цього періоду було створення військових поселень. Величезні витрати на армію спонукали до спроби поставити армію на самозабезпечення. У 1808 - 1809 рр.. за ініціативою А. А. Аракчеєва в кількох губерніях державні селяни стали переводитися на режим військових поселенців. З особливим розмахом ця робота розгорнулася з 1815 р. Третина армії стала жити у військових поселеннях.

Були побудовані спеціальні селища з хорошими кам'яними будинками і господарськими приміщеннями. Солдати жили з сім'ями, займаючись звичним селянською працею. Але окрім того вони повинні були нести військову службу, тобто займатися стройовою і всякої іншої бойовою підготовкою.

Ідея військових поселень себе не виправдала. Заощадити на утриманні армії не вдалося, коли ж спробували таку економію провести - за рахунок зменшення асигнувань на військових поселенців, це призвело до хвилювань. Повстаннявійськових поселенців викликалися і зловживаннями начальників, утисками з боку командирів. Військові поселення не виправдали себе не тільки економічно, але й політично: надія створити з військових поселенців особливу касту - опору самодержавства не збулася.

Військові поселення в кінці кінців трансформувалися як би у підсобні господарства. Працюючи в них, солдати, звільнені від ладу, забезпечували виробленої продукцією певні військові частини. Наприкінці цього періоду, у світлі насуваються реформ, ці поселення були взагалі скасовані.

Таким чином, політична надбудова Росії в дореформений період залишалася феодальної, пристосованої до захисту устоїв феодального суспільства, що охороняє і відстоює інтереси пануючого класу феодалів від всякої загрози його існуванню і панування. Разом з тим на державному механізмі не могли не відбитися ті серйозні зміни, які відбувалися в базисі, - неухильне розвиток капіталістичного укладу. Чинячи опір дії нових сил, самодержавство не могло не йти на деякі, хоча і не дуже значні, поступки. Так, у 1802 р. було засноване Міністерство комерції, у 1819 р. - Державний комерційний банк, у 1828 - 1829 рр. .- Мануфактурнийта Комерційний ради при Міністерстві фінансів.

Деякі вітчизняні автори вважають, що вже в даний період феодальна держава в Росії зробило відомий крок по шляху перетворення в буржуазну монархію .* З цим можна погодитися з тією лише умовою, що це скоріше не крок, а крок. Але абсолютно безперечно, що в середінеXIX в. феодальна державність у Росії вступила в смугу сильного кризи. Потрібні були зміни. І ці зміни незабаром були проведені буржуазними реформами 60-70-х років.

* Див: Єрошкін Н.П. Указ. соч. С. 33, 37; та ін