Розвиток державного апарату
Будівництво вищих органів влади і управління Союзу РСР. Освіта СРСР означало виникнення нової держави з відповідним державним апаратом. Оскільки Радянський Союз об'єднував вже цілком сформовані республіки, у нього не було необхідності створювати всю систему державних органів знизу доверху. Органи влади та управління Союзу будувалися з урахуванням досвіду, накопиченого республіками, особливо РРФСР. У силу цього їх структура та організація були в принципі аналогічні республіканським.
Найважливішим за значенням і першим за часом виникнення з'явився орган, що виражає верховенство народу, - з'їзд Рад Союзу РСР. У ході підготовки утворення СРСР висувалася ідея, що верховним органом влади Союзу повинен бути ЦВК. Проте на засіданні комісії ЦК РКП (б) в листопаді 1922 р. з ініціативи М.І. Калініна було вирішено, що таким органом може бути тільки з'їзд Рад. Це рішення означало проведення принципупослідовного демократизму в будівництві органів Союзу.
Фактично з'їзд Рад як вищий орган влади Союзу виступив у момент проголошення СРСР. I Всесоюзний з'їзд Рад, який прийняв рішення про утворення Союзу, тим самим став його вищим органом влади. Це положення було зафіксовано у Договорі про утворення СРСР, а потім і в Конституції 1924
В основі організації всесоюзних з'їздів Рад лежали принципи, які склалися в практиці роботи республіканських, головним чином всеросійських з'їздів Рад. Делегати на Всесоюзний з'їзд обиралися губернськими з'їздами Рад. У республіках, що не мали губернського поділу, делегати обиралися на республіканських з'їздах Рад. Норма представництва визначалася кількістю виборців (у містах - 1 депутат на 25 тис. виборців) і числом жителів (у губерніях - 1 депутат на 125 тис. жителів). Таким чином, союзні республіки були представлені пропорційно їх населенню.
Чергові з'їзди Рад спочатку скликалися щорічно. II з'їзд Рад Союзу зібрався в січні 1924 р., через 13 місяців після I; III з'їзд Рад працював в 1925 р. Громіздкість з'їздів, певні організаційні складнощі і дорожнеча їхскликання спонукали незабаром встановити іншу періодичність засідань. IV з'їзд Рад СРСР у 1927 р. визначив, що надалі з'їзди будуть збиратися раз на два роки <*>. Конституція допускала також скликання надзвичайного з'їзду.
До компетенції Всесоюзного з'їзду Рад входили всі без винятку питання, які Конституцією були віднесені до відання Союзу. До виключної компетенції з'їзду відносилося затвердження та зміна основних засад Конституції СРСР. З'їзди Рад Союзу на практиці реалізовували ті широкі права, які їм були надані, і брали акти конституційного значення. На II, III, IV та V з'їздах Рад обговорювалися найважливіші питання розвитку сільського господарства, фінансів, промисловості, радянського будівництва, питання зовнішньої політики. З'їзди здійснювали своє право контролю над виконавчими органами, заслушівая звітні доповіді уряду.
II з'їзд Рад працював в жалобні дні. 21 січня 1924 помер В.І. Ленін. З'їзд прийняв спеціальне звернення до трудящого людству і низка постанов про увічнення імені вождя світового пролетаріату(Про спорудження пам'ятників, про видання творів, про споруду мавзолею, про перейменування Петрограда в Ленінград).
У період між з'їздами Рад верховним органом влади СРСР був Центральний Виконавчий Комітет Союзу. За своєю структурою ЦВК Союзу відрізнявся від ЦВК союзних республік, він був двопалатним. Мета створення двох палат полягала в тому, щоб найбільш повно поєднувати загальні інтереси Союзу зі специфічними інтересами народів, що входять до його складу.
Одна з палат носила назву Союзної Ради, інша - Ради Національностей. Союзний Рада обирався з'їздом з представників союзних республік пропорційно населенню кожній. До Ради Національностей входили по п'ять членів від кожної союзної і автономної республіки і по одному представнику від кожної автономної області РРФСР. По одному делегату посилали також автономні республіки і області, що входять до ЗРФСР.
Обидві палати були рівноправними. Законопроект отримував силу закону лише у разі прийняття його кожної з палат. У ході розробки проекту Конституції висувалася пропозиція наділити Рада Національностей великими порівняно з Союзною Радою правами. Ця пропозиція, що означало б послаблення єдності союзної держави,була відкинута.
ЦВК був законодавчим та виконавчим органом. У якості верховного органу влади він мав компетенцією, тотожної компетенції з'їзду Рад СРСР, крім питань, віднесених до виключного відання з'їзду. Вперше ЦВК Союзу був обраний I Всесоюзним з'їздом Рад ще як однопалатний орган і вже на початку 1923 р. приступив до роботи. ЦВК за Конституцією мав скликатися тричі на рік. З часом, однак, сесії ЦВК стали збиратися рідше.
У період між сесіями ЦВК вищим законодавчим та виконавчим органом був відповідальний перед ним Президія ЦВК Союзу РСР. Президія ЦВК утворювався з президій Союзної Ради і Ради Національностей, у кожний з яких входило спочатку по сім осіб. Крім того, ще сім членів Президії обиралися на спільному засіданні обох палат ЦВК. У міру зростання числа союзних республік збільшувався і склад Президії ЦВК. З членів Президії ЦВК обиралися голови ЦВК у кількості, що дорівнює числу союзних республік.
Вперше Президія ЦВК Союзу був утворений на першій сесії ЦВК на початку 1923 р. До липня 1923ні ЦВК Союзу, ні його Президія не вели поточної законодавчої та адміністративної роботи. Вони зосередили свою увагу на розробці конституційних основ Радянського Союзу. ЦВК Союзу постановив, що до його другої сесії всі права з видання загальносоюзних законів передаються ВЦВК і його Президії. Всеросійські органи виконали це доручення. З літа 1923 ЦВК Союзу і його Президія приступили до виконання своїх функцій у повному обсязі. У міру того як з'їзди Рад і сесії ЦВК СРСР стали збиратися рідше, росли роль і компетенція Президії ЦВК, який став часом вирішувати питання, віднесені до відання цих органів.
Урядом Союзу Радянських Соціалістичних Республік був Рада Народних Комісарів, що утворюється ЦВК. Раднарком був виконавчим і розпорядчим органом, але мав і законодавчими функціями. У межах наданих йому прав він міг видавати декрети і постанови. У РНК входили, крім голови і заступників голови, наркоми СРСР.
Рада Народних Комісарів СРСР утворився пізніше, ніж інші вищі органи влади Союзу. На першій сесії ЦВК Раднарком не був створений, а лише було дорученоПрезидії намітити персональний склад Раднаркому і внести його на затвердження наступної сесії Центрального Виконавчого Комітету. У числі шести комісій, створених Президією ЦВК 10 січня 1923, була і комісія з вироблення Положення про РНК, СТО і наркоматах СРСР. Перший склад Ради Народних Комісарів Союзу був призначений ЦВК у липні 1923 р. і негайно приступив до виконання покладених на нього обов'язків.
Органами галузевого управління в Союзі, як і в республіках, були народні комісаріати. Конституція СРСР виходила з поділу наркоматів на три категорії: загальносоюзні, об'єднаних та республіканські.
Загальносоюзними іменувалися ті наркомати, які утворювалися тільки в Союзі. У республіках подібних наркоматів не було. Там були лише уповноважені цих наркоматів, безпосередньо їм підлеглі. До загальносоюзних ставилися наркомати закордонних справ, військових і морських справ, зовнішньої торгівлі, шляхів сполучення, пошт і телеграфів.
Об'єднаними називалися такі наркомати, які були і в Союзі, і в кожній союзній республіці; наркомати Союзу керували відповідними наркоматами республік. До цієї групи відносилися ВРНГ, наркомати продовольства, праці, фінансів, робітничо-селянської інспекції. Об'єднані наркомати утворювалисядля галузей управління, які вимагали централізації в масштабах всього Союзу і в той же час обліку специфіки окремих республік.
Нарешті, третю групу складали наркомати, які були тільки в республіках. Сюди ставилися головним чином відомства, на діяльність яких впливали у великій мірі національні особливості республік (наприклад, наркомати освіти, юстиції).
Поділ органів галузевого управління на три різні категорії виробилося ще до утворення СРСР, в практиці взаємин РРФСР з союзними республіками з нею. У 1919 - 1922 рр.. склався порядок, коли наркомати РРФСР, які виступали в той час як своєрідні загальнофедеральних органи, в одному випадку керували тією чи іншою галуззю управління союзних республік безпосередньо, в іншому - через наркомати цих республік, у третьому - зовсім або майже зовсім не втручалися в роботу відповідних відомств незалежних радянських республік.
Цей досвід був узагальнений і використаний під час розробки Конституції СРСР. Створення такої системи органів галузевого управління мав ту ж мету, що і освіта другої палати ЦВК Союзу. Воно забезпечувало найкраще поєднання загальних інтересів Союзу з інтересами кожноїсоюзної республіки зокрема.
Практично наркомати СРСР були створені не відразу. ЦВК Союзу довелося на деякий час передати їх функції органам РРФСР. При цьому російським наркоматам доручалося підготувати для комісії Президії ЦВК проекти Положень про народні комісаріатах СРСР.
У липні 1923 р. був скасований Народний комісаріат у справах національностей РСФРР. У постанові ВЦВК з цього питання говорилося, що він виконав своє завдання з будівництва національних республік. Мислилося, що функції наркомнац буде тепер виконувати Рада Національностей ЦВК СРСР. Проте незабаром при Президії ВЦВК знову були організовані спеціальні органи, що відали національною політикою в межах Російської Федерації (Відділ національностей та ін.) Аналогічні органи існували і в інших союзних і навіть автономних республіках. Так, на Україні в 1924 р. була створена постійна Комісія у справах національних меншин при ВУЦВК. У Таджицької АРСР у 1927 р. при президії ЦВК республіки був створений Відділ у справах національних меншин <*>. У 1929 р. у всіх автономних республіках РРФСР, а також при обласних і крайових виконкомах було дозволеностворювати постійні комісії у справах національних меншин <**>.
--------------------------------
<*> Див: Тахіром Ф.Т. Правова система Таджицької АРСР. Душанбе, 1988. С. 28.
<**> Див: Болтенкова Л.Ф. Указ. соч. С. 42.
Пожвавлення діяльності Рад. Якщо утворення СРСР зажадало створення відповідних державних органів союзного масштабу, то загальні умови переходу до мирного будівництва диктували необхідність перебудови методів та організації діяльності всього апарату і перш за все роботи Рад. Така перебудова в цей період означала ліквідацію в їх діяльності пережитків воєнного часу, їх демократизацію.
Під час війни обстановка часто змушувала з метою більшої оперативності керівництва відступати від широких демократичних принципів роботи Рад. Так, в умовах війни не завжди можна було скликати сесію Ради або з'їзд Рад у губернії, повіті. А тому діяльність цих органів найчастіше підмінялася роботою виконкомів. Іноді неможливо було зібрати навіть сесії виконавчих комітетів, їх функції переходили до голів виконкомів. Часто, як відомо, влада на місцях взагалі здійснювали не звичайні радянські органи, що обираються трудящими, а призначаються ревкоми.
Всі ці обставини, що випливають з умов військовогочасу, породили бюрократизацію місцевих органів влади, а отже, і зниження їхнього авторитету. Впало значення колегіальності в роботі Рад. Де-не-де керівники перестали прислухатися до голосу трудящих, забули про єдність комуністів і безпартійних, що призвело до зниження активності мас при виборах до Рад. Нова обстановка, важкі завдання відбудови народного господарства в умовах непу вимагали, щоб Поради пожвавили свою роботу, усунули всі недоліки, породжені військовим часом.
Незабаром після війни були прийняті Положення про місцеві Ради. Але зусилля керівної партії і влади, спрямовані на пожвавлення діяльності Рад, не відразу дали позитивні результати. В ході боротьби за пожвавлення Рад перш за все особливу увагу було звернуто на правильну організацію виборів. Відповідно до директив партії по зміцненню Рад ЦВК СРСР у грудні 1924 р. прийняв постанову про проведення перевиборів Рад у тих місцях, де були допущені порушення закону, а також там, де вибори пройшли при недостатній активності виборців.
Питання про недоліки в роботі Рад та заходи щодо їх усунення був поставлений у травні 1925 р. наIII Всесоюзному з'їзді Рад, який прийняв розгорнуте рішення про радянському будівництві. З'їзд схвалив грудневе рішення ЦВК і намітив додаткові заходи для пожвавлення роботи Рад. Він вказав на необхідність уважного ставлення до питання про позбавлення громадян виборчих прав. Особлива обережність потрібна в селі, щоб до числа лішенцев не потрапляли селяни-середняки. У результаті вжитих заходів відсоток сільських лішенцев склав в 1926 р. всього 1,1. Правда, на наступний рік він знову виріс до 3,3. У місті лішенцев завжди було більше: у 1926 р. - 4,5%, а в 1927 р. - 7,7% <*>, що пояснювалося більшою концентрацією буржуазії в складі міського населення.
--------------------------------
<*> Див: Коржіхіна Т.П. Радянська держава та його установи: листопад 1917 р. - грудні 1991 М., 1994. С. 18.
Було звернуто увагу на відповідальність депутатів перед виборцями, що забезпечувалося, зокрема, правом дострокового відкликання депутатів.
III з'їзд Рад у своїй постанові особливо наголосив на необхідності залучення до управління державою широких трудящих мас, не лише робітників, але і селян, не тільки чоловіків,а й жінок, не тільки комуністів, але і безпартійних, тобто тих категорій населення, які раніше недостатньо активно брали участь у державній діяльності.
Важливим засобом зміцнення Рад стало залучення до їх роботи виборців. Основними формами такого залучення стали секції Рад і депутатські групи. Загальні принципи організації та діяльності секцій були регламентовані ВЦВК до 1921 - 1922 рр.. Секції створювалися з депутатів Рад і залученого активу, тобто будь-яких виборців, які бажали взяти участь у роботі секцій. Їх організовували переважно за галузевим принципом. У містах секції виступали як помічники відповідних відділів виконкому, секції ж сільських Рад, які не мали свого виконавчого апарату, виконували на громадських засадах роботу, яка в містах покладалася на штатні відділи виконкомів.
Виникла і нова форма зв'язку Рад з населенням - депутатські групи, які утворювалися на підприємствах і об'єднували депутатів Рад, обраних від даного заводу або фабрики, а також активістів. Спочатку депутатські групи займалися переважно задоволенням потреб виборців (прийом скарг, дача довідок та роз'яснень з питань радянської роботи та права і т.д.).
У національних районах зміцненню Рад сприяла політика залучення корінного населення до справ управління, що робила державний апарат більш близьким для мільйонних мас неросійського населення країни. Найважливіше значення мало залучення в роботу Рад жінок неросійських національностей, особливо на Сході. За підсумками перевиборів 1925 - 1926 рр.. у складі міських Рад Узбекистану налічувалося вже 12,7% жінок. У Татарії за один тільки рік число жінок у сільських Радах збільшилося майже в три рази і досягла в 1925 р. 8,6%.
У 1924 - 1925 рр.. в союзних республіках були видані нові Положення про місцеві Ради, уточнюється і розширювали їх права. Проведення заходів з пожвавлення діяльності Рад повільно, але вірно давало свої плоди. Число виборців, що брали участь у виборах, в 1925 р. по всьому Союзу зросло удвічі в порівнянні з 1924 р. і досягло в 1926 р. 50,8%, трохи знизившись у наступному році (50,2%) <*>.
--------------------------------
<*> Див: Коржіхіна Т.П. Указ. соч. С. 18.
Зміцнення радянської системи не виключало, проте, іноді використання надзвичайних органів влади тауправління в певних районах країни. Це стосується, перш за все, до Закавказзя, Середньої Азії, Далекому Сходу, де і на початку 20-х рр.. ще зберігалися осередки громадянської війни та інтервенції. Але навіть і в деяких губерніях України, включаючи Київську, в 1921 - 1922 рр.. довелося відновити ревкоми внаслідок вторгнення сюди петлюрівських банд. На Україні ж на початку 20-х рр.. використовувався і такий надзвичайний орган, як комнезами - комітети незаможних селян (найбідніших селян), яким були надані державні функції, аналогічні що були раніше у російських комбідів. У 1925 р. комнезами були перетворені в громадські організації, що захищають інтереси сільської бідноти. Адміністративних функцій вони були позбавлені <*>.
--------------------------------
<*> Див: Історія держави і права Української РСР. Том другий. С. 132.
Коренізація державного апарату національних районів. Історики і державознавець націоналістичного толку твердять про русифікацію національних окраїн, нібито проводилася Комуністичною партією. Насправді ж з перших років Радянської влади партія взяла прямо протилежний курс - на коренізацію державного і громадського апарату національних районів.
X з'їзд РКП (б) у резолюції "Прочергові завдання партії в національному питанні "постановив" допомогти трудовим масам невелікорусскіх народів ... розвинути і зміцнити у себе діючі на рідній мові суд, адміністрацію, органи господарства, органи влади, складені з людей місцевих, які знають побут і психологію місцевого населення ... "<*>. XII з'їзд РКП (б) знову підкреслив необхідність коренізації.
--------------------------------
<*> КПРС в резолюціях і рішеннях з'їздів, конференцій і пленумів ЦК. Т. 2. М., 1983. С. 366.
Проблема коренізації складається з двох взаємопов'язаних питань: введення мови корінних народів у всі сфери державної і суспільної діяльності відповідних національно-державних одиниць, перш за все в роботу державних органів, і залучення до органів влади, управління, юстиції представників корінного населення, що знають національні особливості цього населення , що користуються його довірою.
Введення місцевих мов в офіційний обіг було справою далеко не простою. Перш за все, деякі народи не мали свого літературної мови, своєї писемності; у багатьох мовах була відсутня або майже відсутня сучасна політична і правова термінологія. Великою перешкодою була нестача працівників в апараті управління, що володіють національними мовами. Заважали часом і шовіністичні прояви деяких місцевихпрацівників.
Використовувалися всі джерела для того, щоб ширше залучити до державного апарату національні кадри. Їх готували на місцях, а також посилаючи молодь на пільгових умовах до навчальних закладів Москви, Ленінграда та інших культурних центрів. Велика кількість національних працівників навчалося на всякого роду спеціальних короткострокових курсах.
Незважаючи на всі труднощі, коренізація мала успіх. Якщо в 1920 р. у Татарії діловодство татарською мовою було поставлено в 20% татарських сільських Рад, то в 1923 р. воно здійснювалося в половині сільрад. У Туркестані навіть в 1921 р. близько 90% делегатів обласних і повітових з'їздів Рад належало до корінного населення. Якщо на I з'їзді Рад Чувашії в 1920 р. чуваші становили менше половини делегатів, то вже на наступному з'їзді в 1922 р. - близько 85%. Це відповідало відсотку корінного населення в названих районах.
Робота по коренізації тривала і в наступні роки. Вона дала двоякий результат. З одного боку, до державного апарату залучалися національні кадри і це робило Радянську владу дійсно інтернаціональною. З іншого боку,приналежність до неросійського населення стала свого роду привілеєм, що дозволяє займати ті чи інші посади не за діловими якостями, а тільки за національною приналежністю. Іноді знижувалися вимоги до ділового і культурного рівня кадрів, до їх професійної придатності. Це не могло, звичайно, не відбитися на якості роботи державного апарату, закладів науки, культури та ін Створювалися сприятливі умови для розвитку націоналізму.
Розвиток органів господарського управління. Перехід до мирного будівництва зажадав реорганізації органів управління господарством. В.І. Ленін запропонував об'єднати діяльність господарських відомств у єдиному економічному центрі. Таким центром став Рада Праці і Оборони, нове Положення про якому затвердив VIII Всеросійський з'їзд Рад. Головою СТО був голова Раднаркому, а членами - наркоми військових справ, праці, шляхів сполучення, землеробства, продовольства, РСІ, голова ВРНГ і представник ВЦРПС. На СТО покладалося узгодження діяльності відомств в області забезпечення оборони країни і господарського будівництва.
В якості місцевих органів економічного управління в 1921 р. були створені обласні, губернські та повітові економічні наради (ЕКОС). Низовими органами СТО стали економічні наради напідприємствах, а також селянські комітети з поліпшення сільського господарства.
Однією з найважливіших функцій СТО був напрямок роботи господарських наркоматів відповідно до єдиного державного плану. Для розробки такого плану та загального спостереження за його виконанням в лютому 1921 р. була створена Державна комісія общеплановая (Держплан). Першим головою Держплану став керівник ГОЕЛРО Г.М. Кржижановський. При господарських наркоматах були засновані планові комісії.
ВРНГ республік тепер остаточно стали відомствами, керівними тільки промисловістю. Разом з тим їх внутрішня структура також змінилася. Підприємства, що перебували у віданні ВРНГ, були розділені на дві групи. Частина залишилася в безпосередньому підпорядкуванні ВРНГ, всі інші ж були передані до місцевого управління. Відповідно до цього числа головних управлінь у складі ВРНГ РРФСР було скорочено з 52 до 16.
За Конституцією СРСР ВРНГ розглядався як об'єднаний наркомату. Він керував ВРНГ союзних республік, які підкорялись одночасно своїм ЦВК і Раднаркому. Вся промисловість у відповідності з цим була розділена на загальносоюзних, республіканську і місцеву.
Протягом періоду, що розглядається структура органів управління промисловістю в системіВРНГ неодноразово змінювалася. З переходом на госпрозрахунок підприємства отримали більшу самостійність не тільки в господарському, а й в адміністративному відношенні. Правда, суб'єктами права стали не конкретні заводи і фабрики, а їх об'єднання - трести. Ринкові відносини, що встановилися і в промисловості, призвели до виникнення конкуренції, що в свою чергу зумовило зниження цін на промислову продукцію. Це поставило на межу розорення трести. Щоб перешкодити такому процесу, в 1922 р. були створені синдикати, об'єднатися та організувати збут продукції з певного кола підприємств, які вкладають цілу галузь. Синдикати стали монополістами в кожній галузі, що дозволило істотно впливати на динаміку цін, які неухильно поповзли вгору.
У міру відновлення промисловості господарські можливості підприємств зросли. Це дозволило в 1927 р. посилити їхню господарську та адміністративну самостійність. Госпрозрахункові права перейшли від трестів до конкретних підприємств.
Кращою формою управління промисловістю в кінці періоду були визнані галузеві госпрозрахункові об'єднання (по металургії, машинобудування, електротехніку і т.д.), увінчані систему госпрозрахунку в промисловості.
Характерною рисою управління промисловістю стало прагнення поєднувати функціональний та галузевий принципи.Така система була встановлена ще в 1921 р. При функціональному методі управління нижчестоящими органами або підприємствами здійснюється по окремих функціях: планування, постачання, фінансування, технічного забезпечення. Галузевий принцип припускає, що один орган керує цілісної галуззю господарства, промисловості з усіх питань.
Розруха села в результаті війни та стихійних лих, що обрушилися на Росію в 1920 - 1921 рр.., Породила створення надзвичайних органів, на які була покладена турбота про піднесення сільського господарства (посівні комітети, потім - сільськогосподарські комісії, комітети і ради). Однак за рішенням X Всеросійського з'їзду Рад такі органи були ліквідовані, і управління сільським господарством в повному обсязі стали здійснювати Наркомзем, губернські і повітові земельні відділи виконкомів.
При утворенні СРСР наркомзему були віднесені до категорії республіканських наркоматів. Однак необхідність вирішувати деякі питання в загальносоюзному масштабі призвела до скликання нарад народних комісарів землеробства всіх республік. За рішенням Раднаркому СРСР такі наради для обговорення загальних питань сільськогосподарської політики та узгодження поточних планів стали скликатися регулярно. У 1929 р. система керівництва сільським господарством союзних республік булавдосконалена. Назріла необхідність створення єдиного центру по керівництву сільським господарством. Відповідно до цього ЦВК Союзу 7 грудня 1929 створив об'єднаний союзно-республіканський Наркомат землеробства СРСР.
Реорганізація органів юстиції. Це завдання було вирішене, перш за все, шляхом організації органів, безпосередньо зобов'язаних стояти на сторожі закону, - радянської прокуратури - спочатку в РРФСР, а потім, в тому ж 1922 р., в Білорусії, на Україні, в Закавказзі. Раніше функції прокуратури у тій чи іншій мірі виконували різні органи, головним чином наркомати юстиції республік.
При створенні прокуратури виникла суперечка про принципи її організації. Пропонувалося, зокрема, здійснити подвійне підпорядкування органів прокуратури - центру і одночасно місцевої державної влади. В.І. Ленін при вирішенні цього питання твердо висловився проти подвійного підпорядкування прокуратури, за підпорядкування її тільки центру. Ленін виходив з того, що в країні повинна існувати єдина законність і прокуратура потрібна саме для забезпечення цієї єдності, для нагляду за правильним і однаковим виконанням радянських законів в кожній губернії і кожному повіті. При підпорядкуванні прокурорів місцевої владитакої єдності могло не бути, бо вона в цьому випадку отримувала можливість нав'язувати прокурорам свої рішення, які не збігаються деколи з загальнодержавними інтересами. Прокуратуру очолював прокурор республіки, яким за посадою був народний комісар юстиції. Прокурор республіки призначав губернських прокурорів, що підкоряються тільки йому. У повіти надсилалися помічники губернського прокурора.
На прокуратуру покладається нагляд за законністю дій центральних і місцевих органів влади і управління, вона порушувала кримінальні справи проти посадових і приватних осіб, здійснювала нагляд за виробництвом дізнання та попереднього слідства, підтримувала звинувачення в суді, опротестовувати вироки і ухвали судів у касаційному і наглядовому порядку, вела нагляд за місцями ув'язнення.
Поряд з прокуратурою виникла і адвокатура. За Положенням про адвокатуру, прийнятому в травні 1922 р., при губернських відділах юстиції передбачалася організація колегій захисників, на які покладалося забезпечення захисту обвинувачених по кримінальних справах, представництво сторін в цивільному процесі, надання допомоги населенню - дача консультацій з юридичних питань.
У тому ж році були внесені значні зміни в судову систему республік. Проводилася реорганізація всіх видів судіві місцевих органів судового управління. Замість загальних судів і трибуналів, які існували в РРФСР, створювалася струнка, єдина система з трьох ланок: народний суд, губернський суд, Верховний суд республіки. Ця конструкція суворо відповідала існував адміністративно-територіальним поділом країни.
Основною ланкою в судовій системі був народний суд, заснований у повітах. Тут розглядалася основна маса кримінальних і цивільних справ. Народний суд розбирав справи у складі одного судді або судді з двома засідателями.
Губернський суд мав подвійну компетенцію: він був першою інстанцією за деякими найважливішим справах, зокрема по тих, які раніше розбиралися в трибуналах, і виступав як касаційна інстанція для народних судів. На Україні при губернських судах були засновані також надзвичайні сесії, що розбирали справи, що надходили до них з ГПУ. У цих сесіях застосовувалися прискорені, а тому спрощені форми судочинства <*>.
Губернський суд виконував і функції по керівництву народними судами. На нього, таким чином, лягли тепер і обов'язки органу судового управління, якіраніше здійснювалися губернськими відділами юстиції.
Верховний суд мав ще більш складну компетенцію. Він виступав у якості першої інстанції з особливо важливих справ і в якості касаційної інстанції для губернських судів. Крім того, Верховний суд здійснював судовий контроль над усіма судами республіки. Він міг в порядку нагляду розглядати справи, вирішені будь-яким судом РРФСР. Нарешті, Верховний суд давав роз'яснення нижчестоящим судам з питань судової практики.
У віданні судів знаходився і слідчий апарат. У повітах діяли народні слідчі, при губернських судах - старші слідчі, при Верховному суді республіки - слідчі з найважливіших справах.
Основні принципи та положення, на основі яких була реформована судова система РРФСР, були сприйняті і законодавством про судоустрій інших союзних республік.
Районування привело до певного зміни системи судових органів. Замість колишніх були створені народний суд у районі, окружний суд в окрузі, крайові та обласні суди, головні суди в АРСР.
З утворенням СРСР судова система союзних республік була увінчана відповідними органами Союзу. Вже Договір про утворення СРСР передбачав створення при ЦВКСоюзу Верховного Суду. У Конституції йому відводилася спеціальна глава.
Верховний Суд СРСР теж виступав як суд першої інстанції, але за дуже вузької категорії справ. Касаційною інстанцією він не був. Рішення та вироки верховних судів союзних республік Верховний Суд Союзу міг лише опротестувати за поданням свого прокурора перед ЦВК, і лише у разі суперечності цих рішень і вироків загальносоюзному законодавству або коли порушувалися інтереси інших республік. Велике місце в компетенції Верховного Суду займали питання, пов'язані з його положенням як керівного органу юстиції Союзу РСР. Він давав верховним судам союзних республік роз'яснення з питань загальносоюзного законодавства, що мають значення обов'язкових.
На Верховний Суд покладалися і певні функції конституційного нагляду, спрямовані на захист інтересів як Союзу, так і його членів в рамках Конституції. Він мав право входити до Президії ЦВК Союзу з поданням про призупинення та скасування постанов, дій і розпоряджень центральних органів і народних комісаріатів Союзу РСР, крім постанов ЦВК СРСР і його Президії, за мотивами неузгодженості таких з Конституцією. Це можна булоробити як за пропозицією центральних органів союзних республік, так і за ініціативою самого Верховного Суду Союзу РСР. Верховний Суд мав право дозволяти також судові спори між союзними республіками.
Верховний Суд СРСР діяв у пленарному складі і за окремим колегіям. Він міг створити й особливі присутності для розгляду справ виняткової важливості.
При Верховному Суді засновувалася посаду прокурора. Обов'язки його були пов'язані з діяльністю даного суду. За Конституцією прокурор Верховного Суду СРСР був зобов'язаний давати висновки з усіх питань, що підлягають вирішенню цього Суду, підтримувати обвинувачення у його засіданні і у випадку незгоди з рішеннями пленарного засідання Верховного Суду Союзу РСР опротестовувати їх до Президії ЦВК СРСР.
Ці принципи знайшли своє відображення та розвиток в Основах судоустрою СРСР і союзних республік, прийнятих у 1924 р.
У 1929 р. компетенція Верховного Суду СРСР була розширена. Він отримав право законодавчої ініціативи, нові права у сфері загального нагляду. Верховний Суд міг тепер розглядати в наглядовому порядку будь-яку справу, пройшла через суди союзних республік, а також даватироз'яснення загальносоюзного законодавства за пропозиціями Президії ЦВК СРСР і за запитами РНК СРСР.
Протягом даного періоду неодноразово змінювалася система органів військової юстиції. Після закінчення громадянської війни була зроблена спроба взагалі скасувати військові трибунали, передавши їх функції загальним судам. Однак судова реформа 1922 знову створила спеціальні органи військової юстиції. Положення про судоустрій РРФСР встановило систему органів військової юстиції. До неї увійшли військові трибунали округу або фронту, військові трибунали корпусів і дивізійні відділи окружних трибуналів.
Конституція СРСР передбачила створення Військової колегії у складі Верховного Суду Союзу. У квітні 1924 Військова колегія Верховного Суду РСФСР була передана до складу Верховного Суду Союзу. Вона стала єдиним керівним центром для всіх трибуналів Союзу РСР. Єдиним, але не єдиним, оскільки за Верховними судами союзних республік були збережені касаційні функції щодо трибуналів, дислокованих на території відповідної республіки. Цей дуалізм був ліквідований лише в 1926 р.
Разом зі створенням в 1922 р. радянської прокуратури в якості спеціальної системи була організована і військова прокуратура. Досвідроботи органів військової юстиції був узагальнений і закріплений у виданому 20 серпня 1926 ЦВК і РНК СРСР Положенні про військові трибунали і військову прокуратуру, удосконаливши їх організацію та діяльність.
Поряд зі створенням істотно нової судової системи в деяких мусульманських районах ще діяли органи, що спираються на архаїчне право. Зокрема, в Таджикистані до 1928 функціонували казійскіе суди, які застосовували закони шаріату, а також земельно-водні комісії, що спиралися на мусульманське і звичайне право <*>.
Крайня відсталість деяких національних районів пояснювала існування специфічних судових порядків. У 1927 р. переважно для народів Крайньої Півночі було встановлено, що судові функції покладаються на родові (тундрові і острівні) Поради і районні виконавчі комітети, які мають право застосовувати місцеві звичаї, якщо вони не суперечать основним принципам радянського законодавства. Зростання національних кадрів дозволив в 1929 р. відмовитися від цього порядку. Народні суди були введені повсюдно.
У 1922 р. були створені спеціальні органи для вирішення майнових суперечок між державними установами та підприємствами - Арбітражні комісії. Вони утворювалися при обласних економічних нарадах. Система арбітражу очолювалася Вищої арбітражної комісією при Раді Праці і Оборони.
Органи державної безпеки та робітничо-селянської міліції. Боротьба за зміцнення законності знайшла своє відображення і в реорганізації органів державної безпеки. Треба було заспокоїти внутрішню буржуазію, панічно боявшуюся чекістів, і зарубіжних підприємців, яких намагалися залучити до відбудови народного господарства країни. За кордоном прямо висували як умову для можливих інвестицій створення гарантій від усякого роду надзвичайлівки, твердого порядку забезпечення майнових відносин.
Справа в тому, що за роки громадянської війни компетенція ВЧК сильно розширилася, далеко вийшовши за межі безпосередньої охорони держбезпеки. І навіть після закінчення війни на початку 1921 р. на ВЧК продовжували покладати всі нові додаткові обов'язки, не пов'язані з прямим захистом від контрреволюції. Наприклад, до компетенції ВЧК була віднесена боротьба з розкраданнями вугілля на транспорті, при цьому їй давалося право самостійно застосовувати покарання, в особливо серйозних випадках навіть розстріл <*>. ВЧК ж доручили боротися і з незаконним проїздом по залізницях.
Питання про реорганізацію ВЧК було поставлено IX Всеросійським з'їздом Рад ще в грудні 1921 р. Зовні все виглядало дуже рішуче: в 1922 р. ВЧК була просто скасована. Однак замість неї тут же в складі НКВС був створений новий орган - Державне політичне управління. ГПУ прийняло на себе всі функції охорони держбезпеки, але воно було звільнене від заходу загальнокримінальних злочинів.
Ще в 1921 р. різні загони ВЧК були зведені в спеціальні війська Всеросійської Надзвичайної Комісії. На них покладалася охорона кордонів, залізниць, пристаней і пр.
З утворенням СРСР органи державної безпеки об'єдналися у всесоюзному масштабі. Конституція 1924 передбачала створення Об'єднаного Державного Політичного Управління при РНК Союзу РСР. ОГПУ керувало відповідними органами в союзних республіках, виведеними в 1923 р. зі структури НКВС. На чолі їх стояли уповноважені ОДПУ. Нагляд за законністю дій ОГПУ був покладений на прокурора Верховного Суду СРСР.
Органи державної безпеки діялипри широкій підтримці населення. Зокрема, на Україні в боротьбі з бандитизмом брало участь 730 загонів селянської бідноти, які об'єднували понад 56 тис. бійців.
З роботою ВЧК і ГПУ була тісно пов'язана і діяльність міліції. У 1921 - 1922 рр.. їй довелося вести широку боротьбу з бандитизмом, для чого при Головному управлінні міліції РСФСР була утворена спеціальна комісія, а також сформовані особливі частини. У 1924 р. виникла ідея передачі міліції в підпорядкування ОГПУ, правда, вона не була реалізована <*>.
У мирних умовах кілька змінюються основні напрями і форми роботи радянської міліції. За Положенням про Народному комісаріаті внутрішніх справ РРФСР 1922 р. на міліцію було покладено: підтримка порядку і спокою в країні, забезпечення проведення в життя законів Радянської держави, охорона установ, підприємств і т.п.
Велику роль зіграла міліція в охороні народного надбання і боротьбіз господарськими та посадовими злочинами. У 1925 - 1926 рр.. їй зобов'язали надання сприяння органам державного управління в охороні лісів, збір податків, виконання рішень судів у цивільних справах та ін Взагалі функції міліції з часом все більше розширювалися, причому часом на неї покладалися обов'язки, зовсім не властиві цьому органу. Так, у 1921 р. її зобов'язали брати участь у забезпеченні паливом залізниць, у боротьбі з трудовим дезертирством, сприяти комунальним відділам, комітетам праці, охорони здоров'я й іншим органам у сфері дотримання санітарних правил. Цей перелік можна продовжити. Справа доходила до курйозів: на місцях міліції доручали брати участь у боротьбі з клопами і тарганами і навіть оглянути комсомолок "на предмет невинності". Все це, звичайно, відволікало міліцію від її основних завдань - охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю.
Справа посилювалося тим, що штати міліції систематично скорочували. У 1929 р. вони становили лише 40% чисельності колишньої царської поліції.
Міліцію вважали лише допоміжним органом держави. Тому поряд із скороченням штатів, урізали й витрати наїї зміст. Оскільки міліція фінансувалася переважно з місцевих бюджетів, то власті прагнули заощадити на ній. Де-не-де міліцію поставили, по суті, навіть на госпрозрахунок, виплачуючи платню за рахунок штрафів, які збираються нею ж.
Всі труднощі і явні недоладності приводили до того, що плинність кадрів в органах міліції була досить велика, а якість кадрового складу залишало бажати багато кращого <*>. Разом з тим робилися спроби організувати роботу міліції по-новому. Народжуються своєрідні форми зв'язку міліції з громадськістю: шефство трудящих над міліцією, інститут сільських виконавців. Сільські виконавці, якими могли бути всі особи, не позбавлені виборчих прав, були помічниками міліції на селі, де штатний апарат її органів був особливо малий.
Окрім загальної була створена і відомча міліція для охорони державних підприємств та установ, забезпечення громадського порядку та провадження дізнання на території, яку займає цими установами. Відомча міліція поділялася на спеціальні види в залежності від характеру об'єктів, що охороняються: гірничо-пріісковую, промислову, фабрично-заводську, ярмаркову, торгово-промислову і так далі - І утримувалася на кошти обслуговуваних підприємств та установ.
Військова реформа. Закінчення інтервенції і громадянської війни зробило можливим істотне скорочення Червоної Армії. Вже X з'їзд РКП (б) у спеціальній постанові по військовому питання (березень 1921 р.) дав директиву на звільнення з армії старшого віку, розпуск деяких трудових армій і т.п. Разом з тим постанова була спрямована на зміцнення пролетарського ядра в армії, збільшення прошарку комуністів, для чого допускалося навіть повернення у війська демобілізованих робітників і комуністів. У постанові робляться перші, але ще досить обережні кроки на шляху до міліційну системі побудови армії, але в принципі вона залишається кадрової. У міру зміцнення миру всередині країни і на її кордонах скорочення армії йде далі.
У 1925 р. чисельність Збройних Сил СРСР зменшилася в 10 разів і склав трохи більше півмільйона осіб. Щорічні витрати на збройні сили в розрахунку на душу населення знизилися в СРСР до 3 крб., В той час як навіть у маленьких буржуазних прибалтійських державах вони досягали 7 крб., А підФранції становили близько 14 руб. Проте держава шукало нові шляхи скорочення військових витрат. Для забезпечення військової безпеки державі, на думку фахівців, була потрібна армія в 2 млн. чоловік. Однак на утримання такого війська у СРСР можливості не було <*>.
Вирішення цієї проблеми було знайдено шляхом введення в 1924 р. нового принципу побудови Червоної Армії - так званої змішаної системи, що означало створення поряд з постійними військами у складі Червоної Армії так званих територіальних частин. Кістяк територіальних частин становив певний контингент (16 - 20%) кадрових військовослужбовців. Але більша частина особового складу була змінної. Змінний склад проходив тримісячну допризовну підготовку, а потім протягом чотирьох років викликався на короткострокові збори (один - два місяці на рік) в частині, до яких приписувався. Територіальні частини створювалися в межах того військового округу або навіть губернії, де постійно проживали покликані них громадяни. При цьому намагалися, щоб губернія давала дивізію, повіт - полк, волость - роту.
За загальносоюзномузакону, прийнятому в 1925 р., обов'язкова військова служба ділилася на допризовну підготовку з 19 років, дійсну службу з 1921 і стан в запасі до 40 років.
Закон передбачав, що кожен чоловік, придатний до військової служби, повинен пройти всі ці три етапи. На практиці, однак, виходило по-іншому. Скорочення збройних сил привело до того, що великій частині призовників просто ніде було проходити військову підготовку. Крім того, короткостроковість дійсної служби також не могла не відбитися на якості підготовки військ.
У ході військової реформи були істотно поліпшені командні кадри. Якщо в 1922 р. тільки 56,6% командирів мали військову освіту, то в 1925 р. таких командирів стало 90,5%. Була розгорнута нова мережа військово-навчальних закладів. Командний склад збройних сил складався з двох категорій - так званих червоних командирів, що висунулися в ході війни з рядових червоноармійців, і військових спеців, тобто офіцерів старої армії. Тепер ті й інші були злиті, прирівняні у правах і обов'язках, утворивши єдиний командний склад, і отримали загальне звання "командир Червоної Армії". У 1928р. серед командирів Червоної Армії 72% становили вихідці з робітників і селян, 52,9% були комуністами і комсомольцями.
Зміцнення кадрового складу збройних сил дозволило перейти в 1925 р. до єдиноначальності, хоча й у двох формах. У тих випадках, коли командир був комуністом або взагалі вселяв політичну довіру, застосовувалося повне єдиноначальність, тобто командир отримував права в області не тільки стройової, але й політичної підготовки. Правда, при ньому засновувалася посаду помічника по політичній частині. При неповному єдиноначальність поряд з командиром зберігалася колишня фігура комісара. До 1928 командири-єдиноначальник становили: серед командирів корпусів - 84%, командирів дивізій - 74%, командирів полків - 48% <*>.
На основі вивчення досвіду світової та громадянської воєн були створені нові військові статути і наставляння. Здійснення військової реформи було завершено в кінці 20-х рр..
Реорганізація Робсельінспекції. Перехід до мирного будівництва поставив перед Робітничо-селянської інспекцією нові завдання. Потрібно було розширити інспектування державних господарських органів. Вставали складні завдання й щодо контролю за діяльністюприватників, непманів. Разом з тим мирне будівництво, боротьба за соціалізм вимагали рішучого вдосконалення роботи всього державного апарату, наукової організації його діяльності.
При зрослих завданнях Наркомат Робітничо-селянської інспекції став відчувати серйозні труднощі. Надмірне розширення функцій і об'єктів контролю призвело до того, що РСІ не могла зосередитися на розв'язанні найважливіших проблем. У той же час все гостріше стали відчуватися труднощі з кадрами. Партійні працівники, спочатку спрямовані в НК РСІ, переключалися на безпосередню господарську роботу. Підприємства, перекладені на госпрозрахунок, намагалися не відряджаються робітників на тимчасову службу в Робсельінспекції, щоб не виплачувати їм за це заробітну плату. Враховуючи потреби народного господарства, ВЦВК у 1922 р. скоротив кількість робітників, делегованих з підприємств у РСІ, і встановив чотиримісячний термін їх перебування в інспекції. Було обмежено і число робітників і селян, що залучаються до масових обстежень. Ці обставини, зумовлені об'єктивною необхідністю, вплинули, проте, на якість роботи РСІ.
Стан Робітничо-селянської інспекції, яке особливо погіршився до 1923 р., стурбувало В.І. Леніна. У двох останніх роботах - "Як нам реорганізувати Робсельінспекції"та "Краще менше, та краще" - він спеціально аналізує стан РСІ і пропонує свій план її реформування. Ленінські ідеї лягли в основу резолюції XII з'їзду партії "Про завдання РСІ і ЦКК".
Партія вирішила суттєво звузити функції РСІ, повернувши її діяльність головним чином у напрямку вишукування шляхів і методів покращення організації роботи всього державного апарату, наукової організації управлінської праці. Головним завданням РСІ повинно було стати не розтин конкретних порушень і зловживань, а глибокий аналіз і узагальнення типових недоліків у державному управлінні та розробка шляхів їх усунення.
Таку роботу могли вести лише дуже кваліфіковані фахівці. Тому апарат РСІ був різко - у кілька разів - скорочено. У ньому був збережений лише досить вузьке коло висококваліфікованих фахівців і тому високооплачуваних. Делегування в РСІ і залучення трудящих для масових обстежень, були припинені.
Щоб зміцнити кадри РСІ і надати йому особливого авторитет, центральні органи Наркомату були об'єднані з Центральної контрольної комісії партії. Нарком РСІ В.В. Куйбишева (а пізніше Г. К. Орджонікідзе) був одночасно головою ЦКК, ПрезидіяЦКК спочатку майже збігався по складу з колегією Наркомату РСІ; на чолі управлінь, відділів та інспекцій Наркомату були поставлені переважно члени ЦКК. В іншому ЦКК і РСІ зберігали свою самостійність.
Злиття ЦКК з РСІ означало відверте з'єднання партійного і державного апарату. Це збентежило навіть багатьох керівників Комуністичної партії і викликало певний опір проведенню в життя ленінської ідеї <*>. Проте авторитет Леніна був такий високий, що поєднання державного контролю з партійним все ж таки провели.
ЦКК РСІ отримала широкі права в галузі реорганізації державного апарату. Згодом компетенція цього органу була ще більше розширена. У 1926 р. Ф.Е. Дзержинський у листі В.В. Куйбишеву висловлював побоювання, що такий стан контрольних органів може стати небезпечним. Тим не менше ЦКК РСІ зберегла і розвинула свою головну функцію - центрального органу, керівного поліпшенням, в тому числі так званої раціоналізацією, державного апарату.
Раціоналізація державного апарату. Контроль виявив серйозні недоліки ворганізації та діяльності всього державного апарату. У відповідь на це приймаються заходи до його вдосконалення, які отримали в той час найменування раціоналізації. Саме ця робота лягла в першу чергу на плечі ЦКК РСІ. Перш за все, було звернуто увагу на істотне поліпшення структури і функцій державних органів.
Одним з основних вад державного механізму були його громіздкість і дорожнеча. За рішенням IX Всеросійського з'їзду Рад, що відбувся ще в 1921 р., було проведено рішуче скорочення штатів. Скасовувалися цілі ланки в місцевих органах управління - відділи в повітових і волосних виконкомах. У результаті штати тут скоротилися в три - сім разів. У центральному апараті були ліквідовані численні комісії, створені під час війни. Всього було скасовано 144 таких комісії, у тому числі тільки при ВРНГ - 22. Окремі ланки були ліквідовані в різних відомствах повністю. Скорочення не було одноразовим: незабаром послідувало нове - від 12 до 60% особового складу.
Правда, скорочення апарату не завжди давало бажаний результат. Іноді виходило, що число службовців у реорганізованих закладахне тільки не скорочувалося, а навіть зростало за рахунок утворення нових ланок, іноді ж при загальному скороченні числа працівників витрати на їх утримання проте зростали, оскільки збільшувалися посадові оклади. Так, в Машінооб'едіненіі штат був зменшений на 8,8%, а витрати на нього збільшилися на 15,3% <*>.
Важливим заходом щодо вдосконалення державного апарату з'явилася боротьба з бюрократизмом. Засобом боротьби з обюрократівшіміся працівниками була обрана так звана чистка, розпочата за рішенням XVI партійної конференції (квітень 1929 р.). Разом з бюрократами виганяли "чужі елементи", тобто люди, походження і політичні погляди яких не відповідали встановленим стандартам. До них належали колишні поміщики, фабриканти, співробітники жандармерії і охранки і т.п. Наприклад, на Україні було виявлено, що серед службовців 34 округів було 198 колишніх поліцейських, 644 колишніх великих власника, поміщика та ін У той же час було всього 13,3% робітників, а селян - 29,6% <*>.
Частка державного апарату йшла паралельно і взаємопов'язано з чищенням партії. Таких чисток в ці роки було кілька, але в 1929 - 1930 рр.. була проведена генеральна <*>. Під час неї було виключено з партії близько 250 тис. осіб <**>. З партії, а отже, і з державних посад виганяли люди, що знаходилися коли-небудь в різного роду опозиціях. Цей захід, безсумнівно, готувала встановлення безроздільного панування над партією і державою І.В. Сталіна.
Одночасно з чищенням державного апарату йшло масове висування активних робітників і робітниць в адміністративні, промислові, торговельні, кооперативні органи. Так, на Україні в 1926 - 1929 рр.. було висунуто на керівну роботу близько 8 тис. робочих і селян. Саме тоді-то в російській мові і народилося нове слово - висуванець. Звичайно, серед робітників знайшлися талановиті люди, які швидко освоїли управлінський працю.Однак певна частина висуванців, мало підготовлена, часом не дуже грамотна, не змогла по-справжньому замінити фахівців в державному апараті. Одні з них розбіглися, інші ж (що ще гірше) залишилися працювати, складаючи гіршу частину нового чиновництва. Для навчання висуванців керівній роботі була створена широка мережа всякого роду курсів, переважно - короткострокових.
Брак керівних працівників, достатньо перевірених і відданих Комуністичної партії, приводила до необхідності сумісництва. При цьому відповідальні працівники часом поєднували найрізноманітніші посади. Наприклад, у 1921 р. на голови ВЧК Ф.Е. Дзержинського були покладені ще два абсолютно відмінних об'єкта управління. Він став головою Комісії при ВЦВК з поліпшення життя дітей і наркомом шляхів сполучення. Зазвичай такого роду керівники спиралися на штат досвідчених фахівців, що дозволяло поєднувати політичне і професійне керівництво об'єктом управління.
Вже на початку даного періоду, у 1923 р., вперше вводиться поняття номенклатури. Створюються два, а потім і три списки посад, які можуть займатися тільки за рекомендацією належних партійних органів. Відповідно до списку N 1 входили найбільш високі посади, вінші списки - менш високі <*>.
Крім вдосконалення структури і функцій державних органів у 20-х рр.. було звернено увагу і на організацію їх роботи. Народилося відоме рух НОТ, рух за наукову організацію управлінської праці. У 1923 р. при Колегії НК РСІ СРСР був заснований дорадчий орган - Рада з наукової організації управління, до складу якого увійшли представники різних відомств і підприємств. У тому ж році виникла громадська організація - Ліга "Час", яка створила велику мережу осередків в найбільших містах. Її члени боролися за доцільне використання робочого часу в установах, проти запізнень, зайвих засідань і т.п. Ліга проіснувала недовго, до 1925 р., але накопичила багатий досвід організації управлінської праці. У 1926 р. був організований спеціальний Державний інститут техніки управління.
Велике значення в справі економії коштів і в боротьбі з бюрократизмом мало скорочення обліку та звітності, що проводиться за ініціативою НК РСІ.Так, звітність до Наркомфіні була скорочена майже на 80%, в Центросоюз - на 81,7%, а в Експортхлебе - навіть на 97,6%.