Державний механізм
На розвиток державного механізму вплинуло переважно два моменти. Перший: вже в середині 60-х рр.. виникла тенденція до відмови від тих нововведень у державному управлінні, які були проведені перед цим. Хрущовські перетворення були переглянуті, і державний механізм повернувся в основному до того, що було десятиліття тому. Другим моментом, яке спричинило за собою деякі досить обмежені зміни, було прийняття нових конституцій Союзу і республік.
Помітні перетворення в державному механізмі відбуваються переважно на початку досліджуваного періоду, а в 70-х рр.. у державному будівництві встановлюється затишшя. Італійський історик Боффо заперечує наявність застою в радянській економіці, хоча і визнає її відставання від американськоїі, за деякими показниками, від західноєвропейської, підкреслюючи в той же час її стабільність і перспективність <*>. З ним можна погодитися. Що ж стосується розвитку держави, то тут певна консервативність безперечна.
--------------------------------
<*> Див: Боффо Дж. Історія Радянського Союзу. Т. 2. М., 1994. С. 534.
Подібна ситуація була викликана не стільки об'єктивними, скільки суб'єктивними чинниками. Партійно-державна верхівка, стомлена і роздратована реформами Н.С. Хрущова, провівши контрреформи, вирішила і зупинитися на цьому. Цілям нового курсу цілком відповідала фігура нового Першого секретаря (з 1966 р. - Генерального) ЦК КПРС Л.І. Брежнєва. Він повністю виправдав сподівання висунули його на керівні пости партійних діячів і не турбував їх особливими турботами про перебудову життя і роботи. Гасло Л.І. Брежнєва (звичайно, не вимовлений, але проводиться на практиці) - "Сам живи і давай жити іншим" - цілком припав до смаку його оточенню. Тому, навіть коли Брежнєв з огляду на вік і хвороб практично втратив можливість керувати державою, його мало не силоміць тримали на керівній посаді. З тих же міркуваньвже пізніше ненадовго був обраний на посаду Генерального секретаря перебував фактично при смерті К.У. Черненко.
Характерною рисою розвитку державного механізму було посилення партійного керівництва. Здавалося б, що вже в попередні роки таке керівництво стало всеохоплюючим, але партійна верхівка висунула це гасло як офіційний і послідовно проводила його в життя.
Як пам'ятаємо, вперше керівна роль партії була законодавчо закріплена в Конституції СРСР 1936 р. Але в цьому законі про партії згадувалося майже в кінці тексту, в розділі про права та обов'язки громадян, де партія стояла в ряду інших громадських організацій, хоча й виділялася в ньому . У Конституції 1977 партії присвячена спеціальна стаття 6, до того ж про партії говорилося в першому розділі "Політична система". Вже це підкреслює особливу роль КПРС в суспільстві і державі. Партія оголошується "керівною і спрямовуючою силою радянського суспільства, ядром його політичної системи, державних і громадських організацій". Далі в статті закріплюються функції та повноваження КПРС у державному управлінні. Серед них такі, як визначення генеральної перспективи розвитку суспільства,лінії внутрішньої і зовнішньої політики СРСР. Тобто партія бере на себе такі функції, які за природою своєю властиві лише вищим органам держави.
Практично все це означало, що партійні органи від керівництва Радами перейшли, по суті, до їх підміні, хоча формально це вважалося неприпустимим. Наприклад, Постанова ЦК КПРС "Про заходи щодо подальшого поліпшення роботи районних і міських Рад депутатів трудящих", прийняте в 1971 р., засуджувало факти підміни або дріб'язкової опіки місцевих Рад партійними органами <*>. На ділі ж не тільки принципові, а й поточні, навіть дрібні питання спочатку вирішувалися в партійних органах, а вже потім оформлялися на радянському рівні. Такий дуалізм наводив, по суті, до того, що радянський апарат ставав як би непотрібним. Навіть безпартійні громадяни і з суто непартійних справах воліли звертатися в райкоми, обкоми, ЦК КПРС, знаючи, що без них все одно ніякої практичне питання вирішене не буде.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1971. N 12.
Таке посилення ролі партії позначилося і на титулатурі посадових осіб. Якщо раніше вдержавних документах зазвичай не згадувався партійний пост того чи іншого державного діяча, то тепер це стало звичайною справою. Наприклад, в документах і навіть усного мовлення керівників держави величали: "Генеральний секретар ЦК КПРС, Голова Президії Верховної Ради СРСР Брежнєв Л.І.", "член Політбюро ЦК КПРС, міністр закордонних справ СРСР Громико А.А." і т.п. При цьому партійна посада ставилася на перше місце, підкреслюючи першорядне значення партії.
Досвід надмірної концентрації влади в руках Сталіна і Хрущова, що сполучали вищі партійні та урядові посади, привів до рішення про заборону суміщення посад Першого секретаря ЦК КПРС і Голови Ради Міністрів. Протягом деякого часу це положення зберігалося, однак пізніше поєднали дві інші посади - Генерального секретаря ЦК КПРС і Голови Президії Верховної Ради Союзу. Таким чином, колишнє партійне рішення начебто і не було порушено, але фактично обійдене. Щоправда, хоча пост Голови Президії Верховної Ради за Конституцією був вище посади Голови Радміну, але практично він був радше представницьким, ніж на ділі керівним.
Думається, що таке нове поєднаннябуло викликано й практичною необхідністю. Справа в тому, що і для нашої країни, і для зарубіжжя було цілком очевидно, що Генеральний секретар ЦК є безумовно перша особа в державі, хоча б він і не був наділений відповідними державними повноваженнями. Але виникла деяку незручність. Важливі дипломатичні переговори, що проходили на вищому рівні, вели з боку іноземних держав відповідні державні посадові особи, а з нашого боку доводилося брати участь керівнику партії, тобто громадської організації. Строго кажучи, Л.І. Брежнєв не мав формального мандату представляти Радянський Союз. Тим не менше він наносив офіційні державні візити в закордонні країни, зустрічався з главами іноземних держав. Причому всі ці зустрічі проходили на офіційному рівні. Обрання Л.І. Брежнєва Головою Президії Верховної Ради СРСР усувало таку дипломатичну невідповідність.
Тим не менше це з'єднання постів означало ще більше зміцнення керівної ролі партії. Характерно, що іноді навіть постанови ЦК КПРС публікувалися в офіційних радянських виданнях - "Відомостях Верховної Ради СРСР", як це видно хоча б з вищенаведеного постанови про районних і міських Радах.
Помітні зміни відбувалися в системі Рад. Хрущовська конструкція поділу Рад на промислові та сільські була ліквідована відразу ж після вигнання Н.С. Хрущова з керівних постів, вже в 1964 р.
21 листопада 1964 така реформа була проведена в Росії. Указом Президії Верховної Ради РРФСР крайові і обласні (промислові та сільські) Поради знову об'єдналися в єдині. Відповідно реформувалася і мережу районних Рад, колишня розбивка їх на промислові та сільські також скасовувалася. Всі вони знову підпорядковувалися тепер уже об'єднаним крайовим і обласним Радам <*>.
--------------------------------
<*> ВПС РРФСР. 1964. N 47. Ст. 813.
Наприкінці 60-х - початку 70-х рр.. була видана серія актів про місцеві Ради різних рівнів, що поліпшила регламентацію їх діяльності і зміцнити їх становище. Такі акти видавалися на рівні і Союзу, і союзних республік. Вони вирішували питання життя сільських і селищних Рад (наприклад, Закон РРФСР від 19 липня 1968 "Про сільський, селищній Раді депутатів трудящих РРФСР" <*>), районних (Указ Президії Верховної Ради СРСР від 19 березня 1971 <** >)та міських (Указ Президії Верховної Ради СРСР від 19 березня 1971 <***>) Рад. В цей же час Президія Верховної Ради СРСР схвалив зразкові положення про місцеві Ради з тим, щоб союзні республіки взяли на цій основі закони про районні, міських та районних у містах Радах. Відповідно до рішення ЦК Радмін видав Постанову "Про заходи щодо зміцнення матеріально-фінансової бази виконкомів районних і міських Рад депутатів трудящих". У 1981 р. було прийнято постанову ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР і Ради Міністрів СРСР про подальше підвищення ролі Рад у господарському будівництві. Місцеві Ради мали достатні права і можливості для вирішення всіх нагальних питань життя населення на відповідних територіях, хоча і не завжди ними користувалися повною мірою.
--------------------------------
<*> Там же. 1968. N 30. Ст. 1148.
<**> ВПС СРСР. 1971. N 12. Ст. 132.
<***> Там же. 1971. N 12. Ст. 133.
Розвиваються форми діяльності Рад. Вони обростають різними органами та самостійними організаціями, що зв'язують їх з населенням, з громадськістю, як цебуло до Конституції 1936 р., хоча не з таким розмахом, як раніше.
Поширеною формою такого зв'язку стали депутатські групи, що об'єднують депутатів різних Рад, що працюють на одному підприємстві або в навчальному закладі. Правда, залучений актив тепер на відміну від 20-х рр.. не має колишнього значення. Однією з форм зв'язку Рад з населенням був інститут позаштатних інструкторів виконкомів Рад, з яких часом створюються навіть позаштатні відділи.
Питання про залучених активах і взагалі про самодіяльних організаціях при Радах в теорії і на практиці став предметом дискусії. Деякі бачили у залученні пересічних громадян до роботи Рад розширення демократії, інші ж побоювалися розчинення депутатів в масі активістів, які все-таки не були одягнені, повноваженнями з боку виборців. Тому підсилюється увага до депутатських комісіям Рад.
Розширюється коло постійних комісій Рад. До 1966 р. Рада Союзу Верховної Ради СРСР мав чотири постійні комісії, а Рада Національностей - п'ять. У 1966 р. кожна палата Верховної Ради СРСР було створено по 10, а в наступні роки - ще по шістьпостійних комісій. У їх числі в 1969 р. у Верховній Раді СРСР була створена постійна комісія у справах молоді. Комісії утворювалися по основних напрямків державного, господарського та соціально-культурного будівництва, а також з тих чи інших питань діяльності Верховної Ради СРСР.
Положення про постійні комісії Ради Союзу і Ради Національностей Верховної Ради СРСР, затверджене Законом СРСР 12 жовтня 1967, передбачала широкі права постійних комісій. Серед іншого вони могли контролювати центральні органи управління і місцеві органи влади. Зокрема, вони мали право заслуховувати представників Уряду, міністерств, відомств СРСР, інших загальносоюзних органів і організацій, а також представників республіканських і місцевих державних органів і організацій.
Наприклад, у 1978 р. Планово-бюджетної комісії та Комісії по товарах народного споживання Ради Союзу і Ради Національностей вивчили роботу Міністерства легкої промисловості і Міністерства лісової і деревообробної промисловості СРСР і винесли результати свого обстеження на розгляд Президії Верховної Ради СРСР, який з цього приводу прийняв спеціальну постанову, що розкрила недоліки в діяльності цих відомств і вказала шляхи їх виправлення<*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1978. N 36. Ст. 568.
Іноді подібні питання ставилися і з ініціативи депутатів. Так, у 1982 р. з ініціативи групи депутатів Верховної Ради СРСР було проведено обстеження роботи Міністерства охорони здоров'я СРСР. Результати його були обговорені на засіданні Президії Верховної Ради СРСР, який виніс з цього питання спеціальну постанову, зажадав вжити заходів до усунення зазначених недоліків <*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1982. N 11. Ст. 179.
За законом постійні комісії працювали в тісному зв'язку з громадськістю, співпрацювали з громадськими організаціями, узагальнювали і обговорювали пропозиції громадян.
У період між сесіями Верховної Ради СРСР діяльність постійних комісій Ради Союзу і Ради Національностей координував Президія Верховної Ради СРСР. Комісії в своїй роботі використовували і технічний апарат Президії Верховної Ради <*>.
--------------------------------
<*> Див: Там же. 1967. N 42. Ст. 536.
Аналогічно будувалася робота постійних комісій Верховних Рад союзних республік. У 1968 р. Верховна Рада РРФСР затвердив Положення про постійні комісії Верховної Ради, яке передбачало, що вони є допоміжними органами ВерховногоРади, утворюваними для попереднього розгляду і підготовки питань, що відносяться до ведення Верховної Ради Російської Федерації, а також для активного сприяння проведенню в життя рішень цього органу. Закон визначав коло постійних комісій.
Робота в комісіях дозволяла депутатам використовувати знання та досвід, які вони мали в тій чи іншій сфері. Взагалі ж депутати не були професійними парламентаріями. Вони обиралися як представники всіх верств радянського суспільства і відбивали їхні сподівання та інтереси.
Разом з тим Закон про статус депутатів Рад депутатів трудящих в СРСР, прийнятий 20 вересня 1972, вже в преамбулі вказував, що депутат будь-якого Ради покликаний "втілювати в життя виборчу платформу непорушного блоку комуністів і безпартійних, що втілює політику Комуністичної партії, інтереси народу" <*>. Зауважимо, що політика партії згадується перш інтересів народу. Звичайно, Закон виходив з доктрини про те, що інтереси партії і народу нероздільні.
--------------------------------
<*> Див: Там же. 1972. N 39. Ст. 347.
Слід зазначити, що народовладдя забезпечувалося і широтою представництва. У середині 70-х рр.. одночасно працювало понад 2 млн.депутатів Рад різних рівнів. Правда, багатолюдність Рад, у деяких випадках явно нерозумна, приводила до певних ускладнень в їх діяльності. Навіть зібрати таку Раду було не просто. А тим більше практично працювати над проектами тих чи інших актів Рад, коли в їх сесії бере участь кілька сотень депутатів, було важко.
Недоліки широкої колегіальності в Радах викупалися ретельної роботою над проектами постанов і законів у Радміні, міністерствах, а також у постійних комісіях і апараті Рад, особливо Верховних Рад. Саме на стадії підготовки проектів забезпечувався професіоналізм. Тому під час обговорення на сесіях Рад проекти проходили зазвичай або без змін, або з невеликими поправками. Правда, деколи робилися і суттєві поправки. Так було, наприклад, при прийнятті Основ законодавства про шлюб та сім'ю, коли прямо на сесії Верховної Ради СРСР була внесена поправка, яка розширила можливості встановлення батьківства позашлюбних дітей та справляння аліментів з таких батьків.
Жвавим було обговорення та проекту Конституції Союзу на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради СРСР дев'ятого скликання в жовтні 1977 р., у результаті чогодо проекту були внесені поправки <*>.
--------------------------------
<*> Див: Конституція загальнонародного держави. М., 1978. С. 103 - 105.
Треба сказати, що обширність депутатського корпусу не була надто накладна для бюджету. Справа в тому, що платні вони не отримували, не було у них і багатолюдного апарату. У 1973 р. Указ Президії Верховної Ради СРСР дещо змінив колишнє законодавство про компенсацію депутатам витрат, пов'язаних з їх державною діяльністю. Він передбачав виплату депутатам заробітку за основним місцем роботи на час їх участі в сесіях Рад, засіданнях постійних комісій і т.п. За цей час їм виплачувалися також добові. У 1979 р. були спеціально регламентовані розміри і порядок виплати добових. Вони покладалися на час сесій (а сесії тривали, як пам'ятаємо, всього кілька днів на рік) у розмірі 15 руб., Причому тільки для приїжджих депутатів, тобто москвичам вони не покладалися. При службових відрядженнях депутатів Верховної Ради СРСР добові виплачувалися на загальних підставах, тобто в кілька разів менше, ніж за час сесій. Депутати мали право безкоштовного проїздуна всіх видах транспорту, крім таксі <*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1973. N 17. Ст. 217.
Депутати всіх Рад були пов'язані з виборцями. Вони звітували в своїх округах, вели прийом населення, прагнули домогтися позитивного вирішення різних життєвих питань, що стосуються виборців. У 1976 р. Президія Верховної Ради узагальнив цю практику і прийняв спеціальну постанову, яка, зокрема, зобов'язувало всі державні органи оперативно реагувати на депутатські запити, вимоги, прохання <*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1976. N 30. Ст. 433.
Конституція СРСР 1977 р. і конституції республік не внесли принципових змін у систему Рад. Проте було змінено сама назва органів влади. Ради депутатів трудящих були названі Радами народних депутатів, що було більш точним. "Трудящі" - більш вузьке поняття, ніж "народ". Трудящими, наприклад, не можна назвати пенсіонерів, дітей. Поняття ж "народ" включає в себе всі категорії населення. І оскільки у виборчому праві рахунок йде навіть не по виборцях, а по населенню, має значення, кого представляє той чи інший депутат.
Серед інших змін можна відзначити подовженнятерміну повноважень Рад. Термін повноважень Верховної Ради СРСР збільшений з 4 до 5 років, а місцевих Рад - з 2 до 2,5 років. Знижено віковий ценз для обрання депутатами у вищі органи державної влади: до Верховної Ради СРСР - з 23 до 21 року, до Верховних Рад союзних і автономних республік - з 21 до 18 років. Передбачено рівне і незмінне число депутатів в обох палатах Верховної Ради СРСР - по 750 осіб.
Приблизна рівність кількості депутатів в обох палатах передбачалося, як відомо, і Конституцією 1936 р., але там воно забезпечувалося певної підгонкою норм представництва від союзних республік і автономій. Зростання населення в союзних республіках призвів до того, що в Раді Національностей число депутатів залишалося незмінним, а в Раді Союзу неухильно зростала. Щоб скорегувати цю різницю, вже в 1966 р. були змінені норми представництва від союзних республік <*>. Тепер вони стали посилати до Ради Національностей по 32 депутата. Але кількість населення в Союзі продовжувало зростати і різниця між палатами в числідепутатів знову стала проявлятися. Нова Конституція повністю усунула можливість виникнення чисельного нерівності між палатами Верховної Ради. Відповідно були змінені норми представництва при виборах до Ради Союзу. Якщо за Конституцією 1936 р. на виборчий округ мало припадати 300 тис. осіб, то за Указом Президії Верховної Ради СРСР від 4 грудня 1978 ця норма була піднята до 350 тис. чоловік <**>, а в 1983 р. - до 360 тис.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1966. N 12. Ст. 171.
<**> ВПС СРСР. 1978. N 49. Ст. 819.
Конституція СРСР розширила повноваження Рад народних депутатів, відбивши органічну єдність загальнодержавних і місцевих інтересів у їх діяльності. Вона закріпила за місцевими Радами право координації і контролю діяльності розташованих на їх території підприємств, установ і організацій вищестоящого підпорядкування в галузі землекористування, охорони природи, будівництва, використання трудових ресурсів, виробництва товарів народного споживання, обслуговування населення, дотримання законодавства.
Разом з тим після прийняття нової Конституції посилилося безпосереднє керівництво з боку вищих органів влади Союзу місцевими Радами. Особливо цепроявлялося у діяльності Президії Верховної Ради СРСР. Неодноразово на його засіданнях обговорювалися питання, що стосуються управління конкретними галузями і його здійснення місцевими Радами. Наприклад, тільки в 1983 р. було прийнято декілька постанов з подібних проблем: про роботу Рад народних депутатів Башкирської АРСР серед населення за місцем проживання, про роботу Рад народних депутатів Азербайджанської РСР по виконанню вимог законодавства про зміцнення трудової дисципліни і забезпеченні раціонального використання трудових ресурсів, про роботу Рад народних депутатів Білоруської РСР з реалізації Продовольчої програми, про роботу Рад народних депутатів Новосибірської області по виконанню житлового законодавства <*>. Тобто Президія Верховної Ради Союзу керував місцевими Радами як би через голову органів союзних республік. Це було одним з проявів загальної централізації державного механізму, властивої, як уже зазначалося, даного періоду розвитку країни.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1983. N 20. Ст. 302; N 25. Ст. 375; N 36. Ст. 552 і 553.
Що стосується галузевого управління, то слід перш за все сказати про керівництво промисловістю. Від територіального управління тут перейшли зновудо системи галузевих відомств. Тобто раднаргоспи та їх об'єднання були скасовані і замінені знову міністерствами, державними комітетами і т.п., що дозволило подолати розквіт місництва, але знову поставило проблему відомчості, відомчих перегородок.
Це перетворення не було одномоментним. Ще раніше робилися деякі кроки до виправлення недоліків, створених введенням раднаргоспів. Проте бачити в цьому "завершення процесу відтворення централізованої економічної структури" <*> навряд чи можна. Така централізація була відроджена лише з повною ліквідацією раднаргоспів і відновленням системи галузевих відомств.
--------------------------------
<*> Ісаєв І.А. Історія держави і права Росії. М., 1994. С. 413.
Основна група промислових відомств була відтворена відразу, однак і згодом вони знову ліквідувалися і реорганізовувалися. Так, в 1967 р. було утворено загальносоюзне Міністерство медичної промисловості СРСР, в 1968 р. Міністерство лісової, целюлозно-паперової та деревообробної промисловості СРСР було розділено на два, в 1972 р. Комітет по кінематографії при Раді Міністрів СРСР був перетворений у союзно-республіканський Державний комітет Ради Міністрів СРСР по кінематографії і т.д. Тепер перетворення відомств не носили такого масового іпостійного характеру, як це було в попередні роки. Закон про Раду Міністрів СРСР 1978 р. зафіксував наявність 80 міністерств і державних комітетів, підпорядкованих Раді Міністрів Союзу, а також деякого числа інших відомств та органів <*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1978. N 28. Ст. 436.
Повернення до галузевим принципом не було єдиним перетворенням в галузі управління промисловістю. Господарська реформа 1965 призвела до певного розширення прав підприємств. У тому числі в галузі планування і матеріального стимулювання робітників та інженерно-технічного персоналу. Остання спричинило за собою підвищення рівня заробітної плати в промисловості. Однак зростання номінальної зарплати не призвів до пропорційно підвищенню рівня виробництва. У силу цього виникла певна вилка між зрослими доходами населення, підвищенням купівельної спроможності і кількістю товарів на ринку. Тобто зросла дефіцитність економіки і намітилась певна загроза інфляції, хоча обидва ці процеси носили поки малопомітний характер. Економіка в принципі залишалася ще збалансованою.
Прагнення інтенсифікувати виробництво породило ідею ширше залучити самі трудові колективи до управління господарством. На це був націлений Закон"Про трудові колективи і підвищення їх ролі в управлінні підприємствами, установами, організаціями", прийнятий Верховною Радою СРСР 17 червня 1983 Закон передбачав широке залучення трудових колективів в особі їхніх зібрань і конференцій до участі в плануванні, організації виробництва, заохочення його діяльності, та вирішенні соціально-побутових питань тощо Функції цих зборів у великій мірі збігалися з діяльністю профспілкових органів, але вважалося, що трудовий колектив стоїть як би над профспілковими і комсомольськими органами, проте, зрозуміло, керується рішеннями партії. Вся діяльність трудових колективів щодо керівництва підприємствами носила дорадчий і рекомендаційний характер.
Закон стосувався не лише підприємств, але і установ та організацій, однак тут він мав менше значення. Поряд з підприємствами та установами Закон ставився до радгоспам і колгоспам <*>, завершуючи заходи щодо перетворення управління сільським господарством, розпочаті в 60-х рр..
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1983. N 25. Ст. 382.
Численні нагромадження партійних, державних та партійно-державних органів були скасовані. Ще в березні 1965 р. ЦК КПРС і Рада Міністрів СРСР прийняли Постанову "Про підвищення роліМіністерства сільського господарства СРСР в керівництві колгоспним та радгоспним виробництвом ", по суті, відновлювати ті функції Міністерства, які воно мало до хрущовських реформ. Справа в тому, що функції Міністерства сільського господарства Хрущов намагався обмежити лише питаннями науково-технічного прогресу в сільському господарстві. Само Міністерство сільського господарства СРСР було виселено з Москви до санаторію "Михайлівське", розташований в півсотні кілометрів від міста. Там було створено навчальний господарство, побудований селище для чиновників. Передбачалося, що працівники Міністерства будуть займатися не папірцями, а безпосередньо пробувати свої сили в сільськогосподарському виробництві . Правда, більшість чиновників не захотіло жити на цьому курорті і щодня в рахунок робочого часу організовано перевозилося на роботу і назад до Москви. Цей експеримент, судячи з усього, не поліпшив управління сільським господарством. Тепер Міністерство повернули на колишнє місце і зайняли звичайними адміністративними справами .
Міністерство сільського господарства відало як колгоспами, так і радгоспами. Для керівництва останніми створювалися спеціальні структурні підрозділи.
На місцях виробничі колгоспно-радгоспні управління перетворювалися в районні виробничі управління сільського господарства.
У 1966 р. був скасованийсоюзний Комітет із сільського господарства. Разом з тим не обійшлося і без створення нових органів по керівництву сільським господарством. У 1969 р. був утворений союзний Рада колгоспів, аналогічні поради створювалися також у республіках, краях, областях і районах. У 1982 р. були утворені нові органи управління агропромисловим комплексом у районах, областях, республіках, визначено їх права.
Як вже зазначалося, певна реорганізація була проведена і в правоохоронних органах. Вона мала на меті відновлення централізованого управління. У 1966 р. було знову створено Міністерство охорони громадського порядку Союзу РСР <*>, підпорядкувавши собі аналогічні республіканські міністерства. Пізніше всі вони були знову перейменовані в міністерства внутрішніх справ. Таку назву більше відповідало змісту роботи МВС, оскільки до його компетенції ставилися не тільки охорона громадського порядку, а й деякі інші важливі функції, наприклад пожежна охорона.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1966. N 30. Ст. 594.
Централізація органів внутрішніх справ була, однак, не безмежною. Указ Президії Верховної Ради СРСР від 8 червня 1973 "Про основні обов'язки і права радянської міліції поохороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю "передбачив подвійне підпорядкування органів міліції, як по вертикалі - відповідному міністерству, так і по горизонталі - місцевим Радам <*>.
--------------------------------
<*> Там же. 1973. N 24. Ст. 309.
Той же Указ підкреслив необхідність зв'язку міліції з громадськістю, в тому числі з такими масовими організаціями, як добровільна народна дружина. Діяльність дружин регламентувалася на основі накопичився досвіду.
Це було зроблено Указом Президії Верховної Ради СРСР від 20 травня 1974 "Про основні обов'язки і права добровільних народних дружин по охороні громадського порядку". Указ передбачав широкі функції народних дружин аж до допомоги прикордонникам та боротьби з браконьєрством, надаючи для їх здійснення і певні права, включаючи складання протоколів про правопорушення і доставку порушників до органів міліції <*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1974. N 22. Ст. 326.
Дружини при всій їх недосконалості себе виправдали. Звичайно, дружинники, озброєні тільки червоними пов'язками, не могли вступити в бій з небезпечними злочинцями, проте сама їх присутність на вулицях, у громадських місцях ужевпливало на хуліганство елементи, змушувало пам'ятати всякого роду нестійких осіб про те, що за протиправні діяння можна понести відповідальність.
В черговий раз було звернуто увагу й на таку форму участі громадськості в охороні правопорядку, як товариські суди. Постановою Президії Верховної Ради СРСР від 8 лютого 1977 було передбачено створення при виконкомах районних Рад громадських рад по роботі товариських судів як керівних органів для них. Запроваджувався інститут оскарження рішень товариських судів у виконкоми місцевих Рад чи в фабзавкоми. Постанова вважало за необхідне морально і матеріально заохочувати активних членів товариських судів <*>.
--------------------------------
<*> Там же. 1977. N 7. Ст. 121.
Міністерству юстиції доручалося вжити заходів до посилення правової допомоги, в тому числі методичної, товариським судам з боку судів та органів Міністерства юстиції.
Посилення охорони громадського порядку сприяв і Указ Президії Верховної Ради СРСР від 26 липня 1966, положивши на органи міліції адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі. Указ не засмучував в правах основну масу населення, бо стосувавсятільки клієнтів-рецидивістів і деяких тяжких злочинців, які відбули покарання <*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1966. N 30. Ст. 597.
Таким чином, приймалися певні заходи по боротьбі зі злочинністю, і не можна сказати, що вони не давали результату. Злочинність, звичайно, продовжувала зростати, але повільно. У 60-х рр.. це зростання склало всього 1,3%. У 70-х рр.. показники дещо зросли, досягнувши 3,6% <*>. Проте населення країни теж збільшилося, отже, рівень злочинності залишився приблизно тим самим. Правда, не всі злочини реєструвалися, хоча з цим велася боротьба.
--------------------------------
<*> Див: Злочинність та правопорушення в СРСР. 1990. Статистичний збірник. М., 1991. С. 5.
Президія Верховної Ради СРСР в 1983 р. зажадав від прокуратури в ряду інших та вжиття заходів щодо боротьби з приховуванням злочинів від реєстрації <*>. Справа в тому, що органи міліції, так і прокуратури - у випадках, коли вони не сподівалися розкрити злочин, намагалися не відкривати провадження у справі, щоб не погіршувати показники своєї роботи. Навіть за офіційною статистикою зростав відсоток тяжких злочинів. 70-і рр.. знаменуються тим,що в нашій країні з'являються перші паростки організованої злочинності, пов'язаної переважно з тіньовою економікою.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1983. N 3. Ст. 33.
Що стосується політичних злочинів, то їх число в масштабі країни було нікчемним. За західними джерелами до середини 80-х рр.. у місцях ув'язнення знаходилося близько 200 засуджених за такі діяння. Переважно це були дисиденти і націоналісти. КДБ застосовував превентивні, виховні заходи, щоб тим чи іншим способом припинити небажану діяльність осіб, що вступили на цей шлях. У деяких випадках інакомислячих дозволялося виїжджати за кордон, іноді ж їх просто видворяли. Але тих та інших були лише одиниці.
Втім, іноді застосовувалися і такі методи боротьби з інакодумцями, як залучення їх до відповідальності за неполітичним статтями, найчастіше надумане. Деяких небажаних осіб оголошували божевільних і піддавали примусового лікування. Використовувалася і такий захід, як позбавлення прописки у великих містах, що означало фактично висилку з них.
Разом з тим була до певної міри вдосконалена паспортна система. У 1974 р. на підставі Постанови ЦККПРС і Ради Міністрів СРСР передбачалася паспортизація всього дорослого населення країни, в тому числі і сільського, чого досі не було. Одночасно вводилися певні, але не надто суттєві полегшення в прописку. Все це кілька розширило свободу пересування громадян, однак у принципі така свобода не була передбачена і новою Конституцією. Паспортний контроль і прописка як і раніше знаходилися в компетенції міліції.
Прийняття Конституції 1977 спричинило за собою оновлення законодавства та про правоохоронних органах. У 1979 р. вийшов новий Закон про Верховному Суді Союзу, що виходив з традиційних для радянської судової системи принципів. Верховний Суд виконував функції найвищого судового нагляду, в особливих випадках виступав в якості суду першої інстанції у цивільних і кримінальних справах, він міг розглядати в наглядовому порядку і справи, вирішені судами союзних республік <*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1979. N 49. Ст. 842.
Одночасно були прийняті й нові закони про прокуратуру <*>, про адвокатуру <**>, відображають традиційні підходи.
--------------------------------
<*> Там же. 1979. N 49. Ст. 843.
<**> Там же.Ст. 846.
Новий Закон про державний арбітраж (1979 р.) і трохи раніше прийнятий Закон про державний нотаріат (1973 р.) регламентували діяльність відповідних органів. Останній передбачав, що нотаріальні дії вчиняються тільки державними нотаріусами, а в тих місцях, де не було нотаріальних контор, - виконавчими комітетами міських, селищних, сільських Рад депутатів трудящих. Хоча нотаріальні дії стосуються переважно громадян, тим не менше Закон, визначаючи завдання нотаріату, ставив на перше місце охорону соціалістичної власності <*>.
--------------------------------
<*> Там же. 1973. N 30. Ст. 393.
Піддалися реорганізації та контрольні органи. Партійно-державний контроль був знову перетворений. З 1965 р. органи народного контролю стали вже чисто державними <*>, хоча посилена партійне керівництво зберігалося і в них. Цим народний контроль як би височів над апаратом управління. Особливе значення органів народного контролю підкреслювалося тим, що його представників стали вводити до складу партійних органів, причому зазвичай як заступників секретарів комітетів або бюро. Таку директиву прийняв, наприклад, Московський комітет партії в 1969 р. <**>.
--------------------------------
<*> Там же. 1965.N 49. Ст. 718.
<**> Див: Іконніков С.М. Народний контроль в СРСР. 1966 - 1970 рр.. М., 1978. С. 41.
На підставі Закону від 9 грудня 1965 були запроваджені: Комітет народного контролю СРСР, комітети народного контролю союзних, автономних республік, крайові, обласні та інші місцеві комітети народного контролю, групи народного контролю при селищних, сільських Радах, комітети, групи і пости народного контролю на підприємствах, в колгоспах, установах, організаціях, військових частинах. Конституція 1977 підвищила авторитет народного контролю, закріпивши конституційне положення Комітету народного контролю, віднесла його до числа органів, що створюються Верховною Радою СРСР.
Ця ж ідея була відображена у спеціальному Законі про народного контролі, прийнятому Верховною Радою Союзу в 1979 р., що підкреслює зв'язок органів народного контролю з громадськими організаціями і взагалі громадськістю. Позаштатні контролери використовувалися при масових ревізіях і окремих перевірках. Закон покладав на органи народного контролю перевірку виконання радянських законів і рішень Уряду, а перш за все - партійних директив <*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1979. N 49. Ст. 840.
Що стосуєтьсяЗбройних Сил, то слід відзначити деякі зміни в порядок комплектування їх особового складу. У 1967 р. новий Закон про загальний військовий обов'язок скоротив на один рік терміни дійсної військової служби солдатів, матросів, сержантів і старшин. Для осіб з вищою освітою передбачені взагалі стислі строки військової служби.
У 1985 р. було встановлено, що жінки, які мають медичну та іншу спеціальну підготовку, можуть залучатися в мирний час на навчальні збори, а у воєнний - можуть бути призвані до Збройних Сил для несення допоміжної або спеціальної служби. Це випливало з досвіду Великої Вітчизняної війни, коли у Збройних Силах налічувалося до 10% жінок, з нового технічного оснащення військ, що вимагає не стільки фізичної сили, скільки вміння та спеціальних знань. Наявність жінок у військах також облагороджувало армію, змушувало чоловіків бути більш стриманими у вчинках і словах. У віддалених гарнізонах можливість влаштувати дружин на військову службу зміцнювала родини офіцерів.
Радянські Збройні Сили, як і колись, будувалися на поєднанні принципів професійності та військового обов'язку. Тобто для офіцерів службабула професією, а рядовий, сержантський склад, пройшовши військову підготовку, ішов у запас. Однак завжди перебувала категорія рядових і сержантів, які хотіли б продовжити службу надстрокової, роблячи її таким чином своєю професією. Це були найбільш цінні кадри армії. Для їх заохочення в 1971 р. були введені спеціальні звання: прапорщиків і мічманів. Прапорщики і мічмани не ставали офіцерами, як у царських збройних силах, але володіли цілим рядом офіцерських переваг у матеріальному забезпеченні. Тобто це був теж крок до професіоналізації Збройних Сил.
Радянська держава даного періоду в науці і пропаганді називали загальнонародним. У певному сенсі це мало під собою підгрунтя. Як вже згадувалося, ще Конституція СРСР 1936 зняла класове обмеження з виборчого права, а Конституція 1977 взагалі позбавляла виборчих прав тільки божевільних (ст. 96). Стосовно до Верховної Ради Союзу цей же принцип був закріплений в Законі про вибори до Верховної Ради СРСР 1978 р. (ст. 2) <*>. Реально у виборах брало участь майже 100% виборців, і депутати до всіх Рад обиралисятакож переважною більшістю голосів. Формально будь-який громадянин міг бути обраний до будь-якої Рада. Однак на практиці справа йшла трохи інакше.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1978. N 28. Ст. 441.
Найважливішу і часом вирішальну роль у державі грали не маси, а чиновництво, процес перетворення якого в особливу соціальну групу, розпочатий ще в 30-і рр.., Тепер завершився.
Свого часу, незабаром після Жовтня, В.І. Ленін висловив ідею про те, що при соціалізмі державне управління повинне здійснюватися робітниками у вільний від виробництва час, що виключало сам інститут чиновництва. Н.І. Бухарін у розвиток цієї думки вважав, що головною перешкодою до втілення її в життя є малокультурності тодішнього робітничого класу <*>. Пройшли десятиліття, в країні перемогла культурна революція, робітники, як і переважна більшість населення, отримали щонайменше закінчену середню освіту, подекуди на місцях робітників уже стояли техніки та інженери. Здавалося б, що настав той самий момент, коли можна відмовитися від штатного чиновництва і перейти на державне управління без відриву від виробництва. Однак того перешкоджали, попринаймні, два основні чинники. По-перше, з розвитком держави керування їм ставало все більш складним, що потребують спеціальних знань та вміння, тобто спеціальної професійної підготовки. Управлінський праця стала професією. По-друге, робітничий клас, як, втім, і селянство, а також інтелігенція, в основній своїй масі не рвалися до управлінської роботи. Їх більше влаштовував свій постійний звичний працю. Правда, елементи суміщення виробництва і управління мали місце, і навіть досить широке. Досить сказати, що у всіх Радах знизу доверху депутати працювали без відриву від виробництва. Крім того, вже з попереднього періоду розвивався процес залучення трудящих до державної діяльності в різних формах, намагалися навіть передати певні функції державних органів громадським організаціям, як ми вже відзначали. Однак усе це не виключало використання в державному апараті все зростаючих мас чиновництва.
--------------------------------
<*> Див: Бухарін Н.І. Проблеми теорії та практики соціалізму. М., 1989. С. 9.
Якщо при Сталіні йому не дозволяли особливо рости, та й за Хрущова проходили скорочення апарату, хоча і досить безуспішні, то в брежнєвські часи такаполітика вже не проводилася. Прихід Л.І. Брежнєва до влади не спричинив за собою традиційного скорочення кадрів, який прикриває зазвичай зміну персоналу на догоду новому правителю. І протягом майже двох десятиліть ніяких масових скорочень не проводилося. Навпаки, апарат поступово чисельно ріс і до середини 80-х досяг вже багатьох мільйонів людей. Але важливіше інше: радянське чиновництво поступово перетворювалося на певну касту, привілейовану і тому досить замкнуту.
Звичайно, ця група теж була неоднорідна, маківку та середні верстви чиновництва різко відрізнялися від основної маси чиновного низу, тим не менш у тих і у інших були загальні соціальні інтереси. Партійно-державне чиновництво, навіть його верхівка, не належали до числа особливо високооплачуваних людей, більше того, номінальна заробітна плата у нього була на середньому рівні, не перевищуючи часом заробітної плати в промисловості, в науці, в інших сферах. Проте важливіше були пільги і привілеї, які цілком компенсували порівняно невисокий рівень платні. Гарні квартири, державні дачі, автомобілі з персональними водіями, закрите постачання, особлива система охорони здоров'я та курортів - все цестворювало умови, за яких чиновництво могло жити пристойно. Слід зазначити, що навіть верхні шари партійно-державних працівників не потопали в розкоші, швидше можна говорити просто про комфорт. У них було все необхідне для роботи і життя, і особливих надмірностей не було. Проте цей рівень помітно відрізнявся від рівня життя середнього громадянина, що викликало певну заздрість і роздратування в широких народних масах, спраглих традиційного рівності.
Кастовість партійно-державного чиновництва позначалася на ускладненні шляхів проникнення до вищих шари, відокремленні від основної маси народу. Перш за все, стало важче доростати до більш-менш серйозних постів, оскільки особливого руху кадрів не було; вищі верстви старіли, але продовжували працювати, далеко за пенсійним віком, не залишаючи, не відкриваючи вакансій для молодих і гідних підвищення. Ті ж, хто сидів на тих чи інших посадах, чіпко трималися за них і оберігали від експансії нових кадрів.
У зв'язку з цим велику роль зіграла непомітна реформа виборів партійних органів. Справа в тому, що для керівних осіб партії завжди проблемою залишалися вибори. Вонипроходили регулярно: у вищі органи партії - раз на 5 років, а до місцевих - значно частіше. І виборні, але штатні партійні працівники були дуже зацікавлені в тому, щоб зберегти посаду за собою. А як не кажи, їх доля залишалася в руках партійних виборців на зборах, конференціях, з'їздах партії. Якщо до Рад вдавалося проводити депутатів безальтернативно, то в партійних органах це було складніше, зазвичай парткоми і вищі колегіальні партійні органи обиралися досить демократично, і уберегти партійні органи від проникнення небажаних людей було досить важко, ще важче було втриматися при владі за частих перевиборах.
До 60-х рр.. доводилося йти на хитрощі, щоб у списку для голосування значилося рівно стільки осіб, скільки було потрібно для укомплектування відповідного органу. Варто було виявитися хоча б одному зайвому кандидату, як виникав ризик, що саме перші особи району, області, республіки не пройдуть у відповідні комітети, а значить, не стануть секретарями обкомів, райкомів, ЦК. Щоправда, зусиллями організаторів конференції або з'їзду зазвичай вдавалося домогтися безальтернативності виборів, але це ставало всеважче. Лібералізація, що почалася при Хрущові, відкрила деякі демократичні віяння при виборах партійних органів, що допускало можливість не тих результатів виборів, які очікувалися.
Тому і була проведена реформа порядку виборів партійних органів, а саме: тепер потрібно обрання не кращих, тобто не тих, хто отримав більше голосів, а лише тих, хто отримав їх більше половини. При цьому, якщо в списку обраних виявлялося більше осіб, ніж спочатку визначено для складу партійного комітету, то приймалося рішення просто про розширення даного партійного органу. Був, правда, інший варіант: можна було провести переголосовку, проте вона віддавалася на розсуд зборів, які зазвичай не йшло цим шляхом.
Такий порядок виборів забезпечував гарантоване обрання перших осіб у будь-якому парткомі. Бо потрібно було дуже "прославитися", щоб проти тебе проголосувало більше половини організації. Важче стало і випасти з партійної номенклатури. Якщо раніше кадри чиновників весь час проріджували сталінськими репресіями, а за Хрущова - реформами, то за нинішнього затишшя чиновники на своїх місцях залишалися досить довго. І потрібно було вчинити будь-небудь тяжкезлочин, щоб випасти з цієї чиновницької касти. Більше ж дрібні гріхи зазвичай замазували у своєму колі, і справа найчастіше обмежувалося службовим пониженням або інший не настільки хворобливої карою. Таким чином, партійно-радянське чиновництво продовжувало жити досить спокійно і ситно. Тим не менш одна обставина завжди турбувало - неміцність свого положення. Справа в тому, що всі або майже всі пільги та привілеї існували до тих пір, поки чиновник займав пост, але варто було чому-небудь його втратити, як номенклатурники залишався ні з чим.
У радянському партійно-державному чиновництві виникли настрої, подібні до тих, які існували в поміщицьких колах XVI - XVII ст. Тобто чиновництво захотіло більше міцності і твердості своїх позицій. Домогтися цього в рамках існуючого ладу було неможливо, треба було змінити суспільні відносини. Тільки приватна власність створювала міцність для тієї чи іншої особи. Тільки позбавившись від державної опіки, поділивши державну власність між собою, чиновники могли розраховувати на незалежність, свободу, на те, що в них будуть розв'язані руки.
До цього вони стали активнопрагнути з початку 80-х рр.. Якийсь час ішов прихований процес, а потім до середини 80-х рр.. відбувся крах соціалістичного суспільства. Звичайно, не тільки чиновники звалили соціалізм, але вони були однією з провідних сил цього процесу. Багато років по тому М. Горбачов, виступаючи перед закордонною аудиторією, зізнався, що, вступивши до лав КПРС і домагаючись просування на все більш високі керівні пости, він ставив за мету зруйнувати зсередини і партію, і весь радянський лад. Ідеологічно його підтримувала і навіть направляла дружина - Р. Горбачова, а найближчих соратників він знайшов в особі вже згадуваного О.М. Яковлева і Е.А. Шеварднадзе <*>.
--------------------------------
<*> Див: Горбачов М.С. Метою мого життя було знищення комунізму. Промова на семінарі в Американському університеті в Туреччині / / Радянська Росія. 2000. 19 серпня.