Форма державної єдності
Як уже зазначалося, в попередній період відбулося істотне розширення прав союзних республік, що відповідно обмежило права центру. Незабаром після звільнення Н.С. Хрущова від партійних і державних посад починається повернення до централізації Радянської держави, що призводить зрештою до оптимізації форми державної єдності. У ході розширення прав союзних республік в науці навіть народилася теорія про те, що такий процес є закономірністю розвитку Радянської держави і що, отже, він повинен йти далі й далі. Апологетів децентралізації не бентежило, очевидно, що безмежне розширення прав союзних республік неминуче призведе до руйнування Союзу. Однак реформи державного управління, що проводяться починаючи з 1965 р., пішли в іншому напрямку.
Перш за все, процес централізації торкнувся сфери керівництва господарством, особливо промисловістю. У 1965 р. система управління промисловістю кардинальнозмінилася, перейшовши від територіального до галузевим принципом. Оскільки всі раднаргоспи були ліквідовані і керування промисловістю передано галузевим міністерствам, створеним як загальносоюзні і союзно-республіканські органи, все управління машинобудуванням було зосереджено в руках загальносоюзних відомств, а інші галузі промисловості перейшли в спільне ведення Союзу і республік. У 1967 р. в центрі було сконцентровано та управління будівництвом: створено кілька союзно-республіканських міністерств будівельних, яким передавалися об'єкти, що зводяться раніше організаціями, підлеглими республіканським відомствам. У 1970 р. у відання Союзу було передано цілком управління хімічної та нафтової промисловістю <*>.
--------------------------------
<*> СП СРСР. 1970. N 10. Ст. 76, 77.
Сталася централізація і в області керівництва культурою. Багато десятиліть після Жовтневої революції держава проводила політику всемірного розвитку і зближення національних культур у масштабі Союзу. Вона дала свої результати. Найважливіше значення мала проявлена усіма народами країни можливість доступу до досягнень російської культури, і особливо до російської мови, який став засобом міжнаціонального спілкування. З моменту виникнення Радянського Союзу управління освітою завжди знаходилося в компетенції республік. Тепер, у 1966 р.вперше було створено союзно-республіканське міністерство освіти <*>. Це дозволило уніфікувати систему і програму навчання школярів, краще організувати вивчення російської мови. В умовах великої міграції населення всередині Союзу уніфікація освіти давала можливість при переїзді батьків з однієї республіки в іншу без будь-яких ускладнень переводити дітей в нову школу. Та й самі мігранти могли вільно влаштовуватися на роботу в будь-якому районі, бо їх шкільні атестати були цілком конвертовані.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1966. N 32. Ст. 692.
У тому ж році найважливіші вузи країни були знову передані у відання Міністерства вищої і середньої спеціальної освіти СРСР.
Централізація управління освітою привела і до об'єднання педагогічної науки в масштабі Союзу. Вперше в історії Радянської держави була створена Академія педагогічних наук СРСР.
У липні 1973 р. були прийняті Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про народну освіту. Вони закріпили широкі права Союзу в керівництві цією сферою, у тому числі встановлення загальних принципів управління народним освітою в СРСР, загальних принципів навчально-методичного керівництва всіма навчально-виховними закладами,затвердження навчальних планів та визначення порядку затвердження навчальних програм, державний контроль у галузі народної освіти та встановлення порядку його здійснення. Основи підкреслювали право громадян отримувати освіту рідною мовою або будь-якому іншому мовою народів СРСР, тобто давали свободу вибору мови. А. Авторханов вважає таку свободу зайвою. Він вважає за необхідне примушувати до вивчення мови титульної нації, в тому числі навіть і самих її представників. "Єдиний мова, - пише він, - який не можна вивчати добровільно, - це рідна мова" <*>. Виконання цієї вимоги було б украй важко, наприклад, для білорусів, які у великій масі, у всякому разі в містах, звикли використовувати для спілкування російську мову.
--------------------------------
<*> Авторханов А. Імперія Кремля. Радянський тип колоніалізму. Вільнюс, 1990. С. 142.
В Основах закріплювалася обов'язковість загального середньої освіти. Закон регламентував загальні принципи організації вищої освіти і охоплював різні рівні і типи навчальних закладів <*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1973. N 30. Ст. 392.
У жовтні 1976 р. був прийнятий загальносоюзний Закон "Про охорону і використанняпам'яток історії та культури "<*>.
--------------------------------
<*> ВПС СРСР. 1976. N 44. Ст. 628.
Централізація торкнулася також органів охорони громадського порядку і юстиції. У 1966 р. було створено союзно-республіканське Міністерство охорони громадського порядку.
Було відбудовано і централізоване управління органами юстиції: в 1970 р. знов створений Мін'юст СРСР.
Підсумки розвитку організації державної єдності були підведені Конституцією СРСР 1977 р. і створеними на її базі конституціями союзних і автономних республік. Треба сказати, що загальні принципи організації державної єдності, зафіксовані в новій Конституції, мало відрізнялися від тих, які були закріплені в попередньому Основному Законі Союзу. Тим не менш певні зміни можна відзначити.
Перш за все, змінилося місце, на якому стоїть в Конституції глава про форму державної єдності. Якщо в Конституції 1936 про неї говорилося в главі другий, то тепер аналогічні питання трактуються у роздiлi третьому. Йому передує принципово новий розділ, присвячений проблемам особистості. Така структура підкреслює велику увагу Основного Закону до особистості.
Змінилася термінологія. У колишньої Конституції відповідна глава називалася "Державний устрій". Цейтермін викликав справедливу критику в науці як неоднозначний. У новій Конституції розділ третій озаглавлений "Національно-державний устрій СРСР". Цей термін повніше відображає зміст проблеми, хоча і не є універсальним для всіх держав, бо, очевидно, не підходить для тенденції в.
В Основному Законі РРФСР 1978 аналогічний розділ названий "Національно-державне та адміністративно-територіальний устрій РРФСР" <*>. Тут відображено прагнення показати федеративний характер Російської Республіки і в той же час зафіксувати поділ її переважно російській частині. Цей дуалізм, відсутність загального терміна, що трактує про співвідношення держави в цілому з його частинами, говорить про недосконалість і нової термінології.
--------------------------------
<*> ВПС РРФСР. 1978. N 15. Ст. 407.
Стаття 70 Конституції Союзу характеризує найбільш загальні риси конструкції держави. Підкреслюється, що Радянський Союз - єдина держава. Разом з тим це федерація, до того ж у формі союзної держави. Закон виділяє основну мету федерації - розв'язання національного питання, оскільки говорить про багатонаціональний характер Союзу і об'єднання в ньому народностей і націй. Говорячи про союзних республіках, Закон зазначає їх радянський і соціалістичний характер,але не називає національними. Таке трактування відображала реальний стан речей: ні одна з існуючих союзних республік не була в повному розумінні слова однонаціональних. Навіть у Вірменії, де відсоток титульного (довшого ім'я республіці) населення був найбільш високий, всі ж 12% становили неармяне. У деяких же республіках (Казахстан, Киргизія) титульне населення взагалі було тоді в меншості.
Названа стаття, та й вся Конституція, підкреслює рівноправність союзних республік. У цьому сенсі як величезна Росія, так і маленька Естонія, по населенню рівна лише 1% жителів РРФСР, були абсолютно рівноправні. На практиці, щоправда, виходило так, що маленькі республіки мали якраз більше переваг, наприклад економічних, за рахунок, відповідно, великих.
Стаття 73 Основного Закону СРСР дає перелік прав Союзу. У цьому відношенні він продовжує традицію, сталу ще з часів Конституції 1924 р. До компетенції Союзу належать, зокрема, визначення державного кордону СРСР і затвердження змін меж між союзними республіками, забезпечення єдності законодавчого регулювання на всій території СРСР, встановлення основ законодавства Союзу РСР і союзних республік, керівництво економікоюкраїни, включаючи розробку та затвердження державних планів економічного і соціального розвитку, бюджет, війна і мир, організація оборони, керівництво Збройними Силами, забезпечення державної безпеки, міжнародні відносини, зовнішня торгівля на основі її монополії, координація відносин союзних республік з іноземними державами, контроль за додержанням Конституції СРСР і забезпечення відповідності конституцій союзних республік Конституції СРСР.
Конституція, як і колишні основні закони Союзу, виходила з ідеї поєднання суверенітету Союзу з суверенітетом союзних республік. Спочатку в проекті Конституції, представленому на всенародне обговорення, суверенітет союзних республік не підкреслювався. Проте в ході обговорення було висунуто настійна вимога закріпити формулювання про суверенність членів Союзу.
Компетенція союзних республік визначалася за тим же принципом, що й колись, тобто вона не поширювалася тільки на ті сфери, які ставилися до відання Союзу, поза цими межами союзна республіка могла здійснювати будь-яку діяльність.
Конституція Союзу містила спеціальну главу, присвячену правовому положенню союзних республік (гл. 9). У ній, зокрема, зазначалося, як і раніше, що всі союзні республіки мають свої конституції. І дійсно, в наступному 1978р. всі союзні республіки прийняли нові основні закони. Як і раніше, вони повністю відповідали Конституції Союзу.
Статтею 77 Конституції 1977 передбачалося деяке розширення господарських прав союзних республік, вони могли певною мірою втручатися в управління підприємствами союзного підпорядкування.
Зберігався колишній порядок, при якому територія союзної республіки не може бути змінена без її згоди (ст. 78). У ході господарського будівництва іноді виникала потреба у зміні межі тієї чи іншої союзної республіки, з тим щоб сформовані економічні зв'язки були ув'язані з політичними. Питання ці вирішувалися зазвичай без жодних ускладнень. Так, наприклад, в 1971 р. знадобилося змінити кордон між Узбецької РСР і Казахстаном. Президії Верховних Рад обох республік увійшли з уявленнями про це до Верховної Ради Союзу, який і затвердив нові рубежі.
Сучасні автори говорять про формальне згоду республік на такого роду зміни <*>. Однак очевидно, що без потреби кордону не змінювалися, а згода завжди повинно бути формальним, тобто формалізованим у правовому акті, що, як ми бачимо, і робилося.
--------------------------------
<*> Див:Абдулатіпов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Ярів Ю.Ф. Федералізм в історії Росії. М., 1992. Кн. 1. С. 339.
У новій Конституції збереглося положення, встановлене ще під час Великої Вітчизняної війни, за яким союзні республіки мали право зовнішніх зносин. Правда, практично даним правом користувалися лише Україна і Білорусія, але це залежало не від волі Союзу, а від закордонного світу, не який хотів визнавати реальний суверенітет союзних республік. Втім, Радянський Союз, проголосивши право союзних республік на зовнішні зносини і не домігшись його міжнародного визнання, згодом не брав серйозних заходів до того, щоб союзні республіки активно брали участь у міжнародних відносинах навіть із соціалістичними державами.
Тихо і непомітно відпало право союзних республік на військове управління і військові формування, проголошене в 1944 р. одночасно з правом зовнішніх зносин. Власне кажучи, воно ніколи в повній мірі і не здійснювалося. Стаття 73 Конституції 1977 питання організації оборони, керівництва Збройними Силами віднесла до компетенції Союзу. У Конституції РРФСР 1978 була спеціальна глава "Зовнішньополітична діяльність і захист соціалістичної Вітчизни". Однаквона говорить лише про те, що всі питання оборони передані Союзу. Аналогічні голови були і в основних законах інших союзних республік.
Під час обговорення проектів нових конституцій висувалася пропозиція відмовитися від права вільного виходу союзних республік із Союзу. Однак така пропозиція не було прийнято вже на рівні конституційних комісій.
Звичайно, нікому в голову не приходило тоді, що право виходу може бути коли-небудь реалізовано на практиці. Тому в законах не було визначено порядок виходу. Деякі сучасні автори вважають, що такий стан перетворювало право виходу в чисту формальність. Думається, що швидше слід говорити про відому символічності зазначеного інституту, оскільки дійсно регламентувати процес, якого не слід було очікувати, було б саме ще більшим формалізмом.
Основний Закон Союзу і більшість конституцій республік замовчують про державну мову, виходячи зі старих ленінських уявлень з цього питання. Разом з тим закавказькі республіки вирішили проблему по-своєму. Вони встановили, що мова титульної нації є державною мовою. Правда, одночасно передбачалася свобода користування іншими мовами.
Таким чином, основні закони розмежовували компетенції Союзуі республік. Проте в них не був передбачений механізм захисту суверенітету республік від можливих зазіхань з боку центру.
Тим не менше форма державної єдності, закріплена в нових конституціях, відповідала інтересам і бажанням всіх народів країни. За тисячоліття існування Російської держави, за десятиліття історії Радянської держави склалися міцні економічні, політичні, культурні зв'язки між народами.
Міграція населення, особливо посилилася у воєнні та повоєнні роки, сприяла зближенню і "перемішуванню" народів.
А. Авторханов вважає, що міграція населення всередині СРСР була результатом цілеспрямованої політики, що має мета денаціоналізувати неросійські республіки <*>. Насправді вона була викликана природними процесами розвитку народного господарства, створення інтернаціонального єдиного народно-господарського комплексу.
--------------------------------
<*> Див: Авторханов А. Указ. соч. С. 131.
Цей комплекс спирався на природне поділ праці, викликане різними природними умовами в кожній республіці. Зрозуміло, було вигідно виробляти ту продукцію, для якої в даному місці були найкращі сировинні, енергетичні, кадрові умови. У результаті в 70-х рр.. від 30 до 80% виробленої продукції вивозилося за межі кожної союзної республіки. Була створена єдинаенергетична система, що забезпечує рівномірний і найбільш ефективне використання електроенергії по всій країні. Розвивалася єдина трубопровідна мережа для перекидання нафтопродуктів і природного газу. Всі промислові підприємства і будівництва були пов'язані численними нитками виробничої кооперації. Немає можливості та необхідності приводити багато прикладів, ось лише деякі, взяті абсолютно довільно: ризький завод ВЕФ отримував комплектуючі вироби та інші необхідні компоненти від 120 підприємств, а Нурекської ГЕС будували 300 підприємств, розташованих у різних союзних республіках і регіонах всієї країни. У той же час ця електростанція, збудована в Таджикистані, як і Токтогульская ГЕС в Киргизії, забезпечували енергією не тільки свої республіки, але і весь середньоазіатський комплекс.
У ході розвитку народного господарства все більше вирівнювався загальний економічний рівень республік. Навіть найбільш відсталі колись наздогнали більш розвинені. При цьому переважне фінансування часом надавалося не тільки відстаючим, а й високорозвиненим національним республікам, як, наприклад, Литві.
Регулювання фінансового забезпечення проводилося в більшій мірі шляхом диференціації податкових відрахувань на рахунок тієї чи іншої республіки. Так, в 1975 р. відрахування від податкуз обороту коливалися в діапазоні 42,3% для Росії і близько 100% для Казахської, Туркменської, Узбецької та Литовської РСР; з прибуткового податку Узбецька, Казахська, Литовська, Киргизька, Таджицька РСР залишали у себе всі 100%.
Що стосується забезпеченості кадрами, то на ній відбивалися як природні, так і економічні чинники. Природний приріст населення в різних республіках був вельми неоднаковий. Народжуваність в європейських союзних республіках була вельми низькою, а майже у всіх азіатських - високою. Природно, що трудоізбиточние республіки експортували свої кадри туди, де їх не вистачало. Втім, і серед європейських республік також відбувалося рух населення. Так, в прибалтійських республіках, що розвинув промисловість, але не забезпечують її своїми власними робочими кадрами, йшов процес заміщення робочих місць росіянами, українцями, білорусами і ін Склалося становище, особливо в Естонії, коли інженерами на підприємствах були естонці, а робочими переважно слов'яни .
Природно, що в умовах великої міграції і "перемішування" населення все більшу питому вагу займали змішані шлюби. У деяких випадках їх питома вага в загальному числі був досить великий. Наприклад,серед великих народів Півночі відсоток змішаних шлюбів доходив до 20, а в містах навіть до 70 <*>. Такі показники не є, звичайно, типовими для всієї країни, але тим не менш вони знаменні.
--------------------------------
<*> Див: Історія національно-державного будівництва в СРСР. 1917 - 1978 рр.. Т. 2. М., 1979. С. 170.
Сформоване в цей час в науці подання про створення нової історичної спільноти - радянського народу - аж ніяк не є вигадкою вітчизняних соціологів.
Зміцнення єдності та централізації Союзу відчувалося в повсякденному житті радянської людини. У пошуках більш цікавої роботи, відповідного навчального закладу, організації свого щорічного відпочинку він міг вільно пересуватися по території величезної країни, навіть не помічаючи кордонів між республіками. Ні прикордонні, ні митні, ні валютні перевірки або декларації не турбували його. Не випадково тому, що в ході обговорення проекту Конституції 1977 виникали ідеї ще більш глибокої інтеграції. Пропонувалося, наприклад, денаціоналізувати республіки або взагалі скасувати Радянську Федерацію.
Ідея денаціоналізації союзних республік знайшла, до певної міри, своє відображення в Основному ЗаконіСоюзу. Стаття 70 говорить, що Радянський Союз - багатонаціональна держава, проте відсутня вказівка, що він об'єднує національні республіки. Стаття 76, що дає визначення союзної республіки, вказує на її радянський і соціалістичний характер, але не наводить будь-яких національних критеріїв. Те ж ми бачимо в Конституції Російської Федерації (ст. 68), що дає визначення цієї республіки. Безсумнівно, в законах відбилося реальний стан речей. Всі республіки були багатонаціональними. А тому вважати кожну з них державою якогось одного народу було б явно неправильно, це б ставило всі нетитульні населення в нерівноправне становище. Сама проблема випливала з первородного недосконалості національно-територіального принципу, що лежить в основі Радянської Федерації: виділити скільки-небудь компактну і економічно цілісну територію, населену якимось одним народом, просто неможливо.
Власне кажучи, характеристика союзної республіки як національної держави була відсутня і в попередніх конституціях Союзу. Тільки в першій Радянської Конституції - Основному Законі РРФСР 1918 р., як відомо, зазначалося, що Російська Федерація засновується на основі об'єднання національних республік.
А як було з проблемою суверенітету союзних республік? "Забути" згадка просуверенітет союзних республік не вдалося при всенародному обговоренні. Його вставили в текст Конституції.
Тенденція до посилення централізації, властива розвитку форми державного єдності в даний період, з'явилася відображенням старої ленінської ідеї про зближення і - в перспективі - злиття соціалістичних націй, про перехідний характер федералізму, який повинен бути замінений згодом соціалістичним ж унітаризму. Практика показувала, що зближення націй дійсно неухильно відбувається. Що ж стосується їх злиття, то це залишалося мрією, настільки ж красивою, як і мало реальною.
Вже були помітні сили, які не хотіли не тільки злиття, але й навіть зближення націй. У багатьох республіках, особливо у Прибалтиці, Закавказзі, існували певні кола, не зацікавлені в інтеграції радянського народу, а бажали як раз навпаки його розколу, національного відокремлення. Націоналістичні прагнення охоплювали деяку частину інтелігенції, особливо творчої та наукової. Подібні віяння активно підтримувалися з-за кордону, особливо емігрантськими організаціями прибалтійських, українських, закавказьких та деяких інших націоналістів. Націоналістична пропаганда активно велася закордонними радіостанціями Сполучених Штатів, ФРН, Англії.
У зв'язку з цим слід погодитися завторами вже згадуваної книжки, що радянський народ як нова історична спільність об'єктивно міг піддаватися і усталюються, і руйнівним впливам <*>. Не можна сказати, що керівництво Радянського держави і партії не помічало націоналістичних течій. Однак очевидно, що крім деяких репресій щодо націоналістам яких-небудь серйозних превентивних заходів не приймалося.
--------------------------------
<*> Див: Абдулатіпов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Ярів Ю.Ф. Указ. соч. С. 339.