Міжнародне право і конституційне

Конституційне право - основа правової системи держави. Його норми володіють вищою юридичною силою у системі, приматом відносно всіх інших норм. Право держави на визначення правової системи реалізується насамперед у його конституції. Тому взаємодію міжнародного права з конституційним не може не мати своїх особливостей.

Конституції минулого були інтровертній, цілком присвяченими функціонування держави і права усередині країни. Державна влада у зовнішній політиці розглядалася як абсолютно відмінна від влади всередині країни. Тому вона практично не регулювалася конституційним правом і була монополізована виконавчою владою. Посилення ролі міжнародних відносин та їх впливу на внутрішнє життя держав призвело до того, що в конституціях стали приділяти більше уваги зовнішній політиці і міжнародному праву. Тобто відбувається констітуціоналізація зовнішньої політики. Право все більш грунтовно визначає порядок її здійснення, її мету та принципи, включаючи ставлення до міжнародного права. Зовнішня політика стає особливою сферою дії конституційного права.

Проте і сьогодні зовнішня політика держав позбавлена надійного правового регулювання. Виконавча влада вважає за краще не зв'язувати собі руки законами. Самі закони конструюються так, щоб залишити уряду широку свободу вибору. Юристи говорять про "розрідженої законності" у цій галузі.

Конституційні положення про зовнішню політику в кінцевому рахунку визначаються характером політико-правової системи держави. Ставлення держави до міжнародного права залежить від цієї системи, от його історії та традицій, культурного рівня розвитку. Зростаюче вплив на розвиток держави і суспільства надають міжнародні чинники. Рівень цього впливу залежить від ступеня залучення держави до міжнародних відносин, від їх значення для життя суспільства.

Закріплюючи свободу вибору державою своєї правової системи, міжнародне право встановлює все більш чіткі межі цієї свободи в умовах зростаючої взаємозалежності. Правова система повинна забезпечувати дотримання норм міжнародного права, будуватися таким чином, щоб забезпечити взаємодію з іншими державами в режимі міжнародної законності. Ці моменти відображаються в нових конституціях.

Конституційному праву відведена головна роль в визначенні взаємодії внутрішнього і міжнародного права. Конституційне право визначає повноваження державних органів на участь у створенні й здійсненні міжнародних норм. Міжнародне право закріплює принцип поваги до встановленого Конституцією порядку. Разом з тим воно визначає, що держава не може посилатися на конституцію для виправдання невиконання зобов'язань за міжнародним правом.

Виняток, як уже говорилося, зроблено для випадку явного порушення норм особливо суттєвого значення, щодо порядку прийняття міжнародних зобов'язань. Менш значні відступу від цього порядку не можуть служити підставою для визнання недійсним згоди на прийняття зобов'язання. Це положення було підтверджено Міжнародним Судом ООН.

Конституційне право інакше вирішує питання про співвідношення своїх норм з міжнародним правом. Конституція США ставить свої норми вище договорів, що підтверджено низкою рішень Верховного суду. Встановлення принципу рівності закону та договору дає можливість скасовувати раніше укладений договір наступним законом. Це положення було поширене і на норми спільного міжнародного права. Воно відтворено і підтверджено Верховним судом у 1988 р. у справі, пов'язаній з представництвом Організації визволення Палестини при ООН <**>. Що ж до звичайних норм, то, як ми бачили, судова практика законів ставить їх нижче.

Інакше вирішується питання в багатьох нових конституціях. Вони містять положення про те, що укладання договору, що включає правила, що суперечать конституції, може мати місце лише після відповідного перегляду конституції. Цьому положенню випливають і держави, у яких конституційно воно не закріплено. Конституційна рада Франції оголосив, що Маастрихтський угоду про Європейський Союз 1992 містить положення, що суперечать Конституції країни. Тому до його ратифікації необхідно внести відповідні зміни до Конституції

Аналіз практики держав виявляє тенденцію дотримання такого порядку. Конституційність що підлягають ратифікації договорів з'ясовується на стадії підготовки закону про ратифікацію відповідним комітетом парламенту, тобто перевага надається профілактиці колізій. Але повної гарантії та такий спосіб не дає. Суперечність може проявитися в ході здійснення договору. Для рішення виникаючих питань вдаються до допомоги конституційних судів. У деяких країнах заперечується сама можливість постановки питання про конституційність міжнародних договорів, оскільки вони відносяться до іншого правопорядку. В інших країнах встановлено, що мова може йти лише про конституційність закону про ратифікацію договору (Італія).

За всіх умов у разі визнання договору таким, що суперечить конституції він зберігає свою міжнародно-правову обов'язковість для держави. Усередині ж країни він стає практично непридатні.

Правова система Американська, як і більшість правових систем інших країн, виходить з визнання примату Конституції над всіма іншими нормами, включаючи і ті, що своїм виникненням зобов'язані міжнародному праву. У той же час це положення доводиться до безпрецедентних межами. У згадуваній кодифікування Американського інституту права говориться: "Діючи в межах своїх конституційних повноважень, Президент може мати за Конституцією владою здійснювати такі дії, що становлять порушення міжнародного права Сполученими Штатами". У цьому бачиться одне із свідчень того, наскільки серйозні проблеми породжує визнання абсолютного конституцій примату над міжнародним правом.

Конституція Японії закріпила відмова від ведення війни та декларувала, що "право на ведення війни державою не визнається" (ст. . Ув'язнені Японією договори і прийняті норми міжнародного права повинні сумлінно дотримуватися (ст. 98). Заслуговує на увагу позиція японського уряду з питання про співвідношення Конституції і міжнародного права. На його думку, одні договори підпорядковані Конституції, інші мають перед нею пріоритетом. До перших належать двосторонні політичні та економічні договори; до другого - договори, що містять "прийняті норми міжнародного права", і договори, які стосуються "питань життєво важливого значення для долі держави, такі як акт про капітуляцію або мирний договір".

1947 Конституція Італії обмежилася загальним положенням: "Правовий порядок Італії узгоджується із загальновизнаними нормами міжнародного права (ст. 10). Тим самим встановлено пріоритет міжнародних норм. Наведене положення може розумітися як що відноситься і до Конституції, яка є частиною правового ладу країни.

Основний Закон ФРН встановив, що загальні норми публічного міжнародного права є складовою частиною права федерального. Вони володіють пріоритетом перед законами і безпосередньо створюють права та обов'язки для проживаючих на території Федерації (ст. 25). Федеральний конституційний суд роз'яснив це становище таким чином: тільки загальні норми міжнародного права без трансформаційного закону безпосередньо входять у німецький правопорядок і мають пріоритетом щодо німецького внутрішньодержавного права, за винятком конституційного права. Конкретні договори таким статусом не мають. Слід відзначити велику роль Федерального конституційного суду у вирішенні питань взаємодії міжнародного та внутрішнього права. Його багата практика в цій галузі становить інтерес і для інших країн, зокрема для їх конституційних судів.

Повоєнні конституції країн Латинської Америки включили дуже обмежені становища про міжнародне право. З урахуванням положення цих країн мало можна дивуватися, що багато з них підкреслюють недійсність договорів, що розходяться з конституцією (наприклад, ст. 189 Конституції Еквадору 1946 р. і ст. 46 (29) Конституції Сальвадора 1950 р.).

Нові незалежні держави Африки і Азії поставилися до загального міжнародного права обережно, часто віддаючи перевагу посилатися на Статут ООН, а не на міжнародне право взагалі. Загальне міжнародне право розглядалося як твір колоніальних держав. У конституціях йдеться лише про договори. У більшості випадків правова гарантія для них не передбачена.

Особливий інтерес для вивчення сучасних тенденцій розвитку взаємодії міжнародного та внутрішнього права, природно, представляють новітні конституції. Звернемося до Конституції Королівства Нідерландів, до якої регулярно вносять поправки, які мають відношення до міжнародного права. Конституційне право завжди дотримувався принципу абсолютної верховенства Основного закону. Протиріччя міжнародного договору Конституції робив його непридатні. Подібний принцип ставав усе менш сумісним з розвиваються, міжнародним правопорядком. Конституція Королівства Нідерланди відступила від цього принципу. "На користь, необхідних розвитком міжнародного правопорядку, договір може містити відступ від положень Конституції" (ст. 63). У такому випадку закон про схвалення угоди приймається палатами Генеральних штатів більшістю не менш як дві третини поданих голосів.

До наведеного положення близько по суті положення, що міститься в зростаючій кількості конституцій про те, що прийняття розходиться до Основного закону договору вимагає попереднього внесення змін до цього закону. Відповідно до Конституції Нідерландів, договори вважаються безпосередньо чинним правом (ст. ст. +91 І 93) і володіють пріоритетом перед внутрішнім правом (ст. 66). Конституція, як і раніше обходить мовчанням звичні норми міжнародного права. Судова практика виходить з того, що такі норми також можуть бути частиною правової системи країни, але, як правило, не скасовують її писане право.

Обгрунтувати подібне положення важко. Незрозуміло, чому імперативні норми міжнародного права мають в правовій системі країни більш низьким статусом, ніж договори? Щось схоже має місце і в інших країнах. Пояснення бачиться в тому, що загальне міжнародне право розглядається як що відноситься тільки до міждержавних відносин та тому не вступають у конфлікт із внутрішнім правом. Тим часом сучасне спільне, звичайне право містить все більше норм, що мають пряме відношення до внутрішнього права. Досить нагадати про загальновизнаних принципах і нормах про права людини, які обов'язкові для всіх держав, незалежно від їх участі в договорах про права людини.

Серйозною новелою є положення Конституції Нідерландів і ряду інших країн про можливість передачі повноважень держави міжнародних організацій (ст. 92 Конституції Нідерландів, ст. 24 Основного Закону ФРН, п. +1 разд. 20 Конституції Данії, § 93 Конституції Норвегії).

Зазначені тенденції в розвитку конституційного права знайшли відображення й у нових конституціях країн Центральної та Східної Європи. Більшість з них включають міжнародні договори в право країни. Приблизно сім'ю з них за договорами визнається вища юридична сила, ніж у законів. Три конституції визнають такий статус тільки за договорами про права людини.

Як приклад можна взяти саму нову конституцію - Конституцію Польської Республіки 1997. Стан війни може бути оголошено виключно у разі нападу на польську територію або якщо з міжнародних договорів випливає зобов'язання спільної оборони від агресії (ст. 116 (2)). Як бачимо, принцип незастосування сили стає загальним принципом міжнародного права і конституційного права демократичних держав. Ратифіковані договори є частиною правопорядку країни і застосовуються безпосередньо (ст. 91 (1)). Статус норм загального міжнародного права не визначений.

Загальні тенденції знайшли відображення і в конституціях держав, що утворилися на пострадянському просторі. В цілому вони відповідають конституційним стандартам членів міжнародного співтовариства. Зв'язок з цим співтовариством в деяких з них прямо зазначається. Народ Росії прийняв Конституцію, "усвідомлюючи себе частиною світового співтовариства". Аналогічне положення містить Конституція Казахстану. Конституції містять положення про міжнародне право, а деякі і про зовнішню політику, про її принципи, зокрема про відмову від агресивних воєн. У Конституції Узбекистану сказано, що зовнішня політика виходить із загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, найбільш важливі з них перераховані (ст. 17). Аналогічні положення містить і Конституція Туркменістану (ст. 6). Видається, що в цьому відношенні вони наслідували приклад останньої Конституції СРСР. Конституція Грузії запозичила італійську формулу: "Законодавство Грузії відповідає загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права" (ст. 6 (2)).

Інші конституції досягають тієї ж мети іншим шляхом. Вони включають принципи міжнародного права в право країни і тим самим роблять їх обов'язковими для всіх органів держави, включаючи і ті, які здійснюють зовнішню політику.

Ряд конституцій надають особливий статус міжнародним принципам і нормам про права людини. Найбільш високий статус надано їм Конституцією Грузії. Вони займають найвище положення в правовій системі країни - ні народ, ні держава не можуть їх обмежити. "Грузія визнає і дотримується загальновизнані права і свободи людини як вічні і вищі людські цінності. При здійсненні влади народ і держава обмежені цими правами і свободами як безпосередньо діючим правом "(ст. 7). Деякі конституції, наприклад українська, не пов'язують права людини з міжнародним правом.

Деякі конституції, в тому числі Конституція України (ст. 9 (2)), передбачають можливість укладення що розходяться з ними договорів за умови попереднього внесення до Основного закону відповідних змін. Ряд конституцій передбачає установа конституційних судів, до компетенції яких входить також вирішення питань про відповідність договорів, що укладаються конституції. Нарешті, новим конституціям відомо і положення про можливість передачі державою здійснення частини своїх повноважень міжнародних організацій (ст. 79 Конституції РФ).

Зі сказаного видно, що нові конституції, прийняті на пострадянському просторі, відображають загальні тенденції розвитку конституційного права щодо регулювання взаємодії міжнародного та внутрішнього права. І це тим більш знаменно, що більшість конституцій націлене на забезпечення здобутого суверенітету.

Крім конституцій існують також конституційні, органічні закони. Не виключена можливість їх колізії з договорами. На відміну від внутрішнього права міжнародне право не виділяє такі закони в особливу категорію. Не вирішене це питання і у внутрішньому праві. Відсутня відповідна практика. Немає єдності думок і в літературі. У Франції, наприклад, де встановлено пріоритет договорів перед законами, одні юристи вважають, що конституційні закони переважають над договорами, інші це заперечують.

Зрідка зустрічаються випадки, коли при міжнародному врегулюванні конфлікту в державі міжнародний акт містить основні положення конституції. Прикладом може служити Договір Республіки Кіпр з Великобританією, Туреччиною та Грецією 1960 р., що гарантував основні положення Конституції Кіпру.

Відзначимо особливості співвідношення права Європейського союзу до конституцій держав-членів. Договірної врегулювання питання не отримав. Однак Суд Союзу і вищі суди держав-членів визначили, що конституційне право не виключається із загального правила про пріоритет права Союзу, зрозуміло, лише в питаннях, що відносяться до його компетенції.