Контрзаходи та санкції

а) Проблема примусу в міжнародному праві

Санкції та контрзаходи являють собою види примусу відносно правопорушника. Проблема примусу завжди була однією з головних у міжнародному праві. Посилаючись на відсутність централізованого апарату примусу, багато мислителів заперечували юридичний характер цього права, називали його позитивною мораллю. Проте насправді примус грає свою роль у функціонуванні міжнародного права і є однією з характерних рис механізму його дії.

Разом з тим примушення не грає в цьому механізмі тієї домінуючої ролі, яку вважають необхідною деякі юристи. Слід зауважити, що й у механізмі дії внутрішнього права примусу не належить головна роль. Визначальний значення мають загальносоціальні фактори. В основному право дотримується добровільно в силу переконаності в його необхідність і доцільність.

Глобалізація все більш тісно взаімосвязивает держави у єдину систему, від функціонування якої залежать їхні життєві інтереси. Забезпечення нормального функціонування системи диктує необхідність поваги норм міжнародного права. Внаслідок зростає роль співпраці в забезпеченні дотримання міжнародно-правових норм, включаючи імплементацію відповідальності. Знижується роль прямого примушення, росте роль заходів, що вживаються міжнародними організаціями.

Основний універсальний метод впливу на правопорушника полягає у позбавленні його можливості користуватися правами та перевагами, які випливають з порушеною їм системи правовідносин, наприклад з міжнародного договору або зі статуту міжнародної організації. У консультативному висновку Міжнародного суду про Південно-Західної Африки сказано: "Одним з основних принципів, що регулюють міжнародні відносини ... є той, згідно з яким сторона, відмовляється від своїх зобов'язань або не виконує їх, не може визнаватися як зберігає права, які, на її думку, випливають із цих відносин ".

Примус як елемент методу функціонування міжнародного права є не насильство, а один із засобів реалізації права. Його необхідний ознака - правомірність. Примус повинно бути правомірним як по основі, так і за методами та обсягом. Правомірність визначається в першу чергу основними цілями і принципами міжнародного права.

Минулого примусові заходи носили різні найменування - "самодопомога", "у відповідь реакція", "репресалії", "реторсіі", а в останнім часом став широко використовуватися термін "санкції". Термін "самодопомога" відпало як не відповідний юридичного характеру міжнародного права. Термін "репресалії" почав застосовуватися у вузькому розумінні для позначення військових репресалій в умовах збройного конфлікту.

Зберіг своє значення поняття реторсій, під якими розуміються що не виходять за рамки міжнародного права заходи впливу однієї держави на інше, мають на меті спонукати останнє припинити недружні, дискримінаційні і тим не менш правомірні дії. Найчастіше реторсіі державою застосовуються у разі дискримінації її громадян, при невиправданих обмеження економічних, культурних відносин і т.п.

Можливість застосування реторсій в таких випадках нерідко передбачається й внутрішнім законодавством. Цивільного кодексу РФ містить спеціальну статтю "Реторсіі" (ст. 1194). У ній говориться, що урядом РФ "можуть бути встановлено відповідні обмеження (реторсіі) щодо майнових і особистих немайнових прав громадян та юридичних осіб тих держав, у яких є спеціальні обмеження майнових і особистих немайнових прав російських громадян і юридичних осіб".

Звичайно реторсіі є заходи тотожні чи подібні до тих, проти яких вони спрямовані. Право на їх прийняття належить державі. Як бачимо, реторсіі застосовуються у разі порушення політичних норм, норм мораль, ввічливості. Разом з тим вони можуть використовуватися і як засіб спонукання держави до дотримання правових зобов'язань. На відміну від контрзаходів, які можна застосувати лише у разі правопорушення, реторсіі можуть бути використані у якості превентивного засобу за наявності загрози правопорушення.

б) Контрзаходи

Контрзаходи - заходи, які потерпілу держава вправі застосувати до держави, відповідальний за міжнародні-протиправне діяння, з метою спонукати його виконати покладені на нього правовідносинами відповідальності зобов'язання і які в іншому випадку були б протиправними. Контрзаходи являють собою елемент децентралізованого механізму примусу-держави правопорушника. Вони розглядаються, як інструмент імплементації відповідальності та не носять характеру карального.

Сучасна міжнародна практика, включаючи судовий, визнає інститут контрзаходів як засіб імплементації правовідносин відповідальності державами. У рішенні міжнародного арбітражу (1978 р.) по спору між Францією і США, що стосується порушення угоди про повітряне сполучення, говорилося: "Якщо виникає ситуація, яка, на думку однієї держави, представляє порушення міжнародного зобов'язання іншою державою, то перша держава має право в межах , встановлених загальними нормами міжнародного права щодо застосування збройної сили, відстоювати свої права за допомогою контрзаходів ". При цьому арбітраж підкреслив, що застосування контрзаходів має відповідати певним умовам. Цей інститут відкриває значні можливості для зловживань, особливо зважаючи на нерівні можливості його застосування різними за могутності державами. Тому міжнародне право головну увагу приділяє визначенню умов і обмежень, які зводили б до мінімуму можливості зловживання.

Рішення про прийняття контрзаходів приймається державою на власний ризик, і тому ситуація можлива, коли це рішення виявиться недостатньо обгрунтованим. У такому випадку настає відповідальність держави за неправомірне використання контрзаходів.

Контрзаходи повинні бути спрямовані тільки проти несе відповідальність держави і лише тоді, коли остання не виконує своїх обов'язків з правовідносини відповідальності. Проте в силу взаємопов'язаності держав контрзаходи непрямим чином можуть торкнутися і треті держави. Так, обмеження імпорту зі держави-правопорушника може зачепити інтереси третьої держави, компанії якого беруть участь у виробництві предметів цього імпорту.

Контрзаходи обмежуються тимчасовим невиконанням потерпілим державою зобов'язань щодо несе відповідальність і держави правомірні лише до тих пір, поки їх мета не буде досягнута. Вони по можливості застосовуються таким чином, щоб дозволити відновлення виконання порушеного зобов'язання. Це положення пов'язане з міститься у Віденській конвенції про права міжнародних договорів 1969 р. нормою, згідно з якою, припиняючи в результаті порушення іншою стороною дію договору, держава утримується від будь-яких дій, що можуть завадити відновленню його сили (ст. 72). Аналогічно держави повинні по можливості обирати зворотні контрзаходи. Значення цього моменту підкреслювалося Міжнародним судом, наприклад, в рішенні щодо справи "Габчіково-Надьмарош. Проте вимога оборотності контрзаходів не є абсолютним. Чимало випадків, коли наслідки контрзаходів не можуть бути ліквідовані.

Вимога пропорційності контрзаходів легше задовольняється, якщо вони застосовуються щодо того же самого або пов'язаного з ним зобов'язання. Однак ця умова не є обов'язковим.

Міжнародне право визначає ряд зобов'язань, порушення які не може викликати застосування контрзаходів. До них відносяться зобов'язання, що випливають з імперативних норм. У першу чергу це відноситься до принципом незастосування сили, який забороняє застосування сили або загрозу силою у всіх випадках, включаючи застосування контрзаходів. Виняток становить лише випадок самооборони. У Декларації про принципи міжнародного права говорить: "держави зобов'язані утримуватися від актів репресалій, пов'язаних з використанням сили".

Незастосовні контрзаходи і в разі порушення зобов'язань про захист основних прав людини, що а також зобов'язання гуманітарного характеру, що забороняє військові репресалії. Ці положення відображені в договорах про права людини і про гуманітарному праві.

Приймає контрзаходи держава не звільняється від виконання зобов'язань щодо мирного врегулювання спору, а також дипломатичного імунітету. У рішенні у справі про дипломатичний та консульському персоналі США в Тегерані Міжнародного суду визначив: "У будь-якому випадку будь-яке передбачуване порушення договору тією чи іншою стороною не може перешкодити цій стороні посилатися на положення Договору, що стосуються мирного врегулювання суперечок".

Положення про дипломатичний імунітет має на меті гарантувати фізичну безпеку і недоторканність дипломатів і приміщень. Воно не означає неприпустимість таких заходів, як оголошення представника небажаною особою, що припинення або призупинення дипломатичних відносин і т.п.

Контрзаходи повинні бути пропорційними, тобто пропорційними заподіяний збиток з урахуванням тяжкості протиправного діяння і значення порушених прав. Пропорційність має першорядне значення для визначення правомірності контрзаходів. Непропорційні контрзаходи тягнуть за собою відповідальність що застосував їх держави. Ці положення важливі для обмеження можливостей зловживання контрзаходів. У рішенні в справи "Габчіково - Надьмарош" Міжнародного суду визнав, що "відведення вод Дунаю досконалий Чехословаччиною, не є законною контрзаходом, оскільки він не був відповідним".

До прийняття контрзаходів потерпілу держава зобов'язана зажадати від держав-правопорушника виконання зобов'язань, що випливають для нього з правовідносини відповідальності, а також повідомити його про рішення застосувати контрзаходи і запропонувати провести переговори. Проте потерпілу держава має право вжити невідкладних заходів, необхідні для забезпечення його прав, наприклад затримати судно, пов'язане з правопорушенням.

Контрзаходи не можуть застосовуватися, якщо протиправне діяння припинено або спір передано на розгляд суду або арбітражу. Вони мають бути припинені, як тільки що несе відповідальність держава виконає свої зобов'язання, що випливають з правовідносин відповідальності.

Сказане раніше ставиться до прийняття контрзаходів державою потерпілим. Складніше справи з вживанням заходів державами, які не є потерпілими, але є учасницями зобов'язання, встановленого з метою захисту колективного інтересу групи держав, або зобов'язання щодо міжнародного співтовариства в цілому. Будь-яке з таких держав вправі закликати держава-правопорушника до відповідальності, ухвалити проти нього правомірні заходів для забезпечення припинення правопорушення та надання відшкодування на користь потерпілого держави або бенефіціаріїв порушеного зобов'язання.

Проблема полягає в тому, що не має достатньо точного визначення поняття "правомірні заходи". Сучасній практиці відомо чимало випадків прийняття колективних заходів, їх правомірність однак найчастіше викликає сумніви. У 1998 р. у зв'язку з подіями в Косово члени ЄС заморозили югославські активи та наклали заборону на польоти повітряних судів. Для деяких членів ці дії представляли порушення договорів з Югославією. Неправомірність цих заходів була очевидною. Наведену в їх виправдання аргументацію важко визнати заможної. Так, виправдовуючи денонсацію угоди з Югославією без попереднього повідомлення, уряд Великобританії заявив, що "погіршується послужний список президента Мілошевича в області прав людини означає, що у моральному і політичному плані він позбавив свій уряд права наполягати на зазвичай застосовується 12-місячному повідомленні".

У результаті аналізу такого роду практики Комісія міжнародного права на доповіді Генеральної Асамблеї констатувала: "В даний час не існує явно визнаного права ... держав приймати контрзаходи в колективних інтересах ...".

в) Санкції

Санкції - примусові заходи, що вживаються міжнародна організація до правопорушника в цілях спонукання його до виконання зобов'язань, що випливають з правовідносин відповідальності. Минулого поняттям "санкції" охоплювались все примусові заходи у відношенні правопорушника. Загальновідомі сумні наслідки одностороннього застосування санкцій великими державами, не зупинялися перед застосуванням сили. Особливо широко застосовувалася сила під приводом санкцій Сполученими Штатами. На початку поточного століття санкції США діяли у відношенні Афганістану, Бірми, Ірану, Іраку, Куби, Ліберії, Лівії, Північній Кореї, Сьєрра-Леоне, Судану, Сирії, Югославії. Відносно багато з цих країн Радою Безпеки ООН були прийняті резолюції про застосуванні санкцій. Однак у цілому ряді випадків санкції США носили однобічний характер.

У результаті такого роду зловживань було завдано відчутної шкоди міжнародному правопорядку. Крім того, така практика виявилася не дуже ефективною і з точки зору американських інтересів. Американський професор Б. Ференц із цього приводу пише, що "одностороннє застосування сили для досягнення цілей національних довело свою руйнівну силу і марність".

Нині, як констатувала Комісія міжнародного права, термін "санкції" використовується для позначення заходів, прийнятих міжнародними організаціями, особливо на підставі гл. VII Статуту ООН. Це положення підкреслюється Росією. Виступаючи в Раді Безпеки, В.В. Путін заявив, що "тільки Рада Безпеки має право давати санкцію на таку крайній захід, як застосування сили в кризовій ситуації. Робить це він від імені і в інтересах всього міжнародного співтовариства ".

ООН має право застосувати такі санкції, як перерва економічних відносин, залізничних, морських, повітряних, поштових і телеграфних, радіо - і інших засобів сполучення, розрив дипломатичних відносин, а також військові заходи (ст.ст.. 41, 42 Статуту). Всі ці заходи можуть бути обов'язковими для застосування державами за рішенням Ради Безпеки у випадку загрози миру або акту агресії.

Досвід ООН у названі області засвідчує, що санкції здатні відігравати значну роль. Досить згадати їх роль у ліквідації расистських режимів у Південній Родезії і Південної Африці. У міру зміни політичного клімату та накопичення досвіду посилюється тенденція до визнання за ООН більш значних можливостей в області застосування санкцій. Спостерігається тенденція до більш активного використання санкцій. За останнє десятиріччя XX в. Рада Безпеки 12 разів ухвалював рішення про санкції, за а попередню майже половину століття - лише двічі. На початку XXI ст. санкції ООН діяли у відношенні Афганістану, Іраку, Ліберії, Лівії, Руанди, Сьєрра-Леоне, Сомалі, Югославії, Еритреї, Ефіопії. Особливий випадок - застосування санкцій до антиурядової військової організації УНІТА, що діє на території Анголи.

Є підстави гадати, що майбутні роки вдихнуть нове життя в гол. VII Статуту ООН "Дії щодо загрози світу, порушення миру та актів агресії". Показовим у цьому плані досвід застосування санкцій до Іраку в період його вторгнення у Кувейт. Резолюції Ради Безпеки зобов'язали держави до дій, які суперечили їхнім політичним та економічним зобов'язаннями щодо Іраку. Переважна сила рішень Ради Безпеки випливає з ст. 103 Статуту.

Введення санкцій впливає не тільки на міждержавні відносини, але й на приватноправові зв'язку фізичних і юридичних осіб. Згідно резолюціями Ради Безпеки щодо Іраку дотримання їх положень обов'язково "незалежно від будь-якої контракту або ліцензії, які укладені або видані до дня прийняття резолюції" (Резолюція +661). Отже, Резолюція забороняє виконувати контракт і звільняє від відповідальності через невиконання його в період застосування санкцій.

Застосування санкцій до Іраку в короткий термін покінчило з агресією. Відтепер потенційний агресор змушений буде рахуватися з реальністю організованого опору з боку ООН. Разом з тим застосування санкцій породжує проблеми, насамперед, економічного характеру. Заборона обмеження або економічних зв'язків з державою-об'єктом санкцій має негативні наслідки і для тих, хто їх застосовує. Крім того, економічні санкції негативно впливають на широких верствах населення держави, до якої вони застосовуються.

Про значення цих проблем свідчить те, що вони знайшли відображення в Декларації тисячоліття ООН 2000 р., яка поставила завдання звести до мінімуму негативні наслідки економічних санкцій ООН для наповненого населення і усунути негативні наслідки санкцій для третіх сторін (п. . Ці проблеми регулярно обговорюються Генеральною асамблеєю, Радою Безпеки, Економічною і соціальною радою.

Загальні положення в цій області визначені резолюціями Генеральної Асамблеї. При визначенні режиму санкцій необхідно належним чином враховувати їх наслідки для третіх країн. Держави і міжнародні організації закликаються до надання допомоги таким державам. Передбачено вдосконалення механізму вирішення виникаючих питань. Більш того, передбачається, що ці проблеми знайдуть відображення в Статуті ООН.

Позиція Росії щодо санкцій не раз висловлювалася в ООН. Санкції розглядаються як потужний інструмент впливу на правопорушника. Їх введення впливає на населення держави піддається санкціям і на його відносини з іншими країнами. Тому введення санкцій повинно бути крайнім заходом, яка є допустимою в випадках, коли інші способи впливу не дали результату і коли Раду Безпеки визначить наявність загрози міжнародному миру і безпеці. Саме істотне значення має правильна оцінка Радою ступеня такої загрози. З урахуванням цього Росія внесла у 2001 році на розгляд Спеціального комітету з Статуту ООН документ "Про основні умови і критерії введення санкцій та інших примусових заходів та їх здійснення". Санкції повинні вводитися в суворій відповідності до Статуту ООН, з принципами і нормами міжнародного права, переслідувати чітко визначені цілі, бути гранично адресними, підлягати регулярному огляду і передбачати умови скасування.

г) Законодавство Росії про контрзаходи і санкції

Значення контрзаходів і санкцій робить бажаною законодавче регулювання прийняття рішень про їх використання. У Росії вирішено питання щодо контрзаходів і санкцій економічного характеру Законом про державне регулювання зовнішньоторговельної діяльності 1995 Положення загального характеру полягає в тому, що відповідні заходи запроваджуються відповідно до загальновизнаних норм міжнародного права. З числа таких норм виділяється пропорційності принцип, сформульований не дуже конкретно: контрзаходи застосовуються "у межах, необхідних для ефективного захисту економічних інтересів" (ст. 34). Зі сказаного випливає, що рішення приймає орган повинен керуватися і викладеними вище положеннями, що втілили загальновизнані норми. Крім того, необхідно враховувати, що порядок застосування контрзаходів може бути передбачений і конкретними договорами. Договірний порядок буде мати пріоритетом як "спеціальний закон" (lex speciales).

Участь РФ в економічних санкції відносно однієї держави чи ряду держав і введення в дію цих санкцій визначається указами Президента РФ (ст. 21). Тим же шляхом вводяться у дію та відміняються не тільки економічні, але та інші санкції. З цього видно, що вирішення Ради Безпеки ООН безпосередньо не зобов "язують органи держави. Вони реалізовуються на основі і відповідно з указом Президента. Приміром може служити Указ Президента від 6 березня 2001 N 266 "Про заходи щодо виконання Резолюції Ради Безпеки ООН 1333 від 19 грудня 2000 р.". Указ зобов'язав державні організації та комерційні фірми гранично обмежити свої зв'язки з територією, контрольованої рухом "Талібан", а також передбачив ряд інших заходів і вказав державні відомства, які несуть відповідальність за виконання цього Указу.

О те, наскільки істотно такого роду укази здатні впливати на правову систему країни, можна судити за Указом Президента РФ від 10 січня 2002 N 6 "Про заходи щодо виконання Резолюції Ради Безпеки ООН 1373 від 28 вересня 2001 р.", присвяченій боротьбі із міжнародним тероризмом. Це Указ передбачає прийняття заходів до припинення фінансування тероризму, зобов'язує відмовляти в притулок особам, пов'язаним з терористичною діяльністю, наказує кваліфікувати терористичні акти як серйозні злочини, зобов'язує відповідні відомства здійснити "аналіз законодавства Російської Федерації на предмет його відповідності зобов'язанням, що містяться в Резолюції Ради Безпеки ООН "та представити необхідні пропозиції Уряду.

Рішення Ради Безпеки часто вимагають припинення дії договорів із державою, до якого застосовуються санкції. Закон про міжнародні договори передбачає, що Президент РФ може призупинити дію лише міжурядового договору. Що ж до угоди, вирішення про згоду на обов'язковість якого приймалося у формі федерального закону, то його дія може бути припинена Президентом РФ "у випадках, що вимагають прийняття невідкладних заходів, з обов'язковим негайним інформуванням" Федеральних Зборів РФ і внесення до Державної Думи ФС РФ проекту відповідного закону (ст. 37). Здається, що в разі ухвалення указу президента РФ про призупинення дії договору відповідно до рішення Ради Безпеки ООН можна обмежитися інформуванням Федеральних Зборів РФ.

Федеральний закон від 8 грудня 2003 N 164-ФЗ "Про основні засади державного регулювання зовнішньоторговельної діяльності" встановив порядок компенсації збитків, понесених в результаті застосування санкцій. Відшкодування здійснюється на основі судових рішень за рахунок коштів федерального бюджету. У результаті вимоги щодо відшкодування збитків на міжнародному рівні переходять до держави (випадок суброгації).

Реторсіі і контрзаходи приймаються за рішенням Уряду РФ, яке має право вводити відповідні заходи в області зовнішньоторговельної діяльності у разі прийняття іноземною державою заходів, які порушують економічні інтереси Російської Федерації, її суб'єктів, муніципальних утворень або російських осіб або політичні інтереси Російської Федерації (реторсія), а також у випадку невиконання цим державою прийнятих ним за міжнародними угодами зобов'язань перед Російською Федерацією (репресалії) (ст. 40).

З цього випливає, що Уряд РФ має право вживати заходів лише економічного характеру - "заходи в галузі зовнішньоторговельної діяльності". Разом з тим вони можуть бути застосовані і у випадку порушення політичних інтересів. Оскільки мова йде про репресалії у разі порушення міжнародних договорів, то це означає право Уряду РФ, по крайней мере, відступати від тих чи інших положень договору, припиняти їх дію. Треба думати, що маються на увазі договори лише економічного характеру.

Варто при цьому враховувати, що Закон про міжнародні договори передбачає право Уряду зупиняти і припиняти договори лише міжвідомчого характеру (ст. +37). Що ж стосується договорів, згоду на обов'язковість яких давалося урядом РФ, то вони можуть бути призупинені або припинені лише за рішенням президента РФ (ч. 2 ст. 37).

Викликає сумнів положення про те, що відповідні заходи застосовуються лише у разі невиконання зобов'язань за договорами. Здається, що вони можуть застосовуватися й у випадку порушення зобов'язань, що випливають зі звичайних норм. Вираз "російські особи" означає російські фізичні та юридичні особи. Можливість застосування відповідних заходів передбачена й іншими законами, наприклад Арбітражним процесуальним кодексом РФ 1995 р. (ч. 3 ст. 210).