Міжнародне правонаступництво держав

Поняття правонаступництва. Міжнародне правонаступництво є перехід прав та обов'язків від одного суб'єкта міжнародного права до іншого внаслідок виникнення або припинення існування держави або зміни його території. Межі правонаступництва визначаються суверенної волею і класової сутністю цієї держави ввідповідно до загальновизнаних норм і принципів міжнародного права.

Правонаступництво вважається найдавнішим інститутом міжнародного права. Гуго Гроцій ввів поняття повного правонаступництва. Е. Ваттель відзначав, що держава-правонаступник зобов'язана виплачувати борги іншим державам.

Науці міжнародного права відомі наступні теорії правонаступництва держав: теорія універсального правонаступництва, теорія часткового правонаступництва, теорія правонаступництва, теорія «неправопреемственності», теорія tabularasa, теорія континуїтету.

Згідно з теорією універсального (повного) правонаступництва держава являє собою юридична особа, що складається з єдності території, населення, політичної організації, прав і обов'язків, які переходять до його правонаступника.

Основний зміст часткового правонаступництва зводиться до наступного. Держава-попередник зберігає такі договірні права та обов'язки, які не передбачають збереження суверенітету сторони над відторгнути територією. Держава-наступник не буде наслідувати таких прав і обов'язків ні при передачі території, ні при відділенні

Сутність теорії правонаступництва припускає, що юридична особа держави анулюється при зміні державного ладу. Нове юридична особа приймає на себе права та обов'язки колишнього особи так, як ніби вони були його власними.

Відповідно до теорії «неправопреемственності» обов'язки держави-попередника не передаються державі-правонаступника. Права ж переходять до рук особи, що стояв на чолі держави.

У відповідності з теорією tabularasa («чистої дошки») нова держава не пов'язане міжнародними договорами держави-попередника.

За теорією континуїтету, навпаки, всі існуючі договори залишаються в силі.

Наприклад, Росія в 1991 проголосила себе правопродолжателем СРСР. Президент Російської Федерації всвоєму посланні від 24 грудня 1991 інформував Генерального секретаря ООН про те, що членство СРСР в ООН, в тому числі в Раді Безпеки, в усіх інших органах і організаціях системи ООН, «триває» за підтримки країн СНД Російською Федерацією і що вона в повною мірою зберігає відповідальність за всі права і зобов'язання СРСР відповідно до Статуту ООН, включаючи фінансові зобов'язання. У посланні висловлюється прохання замість назви «Союз Радянських Соціалістичних Республік» використовувати назву «Російська Федерація» і розглядати послання як «свідоцтво повноважень представляти Росію в органах ООН всім липам, які мали у той час повноваження представників СРСР в ООН». Перед цим, маючи на увазі згадане рішення СНД, Європейське співтовариство і його держави-члени взяли «до відома, що міжнародні права та зобов'язання СРСР, включаючи права і зобов'язання за Статутом ООН», будуть продовжувати здійснюватися Росією. Генеральний секретар ООН розіслав звернення Президента Росії всім членам ООН і, враховуючи думку юридичного радника ООН, виходив з того, що це звернення носить повідомний характер, констатує реальність і не вимагає формального схвалення з боку ООН1.

У разі континуїтету немає необхідності визнання з боку іноземної держави і міжнародної організації як суб'єкта міжнародного права. Досить визнання факту правопро-должателя держави-попередника. Наприклад, 25 грудня 1991 • країна - голова ЄС (тоді Нідерланди)опублікувала заяву, в якій констатувалося, що з цього дня Росія вважається має міжнародні права і несучої міжнародні зобов'язання колишнього СРСР, включаючи що випливають з Статуту ООН.

Питання про правонаступництво встає в наступних випадках: а) при територіальних змінах - розпад держави на два і більше держав; злиття держав при входженні території однієї держави до складу іншого; б) при соціальних революціях; в) при визначенні положень від метрополій та освіті нових незалежних держав.

Міжнародне життя багата прикладами об'єднання та роз'єднання (розпаду) держав. Наприклад, згідно зі ст. 1 Договору про остаточне врегулювання відносно Німеччини 1990 об'єднана Німеччина включає території колишніх НДР, ФРН і всього Берліна. Відповідно до Угоди про створення Співдружності Незалежних Держав 1991 припинив своє існування Союз РСР як суб'єкт міжнародного права і геополітична реальність і в результаті на його території виникли дванадцять незалежних держав. У 1992 р. на території колишньої Соціалістичної Федеративної Республіки Югославія в якості самостійних держав утворені Боснія і Герцеговина, Македонія, Словенія, Хорватія, Сербія і Чорногорія (останні два створили Союзну Республіку Югославія). У 1993 р. ЧССР розпалася на два самостійних держави: Чехію і Словаччину, а Британська Індія в 1947 р. - на два домініони: Індію і Пакистан.

Правонаступництво найтіснішим чином пов'язана з проблемою ідентичності і безперервності суб'єктів міжнародного права.

Держава-наступник успадковує в основному всі міжнародні права і обов'язки своїх попередників. Зрозуміло, ці права і обов'язки успадковують і треті держави.

Питання про правонаступництво тісно пов'язаний з основними принципами та інститутами сучасного міжнародного права, а саме з правом міжнародних договорів, відповідальністю держав, членством в міжнародних організаціях, правосуб'єктністю і т. д.

В даний час основні питання правонаступництва держав врегульовані в двох універсальних договорах: Віденської конвенції про правонаступництво держав стосовно договорів від 23 серпня 1978 (далі - Віденська конвенція 1978 р.) і Віденської конвенції про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів від 8 квітня 1983 (далі - Віденська конвенція 1983 р.).

Питання правонаступництва інших суб'єктів міжнародного права детально не регламентовано. Вони вирішуються на основі спеціальних договорів. Багато аспектів правонаступництва міжурядових організацій передбачаються в їх установчих актах і угодах про штаб-квартирі.

Понад 20 міжнародних договорів про правонаступництво держав розроблені в рамках СНД і підписані її учасниками.

Правонаступництво держав щодо міжнародних договорів. Згідно зі ст. 17 Віденської конвенції 1978 нова незалежна держава може шляхом повідомлення про правонаступництво встановити свій статус як учасника багатостороннього договору, який у момент правонаступництва держав був чинним щодо території, що є об'єктом правонаступництва держав. Дана вимога не застосовується, здоговору випливає або іншим чином новлено, що застосування цього договору щодо нової незалежної держави було б несумісне з об'єктом і цілями цього договору або докорінно змінило б умови його дії. Якщо ж участь у багатосторонньому договорі будь-якого іншого держави вимагає згоди всіх його учасників, то нова незалежна держава може встановити свій статус як учасника цього договору тільки за наявності такої згоди.

Роблячи повідомлення про правонаступництво, нова незалежна держава може - якщо це допускається договором - виразити свою згоду на обов'язковість для нього лише частини договору або зробити вибір між різними його положеннями.

Повідомлення про правонаступництво щодо багатостороннього договору здійснюється в письмовій формі.

Наприклад, государстваучастнікі СНД у взаєморозумінні з питань правонаступництва щодо договорів колишнього Союзу РСР, які становлять взаємний інтерес від 6 липня 1992 визначили загальний підхід до договорів СРСР. У п. 1 Меморандуму зазначається, що практично всі багатосторонні міжнародні договори колишнього Союзу РСР представляють спільний інтерес для держав - учасниць Співдружності. Разом з тим ці договори не потребують будь-яких спільних рішень або дій держав - учасниць СНД. Питання про участь в цих договорах вирішується у відповідності з принципами і нормами міжнародного права кожною державою-учасником самостійно, в залежності від специфіки конкретного випадку, характеру та змісту тогоабо іншого договору.

МЗС Російської Федерації 1? Січень 1992 заявив, що Російська Федерація продовжує здійснювати права і виконувати зобов'язання, що випливають з міжнародних договорів, укладених Союзом РСР, і просить розглядати Російську Федерацію в якості боку всіх чинних міжнародних договорів замість колишнього СРСР.

Двосторонній договір, що є об'єктом правонаступництва держав, вважається чинним між новою незалежною державою й іншою державою-учасницею, коли: а) вони чітко про це домовилися або б) через свою поведінку вони мають вважатися такими, що домовленість.

У п. 2 Меморандуму про взаєморозуміння з питання правонаступництва щодо договорів колишнього Союзу РСР. що представляють взаємний інтерес від 6 липня 1992 р. держави - учасниці СНД прийшли до наступного висновку: є ряд двосторонніх міжнародних договорів колишнього Союзу РСР, що зачіпають інтереси двох і більше (але не всіх) держав - учасниць Співдружності. Ці договори вимагають прийняття рішень чи дій з боку тих держав - учасників Співдружності, до яких ці договори можуть бути застосовані. Наприклад, держави - учасники СНД 9 жовтня 1993 р. у м. Бішкеку підписали Рішення про те, що вони як держави - правонаступники СРСР будуть виконувати положення Договору між СРСР і США про ліквідацію ракет середньої і меншої дальності.

Ряд двосторонніх договорів може зачіпати інтереси всіх держав - учасників СНД. До них. наприклад,відносяться договори про кордони та їхній режим. Такі договори відповідно до міжнародного права повинні залишатися в силі, і брати участь в них можуть лише ті держави - учасниці Співдружності, які мають суміжну кордон з країнами, які не є членами Співдружності. Отже, відповідні держави - учасниці СНД повинні підтвердити свою участь у зазначених договорах.

У листі міністра закордонних справ Російської Федерації міністру закордонних справ Болгарії від 27 квітня 1996 наголошується, що багато двосторонні договори, укладені між СРСР і НРБ у період з 1945 по 1991 р., продовжують діяти у відносинах між Російською Федерацією і Республікою Болгарія. Разом з тим ряд договорів та угод потребують корективах, уточнення обсягу прав і зобов'язань як двох держав, так і третіх держав, для яких такі права і зобов'язання виникли внаслідок припинення існування СРСР.

Правонаступництво стосовно державної власності. Перехід державної власності держави-попередника тягне за собою припинення прав цієї держави і виникнення прав держави-наступника на державну власність, яка переходить до держави-спадкоємниці. Датою переходу державної власності держави-попередника є момент правонаступництва держави. Як правило, перехід державної власності держави-попередниці до держави-наступникові відбувається без компенсації.

Згідно зі ст. 14 Віденської конвенції 1983 р. у разі передачі частини території іншій державі перехід державної власності від держави-попередниці до держави-наступникові регулюється угодою міжними. У разі відсутності такої угоди передача частини території держави може бути вирішена двома способами: а) нерухома державна власність держави-попередника, що знаходиться на території, що є об'єктом правонаступництва держав, переходить до держави-спадкоємниці; б) рухома державна власність держави-попередника, пов'язана з діяльністю держави-попередника щодо території, що є об'єктом правонаступництва, переходить до держави-спадкоємниці.

Коли дві або кілька держав об'єднуються і тим самим утворюють одну державу-наступник, державна власність держав-попередників переходить до держави-спадкоємниці.

У разі, якщо держава розділяється і припиняє своє існування і частини території держави-попередника утворюють дві або кілька держав-наступників, то нерухома державна власність держави-попередника переходить до держави-наступнику, на території якої вона перебуває. Якщо ж нерухома власність держави-попередника знаходиться за межами його території, то вона переходить до держав-наступникам в справедливих частках. Рухома державна власність держави-попередника, пов'язана з діяльністю держави-попередника стосовно територій, які є об'єктом правопрегосударства, переходить до нику. Інша керована власність переходить до держав-наступникам в справедливих частках.

Наприклад, рухома і нерухома власність колишнього Союзу РСР за межами його території, інвестиції, що знаходяться за кордоном, були розподілені у відповідності з наступною шкалою фіксованих часток у відсотках на основі єдиного агрегованого показника: Азербайджанська Республіка - 1,64%; Республіка Вірменія - 0, 86; Республіка Білорусь - 4,13; Республіка Казахстан - 3,86; Республіка Киргизстан - 0,95; Республіка Молдова - 1,29; Російська Федерація - 61,34; Республіка Таджикистан - 0,82; Туркменістан - 0,70; Республіка Узбекистан - 3,27; Україна - 16,37. Сукупна частка Грузії, Латвії, Литви та Естонії склала 4,7%.

Згідно зі ст. 2 Угоди про розподіл всієї власності колишнього Союзу РСР за кордоном 1992 застосування зазначених вище фіксованих часток відноситься не тільки до нерухомості, використовуваної дипломатичними, консульськими та іншими представництвами колишнього Союзу РСР, і рухомості, пов'язаної з обслуговуванням цих представництв, але також до всіх видів інфраструктур і прибутку від їх експлуатації; до доходів від реалізації всіх видів власності, що належала колишньому Союзу РСР за кордоном; до власності і прибутку від діяльності СРСР, а також юридичних осіб, що знаходилися під її юрисдикцією або контролем, включаючи совзагранбанкі; прибутку, отриманого від виконання всіх видів контрактних та інших робіт, визначених за двосторонніми та багатосторонніми угодами колишнього Союзу РСР; до космічних, повітряним, морським, наземним та інших систем і інфраструктур, а також прибутку, отриманого від їх експлуатації. Узгоджена шкала застосовується також до всіх інших видів власності колишнього Союзу РСР за кордоном.

Кожна сторона - учасниця Угоди 1992 має право на самостійне володіння, користування і розпорядження приналежної або такої, що відійшла до неї фіксованого часткою від всієї власності колишнього СРСР, а також правом на її виділення в натурі.

Відповідно до Указу ПрезидентаРосійської Федерації від 8 лютого 1993 Російська Федерація як держава - продовжувач Союзу РСР прийняла на себе вага права на нерухому власність колишнього СРСР, що знаходиться за кордоном, а також виконання всіх зобов'язань, пов'язаних з використанням цієї власності.

Правонаступництво щодо державних архівів. Згідно зі ст. 20 Віденської конвенції 1983 державні архіви держави-попередника є сукупність документів будь-якої давнини і роду, вироблених або придбаних державою-попередником у ході його діяльності, які на момент правонаступництва держави належали державі-попередникові згідно з її внутрішнім законодавством і зберігалися ним безпосередньо або під його контролем як архівів для різних цілей.

Датою переходу державних архівів держави-попередника є момент провопреемства держав. Перехід державних архівів відбувається без компенсації.

Держава-попередник зобов'язана приймати всі заходи щодо запобігання збиткам або знищення державних архівів, які переходять до держави-спадкоємниці.

Коли держава-наступник є новою незалежною державою, то архіви, що належали території, що є об'єктом правонаступництва держав, переходять до нового незалежній державі.

Якщо два або кілька держав об'єднуються і утворюють одну державу-наступник, державні архіви держав-попередників переходять до держави-спадкоємниці.

У разі поділу держави на дві або декілька держав-наступників і якщо відповідні держави-наступники не домовилися інакше, то частина державних архівів, що знаходяться на території даної держави-наступника, переходить до цієї держави-спадкоємниці.

Наприклад, Угода про правонаступництво щодо державних архівів колишнього Союзу РСР 1992р. передбачає перехід під юрисдикцію держав - учасниць СНД державних архівів та інших архівів союзного рівня, включаючи державні галузеві архівні фонди колишнього Союзу РСР, що перебувають на їх території. Сторони даної Угоди мають право на повернення тих фондів, які утворилися на їх території і в різний час опинилися за їх межами.

У разі, коли відсутня можливість фізичного виділення комплексу документів, кожна держава - член СНД має право доступу до них і отримання необхідних копій.

Питання, пов'язані з поверненням документів, з порядком обміну копіями і розрахунків за надання копій, у кожному конкретному випадку повинні бути предметом двосторонніх угод.

Правонаступництво щодо державних боргів. Державний борг означає будь-яке фінансове зобов'язання держави-попередника по відношенню до іншої держави, міжнародної організації або будь-якого іншого суб'єкта міжнародного права, що виникло відповідно до міжнародного права.

Перехід державних боргів спричиняє за собою припинення зобов'язань держави-попередника і виникнення зобов'язань держави-наступника щодо державних боргів, які переходять до держави-спадкоємниці. Датою переходу державних боргів є момент правонаступництва держав. Правонаступництво держав як таке не зачіпає прав і зобов'язань кредитора. Наприклад, після розпаду СРСР Російська Федерація як правонаступник Союзу РСР прийняла на себе зобов'язання про часткове врегулювання заборгованостей колишнього СРСР перед Фінляндської Республікою. В Угоді від 30 травня 1995 визначені умови реструктуризації заборгованості.

Количастина території держави передається цією державою іншій державі, перехід державного боргу держави-попередниці до держави-наступникові регулюється угодою між ними. У разі відсутності такої угоди державний борг держави-попередника переходить до держави-наступникові у справедливій частці з урахуванням, зокрема, майна, прав та інтересів, які переходять до держави-наступникові в зв'язку з даним державним боргом.

Якщо держава-наступник є новою незалежною державою, ніякої державний борг держави-попередника не переходить до нового незалежній державі, якщо угода між ними не передбачає інше.

Коли дві або кілька держав об'єднуються і тим самим утворюють одну державу-наступник, державний борг держав-попередників переходить до держави-спадкоємниці.

Якщо ж держава розділяється і припиняє своє існування і частини території держави-попередника утворюють дві або кілька держав-наступників і якщо держави-наступники не домовилися інакше, державний борг держави-попередника переходить до держав-наступникам в справедливих частках з урахуванням, зокрема, майна , прав та інтересів, які переходять до держави-наступникові в зв'язку з даним державним боргом. Наприклад, в 1905 р. Норвегія і Швеція відокремилися один від одного, кожна з них зберегла свій особистий обов'язок.

Відповідно до Договору про правонаступництво щодо зовнішнього державного боргу та активів Союзу РСР 1991 колишні союзні республіки взяли на себе зобов'язання брати участь у погашенні та вести витрати з обслуговування державного зовнішнього боргу СРСР у частках, узгоджених сторонами. ЧасткаРосії становить 61,34%, України - 16,37, Республіки Білорусь - 4,13, Узбекистану - 3,27, Казахстану - 3,86%. Частка решти республік становить від 1,62 до 0,62%. Кожна зі сторін несе роздільну відповідальність щодо інших сторін з виплати належної їй частки боргу. Держави-учасниці взаємно гарантують, що після повного погашення якою-небудь із сторін суми боргу, належної цій стороні, вони не будуть пред'являти до цієї Сторони ніяких претензій по залишилася непогашеної частини боргу.

Сторони домовилися, що моментом правонаступництва згідно з Договором є 1 грудня 1991

Надалі процедура погашення державного зовнішнього боргу СРСР була уточнена двосторонніми угодами, укладеними сторонами Договору 1991 Наприклад, Російська Федерація і Україна 9 грудня 1994 підписали Угоду, відповідно до якого Україна передала, а Російська Федерація прийняла на себе зобов'язання з виплати частки України у зовнішньому державному боргу колишнього Союзу РСР. •

Правонаступництво держав щодо громадянства фізичних осіб. Як справедливо зазначає новозеландський юрист О'Коннел, «наслідки зміни суверенітету для громадянства жителів (території, заінтересованої правонаступництвом) являють собою одну з найбільш складних проблем в області правових норм про правонаступництво держави».

Проблема громадянства у випадку правонаступництва держав вимагає розробки та прийняття універсальної конвенції. Хоча громадянство в основному регулюється внутрішнім правом держави, воно має пряме відношення до міжнародного правопорядку. Чи невипадково Рада Європи 14 травня 1997 прийняв Європейську конвенцію про громадянство, яка містить, зокрема, положення, що стосуються втрати і придбання громадянства у випадках правонаступництва держав. Інший орган Ради Європи - Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) - прийняв у вересні 1996 р. Декларацію про наслідки правонаступництва держав для громадянства фізичних осіб.

Загальна декларація прав людини 1948 р. була першим міжнародним документом, в якому закріплено «право кожної людини на громадянство». Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р. та Конвенція про права дитини 1989 визнають право кожної дитини на придбання громадянства.

Комісія міжнародного права ООН розробила «Проект статей про громадянство фізичних осіб у зв'язку з правонаступництвом держав». Основні положення цього документа зводяться до наступного.

Будь-яка особа, яка на дату правонаступництва держав мало громадянство держави-попередника, незалежно від способу придбання цього громадянства має право на громадянство принаймні одного з зачепленими, держав. Причому не має значення, придбали чи вони громадянство держави-попередника за народженням, в силу принципу jussoti (права грунту) або jus sanguinis (право крові), або шляхом натуралізації, або навіть в результаті попереднього правонаступництва держав.

Що порушуються держави вживають всіх належних заходів для недопущення того, щоб особи, які на дату правонаступництва держав мали громадянство держави-попередника, стали особами без громадянства врезультаті такого правонаступництва. У всякий міжнародний договір, що передбачає передачу території, повинні включатися постанови, які гарантували б, що жодна особа не стане апатридом у результаті такої передачі.

Кожна держава зобов'язана без невиправданої затримки прийняти законодавство, що стосується громадянства та інших пов'язаних з ним питань, що виникають у зв'язку з правонаступництвом держав. Саме так виглядали справи у разі виникнення ряду нових незалежних держав. Наприклад, одночасно з поділом ЧССР Чеська Республіка 29 грудня 1992 прийняла Закон про придбання і втрату громадянства, а Хорватія з проголошенням своєї незалежності 28 червня 1991 прийняла Закон про громадянство.

Надання громадянства у зв'язку з правонаступництвом держав відбувається на дату правонаступництва держав. Те ж саме стосується придбання громадянства внаслідок здійснення оптації, якщо в період між датою правонаступництва держав і датою здійснення такої оптації що зачіпають особи виявилися б особами без громадянства. Держава-наступник не зобов'язана надавати своє громадянство, про які йдеться особам, якщо вони мають своє звичайне місце проживання в іншій державі і також мають громадянство цієї або будь-якого іншого держави. Держава-наступник не надає своє громадянство, про які йдеться особам, які мають своє звичайне місце проживання в іншій державі, проти волі яких торкається осіб, якщо тільки вони в іншому випадку не стануть особами без громадянства.

Коли придбання або втрата громадянства у зв'язку з правонаступництвом держав впливають наєдність сім'ї, що порушуються держави вживають всіх належних заходів для того, щоб ця сім'я залишалася єдиної чи возз'єдналася. У договорах, укладених після Першої світової війни, загальна політика перебувала в забезпеченні того, щоб члени якої-небудь сім'ї набували те саме громадянство, що і глава сім'ї, незалежно від того, придбав чи останній його автоматично або шляхом оптації. Принцип єдності сім'ї, наприклад, був закріплений у ст. 37, 85, 91, 116 та 113 Мирного договору між союзними і об'єдналися державами і Німеччиною 1919 р.; ст. 78-82 Мирного договору між союзними і об'єдналися державами та Австрією 1919 р.; ст. 9 Тартуського мирного договору від 11 грудня 1920 щодо уступки Росією Фінляндії району Петсамо; ст. 21 і 31-36 Лозаннського договору 1923

Коли частина або частини території держави відокремлюються від цієї держави й утворюють одну або декілька держав-наступників, у той час як держава-попередниця продовжує існувати, держава-наступник надає своє громадянство: а) торкається особам, які мають своє звичайне місце проживання на його території; б) які мають належну правову зв'язок з адміністративно-територіальним утворенням держави-попередника, яке стало частиною цієї держави-наступника.

Принцип звичайного місця проживання був застосований при створенні вільного міста Данцига (ст. 105 Версальського мирного договору 1919 р.) і розчленовування Австро-Угорської імперії (ст. 70 Сен-Жерменського мирного договору 1919 р.). Пізніше вона застосовувалася привідділенні Бангладешу від Пакистану в 1971 р., а також коли Україна (ст. 2 Закону про громадянство України 1991 р.) і Білорусь (ст. 2 Закону про громадянство Республіки Білорусь 1991 р.) стали незалежними після розпаду СРСР. Критерій «місце народження» був застосований у разі відокремлення Еритреї від Ефіопії в 1993 р.