Порядок застосування норм міжнародного права

Сучасне міжнародне право характеризується наявністю значної кількості норм, що регулюють правозастосовний процес. Головна роль належить основним цілям і принципам, закріпленим у Статуті ООН. Відповідно до них повинен протікати увесь процес правозастосування. Важливу роль відіграють два Віденські конвенції про право міжнародних договорів. Що містяться в них положення в певній мірі відносяться до застосування не тільки договірних, але і звичайних норм, оскільки встановлюють загальні правила правозастосування.

Істотне місце в комплексі норм, що регулюють процес правозастосування, належить статутів міжнародних організацій. Віденська конвенція про право міжнародних договорів встановила, що її положення "застосовуються до будь-якого договору, що є установчим актом міжнародної організації, і до будь-якого договору, прийнятому в рамках міжнародної організації, без шкоди для відповідних правил цієї організації" (ст. 5).

Що ж до внутрішньодержавної імплементації, то в міжнародному праві здавна затвердилася правило про те, що вибір шляхів реалізації міжнародно-правових норм відноситься до компетенції держави, якщо тільки самі норми не визначають спосіб свого застосування.

Спеціальний доповідач Комісії міжнародного права ООН з проблеми відповідальності італійський юрист Р. Аго підкреслював, що єдина умова, яка висуває міжнародне право в такому випадку, полягає в тому, щоб тим чи іншим шляхом бажаний результат був досягнутий повністю.

Це положення підтверджується і сучасною практикою, включаючи судовий, наприклад практикою Європейського суду із прав людини. Так, у рішенні по справі шведської компанії Суд визначив, що оскільки Європейська конвенція про права людини "не встановлює для Договірних Держав будь-якого способу забезпечення у своєму внутрішньому праві ефективної імплементації будь-якого з її положень", остільки самі держави визначають відповідний спосіб.

З принципу свободи вибору засобів застосування норм випливає, що не може слугувати підставою держави відповідальності сам факт неприйняття спеціальних заходів для реалізації норму, наприклад неізданіе закону, адміністративних правил і т.п. З іншого боку, держава не може уникнути відповідальність за невиконання норми, посилаючись на те, що воно прийняло заходи, необхідні для її виконання.

Свобода вибору засобів може бути в тій чи іншій мірі обмежена конкретними нормами, що визначають засоби реалізації. Практика показує, що такий прийом все частіше використовується в договорах, які, наприклад, передбачають обов'язок видати певні закони. Невиконання цього обов'язку саме по собі здавна розглядається як порушення норм міжнародного права. У договорах, реалізацію яких має відбуватися в основному у сфері дії внутрішнього права, звичайно обмовляється, що передбачена договором діяльність здійснюватиметься в рамках законодавства сторін.

Для розуміння національного методу правозастосування необхідно враховувати, що міжнародне право засноване на повазі суверенності внутрішнього права. Воно не вимагає від держави виходу за межі його правової системи при застосування міжнародно-правових норм. Саме в цих рамках і відбувається застосування міжнародних норм. Згадаймо положення Конституції РФ, за яким "загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи" (ч. 4 ст. 15). У цьому бачиться оптимальну формулу національного методу застосування норм міжнародного права.

Міжнародне право регулює міжнародні відносини. Разом з тим, як ми бачили, в зростаючій кількості випадків кінцева мета цього регулювання може бути досягнута лише в результаті внутрішньодержавної імплементації міжнародних норм. Відповідно, існують міжнародний і національний методи застосування норм міжнародного права. Обидва методи взаємопов'язані. І в тому і в іншому центральне місце займає держава.

Міжнародний метод реалізується у діяльності на світовій арені держав, а також у діяльності створених ними міжнародних органів та організацій. Національний метод знаходить вираз у необхідному для реалізації норм міжнародного права внутрішньодержавної діяльності, тобто в імплементації цих норм.

Одна з характерних рис міжнародного права полягає в тому, що воно формувалося при відсутності постійних міжнародних інститутів, покликаних застосовувати його норми. І в наш час ці норми застосовуються в основному самими суб'єктами індивідуально або колективно. Головна роль тут належить державі. Разом з тим зростає значення міжнародних органів та організацій.

Договори часто передбачають проведення зустрічей представників сторін для перевірки ходу застосування їх постанов і вироблення рекомендацій. З цією метою створюються та постійно діючі органи, найчастіше змішані комісії з рівної кількості представників сторін. Спостерігається тенденція до розширення повноважень комісій таких.

Наступ нового етапу в організації правозастосувального процесу було ознаменований створенням широкої мережі міжнародних організацій. Одна з основних завдань організацій складається у сприянні застосування міжнародного права, у забезпеченні його поваги. У Статуті ООН йдеться про задачу створення умов, за яких забезпечено "повага до зобов'язань, що випливають з договорів та інших джерел міжнародного права".

Роль організацій в забезпечення належного рівня правозастосування б могла бути більш високою. Перешкоди на цьому шляху носять не стільки юридичний, скільки політичний характер. Тому найбільш широкими повноваженнями щодо здійснення норм міжнародного права мають міжнародні органи в спеціалізованих галузях співробітництва (транспорт, зв'язок та ін.) Тут необхідна постійна адаптація існуючих норм до мінливих технічним та іншим умовам. Тому значна кількість договорів передбачає створення імплементаційної органів. Такі органи управомочени здійснювати тлумачення договору з врахуванням змін, що відбуваються. Нерідко їх діяльність носить допоміжний нормотворчий характер.

Національний метод використання норм міжнародного права реалізується в діяльності держави у межах її юрисдикції. Минулого норми міжнародного права застосовувались в обмеженого кола діяльності центральних органів держави. Це були норми договорів про союз, про ненапад і т.п. За останні десятиліття істотно зросла кількість норм міжнародного права, застосування яких залежить від широкого круга активної діяльності державних органів, включаючи суди. У результаті державно-правова система все більш широко залучається до процесу реалізації міжнародних норм.

Незважаючи на все це, зберігається загальне правило: за міжнародну відповідальність застосування міжнародного права несе держава у цілому. Воно несе відповідальність за відповідну діяльність всіх державних органів, посадових осіб, які а також осіб фізичних і юридичних. Держава зобов'язана забезпечити, аби в межах його юрисдикції ніхто не перешкоджав застосування норм міжнародного права.

Обов'язок держав забезпечити реалізацію норм міжнародного права своїми всіма органами є необхідною умовою і функціонування цього права здавна підкреслюється в міжнародній практиці. Організація і діяльність органів держави щодо застосування норм міжнародного права регламентуються внутрішнім правом.

Загальне керівництво та здійснення зовнішніх зносин стосується компетенції виконавчої влади, як найбільш пристосованою для цього. Згідно з Конституцією РФ, Президент РФ визначає основні напрями зовнішньої політики держави (ч. 3 ст. +80), Здійснює керівництво зовнішньою політикою, веде переговори і підписує міжнародні договори РФ (ст. 86).

У міру посилення ролі міжнародних відносин та їх впливу на жизнь держав зростає значення законодавчої влади у здійсненні зовнішньої політики і в реалізації міжнародного права. Без відповідного законодавства була б неможливою реалізація значної частини норм міжнародного права. Тому забезпечення оптимальної взаємодії двох гілок влади (виконавчої та законодавчої) є необхідною умовою застосування норм міжнародного права. Як показує досвід, розбіжності в позиції двох влад нерідкі. Але це є внутрішньою справою держави і не може служити підставою для відмови від виконання міжнародних зобов'язань.

У Росії порядок застосування норм міжнародного права, як визначено в Конституції РФ, визначається Федеральним законом "Про міжнародні договори Російської Федерації". Головна відповідальність за виконання міжнародних зобов'язань лежить на Президенті РФ і Уряді РФ, які вживають заходів, спрямованих на забезпечення їх виконання.

Федеральні органи виконавчої влади у відповідності зі своєю компетенцією забезпечують Росією виконання своїх обов'язків і здійснення прав, що випливають з норм міжнародного права. Органи влади суб'єктів Федерації забезпечують у межах своїх повноважень здійснення норм міжнародного права. Загальне спостереження за виконанням цих норм здійснює Міністерство закордонних справ РФ (ст. 32).

В цілому можна констатувати тенденцію до зростання числа і значення актів Президента РФ і уряду РФ, націлених на забезпечення реалізації норм міжнародного права. Як приклади актів Президента РФ загального характеру, можна вказати на Указ Президента РФ від 10 січня 2002 "Про заходи щодо виконання Резолюції Ради Безпеки ООН 1373 від 28 вересня 2001 р." ; Указ Президента РФ від 17 квітня 2002 "Про заходи щодо виконання резолюцій Ради Безпеки ООН 1388 від 15 січня 2002 р. і 1390 від 16 січня 2002 р.", присвячених посиленню боротьби з тероризмом.

Прикладом актів Уряду РФ можуть служити його Постанова від 3 березня 1997 "Про призначення російського органу щодо захисту інформації, якою обмінюються Росія і Організація Північноатлантичного договору, і створення Центральної служби реєстрації та контролю документів, якими обмінюються Росія і Організація Північноатлантичного договору".

У міру зростання спеціалізованого співробітництва зростає значення міністерств і відомств у здійсненні відповідних норм міжнародного права. У міжурядових договорах нерідко вказуються міністерства, на які покладається забезпечення застосування його постанов. Рідше передбачається обов'язок сторін мати для цих цілей спеціальний державний орган. В інших випадках держави за власною ініціативою створюють такі органи.

У застосуванні деяких норм міжнародного права відіграють свою роль і місцеві органи, спільну відповідальність за діяльність яких несе уряд. Це положення особливо обумовлюється в договорах, для реалізації яких діяльність місцевої влади має особливе значення, наприклад у Конвенції про привілеї та імунітети ООН (розд. 25).

Особливе місце у здійсненні міжнародного права займають дипломатичні та консульські установи. Вони стежать за дотриманням країною перебування норм міжнародного права, що зачіпають інтереси їх держави; контролюють діяльність органів їхньої держави в країні перебування, з тим щоб вона не порушувала міжнародних зобов'язань своєї країни. Вони вживають заходів до того, щоб юридичні особи та фізичні особи їх громадянства користувалися в країні перебування усіма правами, передбаченими як загальними нормами міжнародного права, так і укладеними з країною перебування договорами.

У деяких федераціях існують різні форми представництва відомства закордонних справ в суб'єктах федерації, які спостерігають за виконанням міжнародних зобов'язань на місцях. У Росії засновані представництва МЗС, які здійснюють відповідні функції.

Органи зовнішніх зносин держави застосовують норми міжнародного права як такі незалежно від їх відображення у внутрішньому праві. Багато норм і не мають потреби в цьому, оскільки їхня дія обмежується міжнародної сферою. Прикладом може служити зміст політичних договорів. Що ж до інших органів, органів загальної компетенції, то, на думку більшості юристів, вони застосовують норми національного права, що стали результатом інкорпорації норм міжнародного права.

Держава зобов'язана забезпечити поведінка також фізичних та юридичних осіб, необхідне для виконання норм міжнародного права. Вирішується це завдання в рамках внутрішнього права. Цим особам, що є бенефіціарами міжнародного права (тобто тими, хто користується наслідками, що випливають з права благами, не будучи його суб'єктом), належить істотна роль у реалізації норм цього права. Без їх активної участі багато міжнародні норми залишилися б мертвою буквою. Маються на увазі не тільки норми про права людини, а й норми, що містяться в угодах про економічну, наукову, культурну співпрацю. Безпосередньо такі угоди не зобов'язують юридичних і фізичних осіб до співпраці, а лише відкривають перед ними відповідні можливості. Організація співробітництва та відповідальність за виконання угод лежать на державі.

Загалом, ми бачимо, що вдосконалюється нормативна основа застосування норм міжнародного права і у внутрішньому праві. На відміну від минулого нове конституційне законодавство держав приділяє увагу цій проблемі. Прикладом тому служить Конституція Росії. Більш детальне регулювання забезпечується прийнятим на основі Конституції Федеральним законом "Про міжнародні договори Російської Федерації".

Внутрішнє право поступово пристосовується до своєї ролі в імплементації норм міжнародного права. Як загальне правило можна сказати, що чим більш розвинена правова система держави, тим ближче до оптимального порядок її взаємодії з міжнародним правом. Крім особливостей застосування норм міжнародного права міжнародним і національним методами, існують і загальні для них положення і правила.

Застосування норм права до конкретних випадків полягає в наступному:

- Встановлення фактичних обставин;

- Правова кваліфікація фактичних обставин, тобто встановлення того, чи підпадають вони під дію норм міжнародного права, і якщо так, то яких саме;

- Визначення юридичних характеристик відносяться до справи норм, сфери їх дії, особливо щодо даних суб'єктів; іншими словами, мова йде про спеціально-юридичному тлумаченні норм;

- З'ясування змісту норми, тобто загальне тлумачення;

- Прийняття рішення про спосіб застосування норм до даних фактичним обставинам;

- Дії щодо забезпечення реалізації прийнятого рішення.

Норма стосується не сама по собі а як елемент системи, у зв'язку з іншими нормами; тлумачиться з урахуванням інших норм, і перш за все у світлі основних цілей і принципів міжнародного права. Питання про дійсності норми вирішується тільки на основі міжнародного права. Відповідно до принципу добросовісного виконання зобов'язань, виконання підлягають договори, дійсні у відповідності із загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права. У ст. 42 Віденської конвенції про право міжнародних договорів йдеться, що "дійсність договору або згоди держави на обов'язковість для нього договору може оскаржуватися тільки на основі застосування цієї Конвенції".

Це положення підтверджується і національного законодавства. У Федеральному законі "Про міжнародні договори Російської Федерації" сказано, що угоди "підлягають добросовісного виконання відповідно до умов самих міжнародних договорів, норм міжнародного права, Конституцією України, цим Законом, іншими актами законодавства Російської Федерації" (п. 1 ст. 31). Отже, перше місце відведено міжнародним правом. Разом з тим держава при здійсненні міжнародних норм має діяти в рамках свого законодавства.

Застосування норм значною мірою регулюється загальними принципами права: Ніхто може передати більше прав, ніж сам має; спеціальний закон переважає над загальним та ін Деякі з них закріплені конвенційної. Віденська Конвенція про право міжнародних договорів у ст. 28 закріпила принцип "закон не має зворотної сили": норма не підлягає застосуванню у відношенні будь-якої дії або факти, які мали місце до набуття нею чинності, або щодо будь-якої ситуації, яка перестала існувати до цього моменту. Однак, якщо установлено намір суб'єктів додати до норми зворотну силу, то вона застосовується до дій, фактів та ситуацій, що мали місце в минулому.

У разі призупинення дії норми вона не підлягає застосуванню протягом відповідного терміну. Проте слід утримуватися від заходів, які могли б перешкодити поновленню норми.

Не підлягає застосування норма, що втратила силу. Проте норми не припинення дії впливає на права, зобов'язання або юридичне становище суб'єктів, що виникли в результаті застосування норми до її припинення.