Особливості організації та реформування житлово-комунальне господарство (ЖКГ)

Оплата житла і комунальних послуг була в Росії мінімальної протягом довгих років. Витрати на оплату квартири і комунальних послуг в бюджеті середньої радянської сім'ї становили в 1990 р. 1,7%. Незважаючи на те, що в період існування радянської влади комунальне господарство стало великою галуззю, основні фонди (ОФ) якої збільшувалися з кожним роком, рівень їх експлуатації вже тоді не відповідав нормативним вимогам через недостатнє фінансування.

Галузь ЖКГ значно відстає від сучасних вимог. На кінець 2000 р. площі, обладнані водопроводом, склали 73% усього житлового фонду, каналізацією - 69%; центральне опалення було проведено лише в 73% будинків житлового фонду, гаряче водопостачання - тільки в 59%; централізовану подачу газу мало тільки 70% житлового фонду. При цьому забезпеченість централізованим водопостачанням у російських селах у 2,2 рази нижче міського, каналізаційними системами та системами центрального опалення, - більше ніж у 2 рази, гарячим водопостачанням - нижче в 4 рази. У 1990-і рр.. в Росії практично припинились капітальний ремонт і реконструкція житлових будинків. При щорічному нормативі в 4 - 5% ремонтується всього близько 1% державного і муніципального житла.

Загалом знос житлового фонду в Росії становить близько 20%, а по окремих регіонах і містах - ще вище. Понад 290 млн кв. м (11% усього житлового фонду) потребує невідкладного капітального ремонту (в тому числі в переобладнанні комунальних квартир), 250 млн кв. м (9%) - в реконструкції.

Важливе значення для перебудови системи ЖКГ мав прийнятий у 1992 р. Закон РФ «Про основи федеральної житлової політики". Згідно з цим документом реформу ЖКГ передбачалося провести протягом п'яти років. У результаті росіяни повинні були перейти на нову систему оплати житла і комунальних послуг (ЖКП), коли підприємства житлово-комунального господарства є самоокупними, а фінансування їх послуг здійснюється за рахунок населення без бюджетних дотацій. Основний пік трансформації у системі оплати житла і комунальних послуг припав на 1995 р., коли частка населення в покритті вартості ЖКП збільшилася з декількох відсотків до 20-30% і подальше збільшення тарифів стало неможливо. В Закон у 1996 р. були внесені зміни, за якими терміни проведення реформи ЖКГ продовжувалися до 10 років.

Питання реформування житлово комунального-господарства знайшли своє відображення в цільової державної програми «Житло» (1993 р.), в низці указів Президента РФ з питань будівництва житлового (1996 р.), серед яких особливе значення мають укази про новий етап реалізації програми «Житло »(і її підпрограми« Свій будинок »). Але основними документами з реформування цієї сфери є Указ Президента РФ «Про додаткові заходи щодо реформування ЖКГ РФ» (№ 528 від 27.05.1997 р.) та Концепція реформи ЖКГ (1997 р.), розроблена на його основі.

У відміну від попереднього етапу проведення реформи, коли заохочувалося підвищення тарифів, на новому етапі зусилля працівників галузі зосередилися на підвищенні ефективності виробництва самих послуг і зниження витрат, встановлення диференційованих тарифів на нормативні і понаднормативні площі житла та споживання комунальних послуг, а також на стимулювання ресурсозбереження. У Концепції передбачаються наступні основні напрямки реформи: демонополізація галузі та створення в ній конкурентного середовища; підвищення частки оплати населення (поряд із розвитком системи соціального захисту малозабезпечених категорій громадян); ресурсозбереження і зниження витрат на житлово-комунальні послуги при забезпеченні державних стандартів якості обслуговування споживачів; комплексне зміна системи фінансування, управління та контролю в цій сфері; участь громадян в управлінні житловим фондом через створення товариств власників житла.

У період підвищення тарифів на оплату житла і комунальних послуг передбачається справедливий розподіл фінансового навантаження серед сімей з різними доходами. У концепцію реформи закладено міри соціального захисту населення: регламентуються рівень платежів населення у відсотках від реальних витрат підприємств, що виробляють послуги ЖКГ, а також частка максимально допустимих витрат громадян на оплату житла і комунальних послуг. Тим громадянам, доходи і витрати яких не вкладаються у встановлені нормативи, повинні надаватися субсидії.

На утримання ЖКГ у 1997 р. було витрачено 113 млрд руб. (13% всіх витрат консолідованого бюджету), у 1998 р. - 96,8 млрд руб., У 1999 р. - 124,6 млрд руб., У 2000 р. - 123 млрд руб. От 30-35% до 50% місцевих бюджетів витрачається на утримання ЖКГ. На 2000 федеральний стандарт рівня оплати населенням житлово-комунальних послуг був встановлений у розмірі 70%, але реально за рахунок коштів населення в 2000 р. було сплачено 40% вартості житлово-комунальних послуг. У 1993-1994 рр.. населення компенсувало 1% реальних витрат. Частка витрат на оплату житла і комунальних послуг становить 8,7% у структурі кінцевого споживання російських сімей.

Одна з проблем, що ускладнюють реалізацію реформи ЖКХ, полягає в тому, що 63% населення має ті чи інші пільги з оплати житлово-комунальних послуг. Ці пільги з бюджету, як правило, не компенсуються. Крім того, що склалася неоднозначна система пільг для різних категорій громадян Слід впорядкувати механізм надання пільг, переглянути та систематизувати безліч прийнятих законодавчих актів, де є посилання на надання житлових пільг. Необхідно навести перелік пільгових категорій громадян у відповідність з існуючими економічними умовами і зіставити механізм надання пільг з доходами людей.

Сформована раніше система управління ЖКГ перетворила комунальні служби в монополістів на місцевому рівні. Тому одне з основних напрямів реформування - розвиток конкуренції з надання житлово-комунальних послуг. До сфер діяльності, де можливий розвиток конкуренції, слід віднести:

• управління, утримання та ремонт житлового фонду;

• розробку і впровадження альтернативних форм надання послуг комунальних, в тому числі передбачають створення автономних систем забезпечення;

• надання окремих видів комунальних послуг населенню, не зв'язаних з інфраструктурними об'єктами;

• обслуговування та ремонт об'єктів комунального призначення. Досвід Новгорода, Новочеркаська, міст інших показав, що розмежування функцій управління та господарювання в ЖКГ, створення служб замовника, перехід на договірні відносини з надання комунальних послуг дозволяють економити більше 10% фінансових ресурсів, одержуваних на утримання житла. Це дає можливість не так швидко підвищувати рівень оплати населенням комунальних послуг.

Розвиток конкуренції у сфері надання житлово-комунальних послуг тісно пов'язане із залученням до діяльності на конкурсній основі великої кількості суб'єктів малого підприємництва.

Зниження витрат ЖКГ можливо і за рахунок економії енергоресурсів. Як раніше відзначалося, надання норми води в Росії набагато перевищують рівень розвинутих країн. Але ж саме по цих нормах населення вносить плату за воду. Ще гірші справи у теплопостачанні. Тільки на теплових магістралях міст щорічно втрачається до 10% всієї виробленої теплової енергії, що включається до собівартості продукції і виражається у вигляді зростаючих тарифів на тепло. У той же час встановлення приладів обліку показує, що реально обсяг споживаних ресурсів значно нижче встановленого в договорах. В цілому установка лічильників тепла і води в житлових будівлях дозволяє знизити споживання цих ресурсів на 30-100%. Загальна потреба суб'єктів РФ у приладах обліку та регулювання для оснащення всього житлового фонду і організацій бюджетної сфери оцінюється в 130 мільйонів шт. Рівень оснащеності цими приладами становить близько 6,1 / ^ експлуатуючим організаціям невигідно встановлювати прилади контролю, а найчастіше установкою цих приладів на місцях займаються саме вони. Вихід з цього становища полягає у створенні добровільних товариств, що захищають права споживачів.

Одним з прийнятних способів захисту прав власників житла є організація товариств власників житла (ТСЖ). Практика показує, що експлуатація багатоквартирного дому товариством дає економію близько 30%, в порівнянні з тим, що витрачається державним іремонтно-експлуатаційними підприємствами.

Одне із завдань реформи - поступовий відмову від субсидування постачальників житлово-комунальних послуг і перехід до системи адресної підтримки малозабезпечених верств населення. Ця підтримка населенню виявляється з допомогою житлових субсидій. Субсидії на оплату житла обслуговування практикуються в більшості міст і стосуються переважно малозабезпечених громадян, у яких квартплата перевищує певний норматив від їх сукупного доходу. У середньому по Росії отримують житлові субсидії 6% родин, хоча це пов'язано з великими формальностями. Субсидії встановлюються не за фактичними витратами сім'ї на оплату електроенергії, витрат води і тепла, а за нормативами на одну особу, один квадратний метр житла і т.д. У підсумку розмір житлової субсидії (в середньому приблизно 60-65 руб. В місяць) виявляється явно недостатнім. У 1999 р. субсидії населення на оплату житла і комунальних послуг склали 1,96 млрд руб., Або 1% від отриманих доходів у цій сфері. Тому в даній області можна застосовувати методи соціального супроводу при виявленні категорій громадян, які потребують житлових субсидій. Через проведення соціологічних опитувань населення в цілому і, що особливо важливо, окремих груп підвищеного ризику бідності (сімей неповних, багатодітних, з інвалідом і ін) можна визначати ступінь доступності житлових субсидій, розглядати ситуації, з якими стикаються сім'ї.

У 2001 р. була прийнята Федеральна цільова програма «Житло» на 2002-2010 рр.. Вона спрямована на продовження перетворень в житловій сфері на основі програмно-цільового підходу. У результаті реалізації Програми має бути завершений перехід від початкової стадії реформ до розширення масштабів перетворень, спрямованих на розвиток ринкових фінансових механізмів у житловій сфері, захист майнових прав інвесторів, кредиторів та позичальників, а також на поліпшення житлових умов громадян з різним рівнем доходів.

Реалізація Програми здійснюється за наступними напрямками: житлово-комунальне господарство, забезпечення доступності житла; житлове будівництво; поточні зобов'язання держави щодо забезпечення житлом окремих категорій громадян. Основною метою Програми є комплексне вирішення проблеми переходу до сталого функціонування і розвитку житлової сфери, що забезпечують доступність житла для громадян, безпечні і комфортні умови проживання в ньому.

Для досягнення цієї мети в рамках Програми повинні бути вирішені такі основні завдання:

• у галузі житлово-комунального господарства - забезпечення сталого та ефективного функціонування і розвитку житлово-комунального комплексу РФ та адресної соціальної підтримки населення, пов'язаної з оплатою житла і комунальних послуг;

• в галузі забезпечення доступності житла - розвиток ефективного ринку житла і фінансових механізмів, що забезпечують доступність житла для громадян з достатньою платоспроможністю, підтримка незаможних громадян у поліпшенні житлових умов за рахунок коштів місцевих бюджетів у межах встановлених соціальних стандартів;

• в галузі житлового будівництва - забезпечення зростання темпів житлового будівництва і реконструкції житла, приведення його структури і технічних характеристик у відповідність з попитом і потребами населення, підвищення якості та ефективності житлового будівництва;

• в частині виконання поточних зобов'язань держави - забезпечення житлом у найбільш ефективній формі за рахунок коштів федерального бюджету окремих категорій громадян, визначених законодавством Росії, відповідно до обсягу державних зобов'язань.

Для вирішення програмних завдань в області розвитку житлово-комунального господарства необхідно здійснити:

• демонополізацію управління та утримання житлового фонду, забезпечення рівних конкурентних умов для всіх суб'єктів господарювання при наданні житлових послуг;

• формування стійких бездотаційне механізмів фінансування утримання житлового фонду і комунальної інфраструктури при забезпеченні соціального захисту населення з низькими доходами виходячи зі встановлених єдиних стандартів субсидування громадян (соціальна норма площі житла та нормативи споживання комунальних послуг, гранично допустима частка платежів населення від доходу) залежно від їх матеріального становища;

• посилення можливостей населення впливати на обсяг і якість наданих житлово-комунальних послуг шляхом надання адресних житлових субсидій безпосередньо громадянам, які потребують соціальної підтримки; припинення перехресного субсидування тарифів на комунальні послуги для різних груп споживачів;

• впровадження ефективних методів регулювання діяльності підприємств комунального комплексу - локальних природних монополій; забезпечення прозорості, послідовності і прогнозоване ™ процедур зміни тарифів;

• сприяння становленню системи професійної підготовки керуючих нерухомістю;

• впровадження енергозберігаючих технологій у житлово-комунальному господарстві;

• забезпечення інвестиційної привабливості галузі для приватних капітальних вкладень на основі вдосконалення тарифного регулювання та ефективного використання платежів за надані послуги, створення умов для впровадження енерго - і ресурсозберігаючих технологій;

• розробку нормативно-правової бази для залучення інвестицій, у тому числі у формі концесій, на розвиток об'єктів комунальної інфраструктури, а також залучення кредитних ресурсів, у тому числі зовнішніх позик;

• вирішення проблеми накопиченої дебіторської і кредиторської заборгованості підприємств житлово-комунального господарства, створення механізмів, що не допускають її виникнення в майбутньому.

Заходи Програми виконуються поетапно в 2002-2010 рр.. На першому етапі (2002-2004 рр..) Здійснюється нормативно-правове забезпечення заходів Програми за всіма напрямками її реалізації; проведення організаційних заходів щодо впровадження в практику суб'єктів Федерації механізмів підвищення ефективності функціонування житлової сфери; реалізація підпрограм, включених до складу Програми. На другому етапі (2005-2010 рр..) Здійснюється вдосконалення і розвиток створеної нормативно-правової бази житлової сфери з урахуванням підсумків реалізації Програми; широкомасштабне впровадження організаційних та економічних механізмів реалізації програмних заходів в усіх напрямках; продовження реалізації підпрограм і заходів Програми.

У 2005 р. повинен бути здійснений перехід на 100% оплату послуг ЖКГ у рамках встановленого федерального стандарту граничної вартості наданих послуг. Дотації комунальним підприємствам з регіональних бюджетів мають пркратіться і трансформуватися в ЖК субсидії громадянам.

Поступово впроваджується система соціальних рахунків громадян, на які будуть перераховуватися всі види персоніфікованої соціальної допомоги держави, у тому числі житлові субсидії.

У сфері управління житловим фондом має бути завершене розмежування функцій власника і функцій професійного управління і обслуговування. Необхідно припинити практику, коли органи місцевого самоврядування в особі своїх структурних підрозділів виконують господарські функції з управління житловим фондом. Планується також внести ясність у балансову приналежність житлового фонду, який сьогодні, як правило, знаходиться на балансі муніципальних організацій, у тому числі і його приватизована частина. Основна частина житлового фонду буде передаватися на баланс товариств власників житла. Буде реалізований комплекс заходів щодо підвищення привабливості створення кондомініумів та інших об'єднань власників (наприклад, товариств власників молодіжних житлових комплексів). Планується завершити перехід до реальних договірних відносин між усіма учасниками ринку послуг з управління житловим фондом та його обслуговування. Буде забезпечений рівний доступ підприємств всіх форм власності на ринок цих послуг на конкурсній основі. Конкурси з управління житловим фондом та його обслуговування повинні бути публічними і проводитися із заздалегідь відомою періодичністю. В даний час в регіонах РФ зростає кількість приватних підприємств, що працюють у ЖКГ на правах оренди основних фондів.

При реалізації Програми у всіх муніципальних утвореннях повинні бути створені органи з регулювання тарифів муніципальних підприємств, що надають комунальні послуги, або ці функції мають бути передані на договірній основі відповідного органу на рівні суб'єкта Федерації. Продовжиться робота з розвитку практики експертизи та аудиту тарифів комунальних підприємств як складової частини процедур тарифного регулювання.

При цьому передбачено здійснити до 2010 р. ліквідацію існуючого аварійного житлового фонду, визнаного таким на початок 2000 р. в обсязі 8,2 млн кв. м. З федерального бюджету на реалізацію заходів даного напрямку планується виділення 5,77 млрд. руб. Крім того, за рахунок коштів усіх бюджетів мають бути профінансовані субсидії на оплату комунальних послуг у розмірі 332 млрд руб.

Серед програмних заходів щодо вдосконалення нормативно-правової бази найбільш важливими є введення в 2005 р. нового Житлового кодексу РФ і розробка нормативних документів, що забезпечують реалізацію його положень (типовий договір соціального найму, правила визнання громадян потребують поліпшення житлових умов і т.п.) .

Успішна реалізація Програми дозволить забезпечити: поліпшення житлових умов населення країни; доступність придбання житла, при якій середня вартість стандартної квартири розміром 54 кв. м буде дорівнює середнього сукупного грошового доходу сім'ї з трьох осіб за три роки; скорочення до 2010 р. часу очікування в черзі на отримання соціального житла незаможними громадянами з 15-20 років до 5-7 років; зростання обсягу знову вводиться, і реконструюється житла не менш ніж на 3% на рік; забезпечення житлом за рахунок коштів федерального бюджету понад 360 тис. сімей громадян, що відносяться до окремих категорій, визначених законодавством; адресність підтримки населення, пов'язаної з оплатою житла і комунальних послуг; підвищення якості комунальних послуг, безпеки і комфортності проживання в оселях (зниження рівня зносу основних фондів житлово-комунального господарства з 60% у 2001 р. до 30% в 2010 р.); створення умов для поліпшення демографічної ситуації в країні.