Формування національної моделі соціальної політики Росії
Для сучасної Росії розробка дієвої національної моделі соціальної політики, яка відповідає можливостям соціально-економічного розвитку країни, нормативних настанов і очікуванням населення і потреб розвитку, є ключовим завданням, що визначає в кінцевому підсумку успіх чи невдачу процесу реформ в цілому.
Згідно з Конституцією РФ Росія є соціальною державою, в якому повинні дотримуватися основні соціальні стандарти, що забезпечують базову соціальну захищеність населення та сприятливі умови людського розвитку. Однак на практиці дане положення не виконується. У чималій мірі це пов'язано з серйозними прорахунками у галузі соціальної політики.
Протягом періоду реформ соціальна політика формувалася на тлі рішення подвійний завдання - розбудови соціально-економічної системи й адаптації до конкурентних вимог глобальної економіки.
Стратегія вирішення цих задач, сформована під сильним політичним впливом міжнародних фінансових інститутів, полягала в максимальному розширенні поля ринкових відносин шляхом швидкого звуження сфери впливу держави і прискорену приватизацію економіки.
Прихильники російської ліберальної школи, як правило, пов'язують недостатню успішність перетворень з наявністю бар'єрів на шляху розвитку ринкових відносин, таких як недостатній рівень роздержавлення економіки і неринковий менталітет основної маси населення.
Тим часом при всій важливості ринкових механізмів для розвитку сучасної економіки неприпустима їх абсолютизація. Досвід найбільш розвинених економік дозволяє зробити висновок, що ефективність ринку в тій чи іншій економічній системі залежить, щонайменше, від двох обставин: по-перше, від «якості» ринку, по-друге, від того, наскільки адекватна потребам економіки та суспільства на даному етапі його розвитку сфера розповсюдження ринкових відносин і ринкових регуляторів.
У Росії під пильною увагою знаходився лише один аспект якості ринку - забезпечення фінансової стабілізації. При цьому були проігноровані найважливіші аспекти, які мають безпосереднє відношення до соціальної політики в її широкому розумінні: параметри конкурентного середовища та рівень транзакційних витрат.
За сучасних умов, як це чудово розуміли ідеологи соціального ринкового господарства, ринок необхідно цілеспрямовано формувати у напрямі створення нормального конкурентного середовища, в тому числі шляхом розвитку матеріальної, інституціональної та інформаційної інфраструктури, антимонопольного законодавства.
У пострадянській Росії в умовах розриву налагоджених в радянський період господарських зв'язків, монополізованої економіки, обтяженої масштабними структурними диспропорціями, нерозвинену інфраструктуру відпущені на свободу ринкові важелі породили деформовані відносини конкуренції. У результаті вартісні механізми сприяли не подолання, а, навпаки, закріпленню і поглибленню диспропорцій, у тому числі в сфері зайнятості та доходів.
Ключовим фактором загострення соціальних проблем виступає низька ціна праці. У Росії низька ціна праці склалася історично в результаті пізньої скасування кріпосного права, численних воєн, революцій, стихійних лих, протягом тривалого відрізку часу сформували занижені домагання найманих працівників. Однак в умовах, коли запущені ринкові важелі, низька ціна праці призводить до наслідків, зворотним тим, на які розраховували. Загрозу для сталого соціального та економічного розвитку становлять, щонайменше, три обставини, які відрізняють сучасну ситуацію від дореформеної.
По-перше, в радянський період істотна частина витрат на робочу силу відшкодовувалась через громадські фонди споживання.
По-друге, економіка стала відкритою. Найбільш кваліфіковані, що відповідають вимогам сучасного виробництва працівники виходять на світовий ринок, де ціни на робочу силу незрівнянно вище, ніж у Росії.
По-третє, ще в радянський період низька ціна праці надавала дестимулює вплив на процес заміщення праці капіталом. Однак в умовах, коли рішення про інвестиціях приймалися централізовано, а ринкові важелі грали підлеглу роль, значення цього чинника було не настільки відчутно, як в даний час. Сьогодні в повній відповідності із законами ринкової економіки традиційно низька ціна праці веде до ослаблення ринкових стимулів технологічних перетворень.
Протягом усього періоду реформ спостерігався відтік робочої сили з галузей, що забезпечують збереження і розвиток робочої сили, інновації та насичення споживчого ринку. У цілому секторальна структура зайнятості змінювалась в напрямку скорочення частки обробної промисловості за рахунок росту часток добуваю-щ и х галузей, примітивного сільського господарства і примітивних у с л у г.
Розширення невиробничої сфери відбувалося за рахунок припливу працівників у торгівлю, державне управління та фінансово-кредитний сектор.
Частка галузей нематеріального виробництва, від яких залежить якість економічного зростання (генерування нового знання і поширення інформації, накопичення людського капіталу), стійко скорочувалася.
Погіршення параметрів зайнятості супроводжувалося скороченням триразовим середньої реальної заробітної плати при її перерозподілу на користь акумулюючих ренту експортно-орієнтованих видобувних галузей та фінансово-кредитної сфери.
Падіння заробітної плати в фінансуються переважно з бюджету галузях, які відповідають за відтворення людського потенціалу та інноваційний розвиток, було значно глибше, ч е м з економіки в цілому. За даними обстеження соціальної захищеності населення, серед працівників із заробітною платою нижче прожиткового мінімуму 28,8% мали вищу, а 43,3% середню спеціальну освіту. Це «нові бідні *, важке положення яких сформувалося з-за заниженої ціни кваліфікованої робочої сили.
У результаті, з одного боку, відбувається підрив внутрішніх джерел зросту, з іншого - безперервне збільшення необхідного для покриття найбільш нагальних потреб населення обсягу трансфертів.
Показово, що тільки за період з 1997 по 2002 р. у складі витрат державного бюджету на соціально-культурні заходи частка витрат на пасивну соціальну допомогу зросла вдвічі, в той час як частка витрат на освіту скоротилася на чверть, а частка витрат на охорону здоров'я - на третину. При цьому останні дві статті практично цілком віддані на відкуп регіонам.
Зниження рівня доходу і життєвих стандартів значної частини населення в результаті знецінення трудового потенціалу є найважливішим індикатором соціального неблагополуччя. Однак, зводячи соціальні витрати до реформ втраченого доходу, ми закладаємо методологічну основу для обмеження соціальної політики перерозподілом частини ВВП на користь найменш забезпечених верств населення. Тим часом існують й інші аспекти проблеми. Руйнівна вплив на людський потенціал надає дестабілізація соціально-економічного становища і різке зниження соціальної захищеності населення, до якого люди в основній масі виявилися не готові. Не останню роль тут відіграли передача соціальної інфраструктури підприємств муніципалітетам і непідготовлені процеси приватизації соціальної сфери, коли поява платних послуг замість безкоштовних не супроводжувалося відповідним зростанням заробітної плати.
Істотними є втрати, пов'язані із наступними критеріями:
• можливостями самореалізації особистості;
• спрощенням мотиваційних механізмів у сфері праці та формуванням «стратегій виживання»;
• підривом принципу рівності стартових можливостей;
• істотним погіршенням здоров'я населення;
• відчуттям несправедливості того, що відбувається;
• втратою віри в себе і довіри до держави.
За даними обстеження соціальної захищеності населення, лише 8% опитаних вважають, що їхні інтереси захищає держава, 56,4% покладаються лише на себе і свою родину, а 33,6% заявили, що їм немає на кого і ні на що покластися.
За якістю людського потенціалу та рівня індустріальної культури наша країна порівнянна, скоріше, з розвиненими, ніж з країнами, що розвиваються, у багатьох з яких до 60% зайнятих зосереджена у неформальному і традиційному секторах. Величезним потенційним перевагою Росії в міжнародній конкуренції є високий рівень освіти населення. У той же час склалася система фінансування соціальних галузей, що грають ключову роль для реалізації функції соціального розвитку, являє собою загрозу для національної безпеки. Сукупні державні вкладення в соціальну сферу протягом останнього десятиліття не перевищували 20% ВВП. Фактичні державні вкладення в освіту та охорону здоров'я менше нормативних в 3-5 разів.
Найбільш тривожними прорахунків наслідками соціальної політики є:
1) деградація накопиченого в радянський період індустріального та наукового потенціалу;
2) відтік кваліфікованих кадрів з національних анклавів високих технологій (за кордон та в сектори економіки, що забезпечують можливість виживання всередині Росії);
3) загострення проблем бідності, соціальної ізоляції та падіння рівня економічного розвитку територій.
У ситуації, що критичну ситуацію основні зусилля дер-ства повинні бути спрямовані на збереження, відновлення і розвиток людського і соціального капіталу.
Вирішення цих завдань вимагає перегляду місця соціальної політики у системі державних пріоритетів, її загальної концепції, а отже, пропонованих форм і методів реалізації. Загальний вектор соціальної політики необхідно розгорнути в напрямку функції розвитку. У стратегічній перспективі суперечності між функціями соціальної політики немає. І усунення перекосів в розподіл, і зміцнення принципу рівності можливостей, будучи елементами захисною політики, в кінцевому підсумку сприяють зростанню соціально-економічної ефективності.
Проте існують неминучі протиріччя між стратегічними і короткостроковими цілями. Можливості соціальної політики в кожний момент часу обмежені обсягом доступних ресурсів. По наявними оцінками, у Росії в 2002 р. соціальні видатки на душу населення склали близько 400 дол, а в країнах Європи відповідний показник коливається від 2,4 тис. дол в Іспанії до 7,9 тис. у Франції. В Росії, навіть при збільшенні до рівня цивілізованих економік частки державних витрат на соціальну політику у ВВП, нереально забезпечити порівнянні масштабів соціальних трансфертів. У той же час число «адрес», за яким, при умовах, що склалися зайнятості та рівень заробітної плати, слід було б надавати допомогу, незрівнянно більше, ніж у цивілізованих західних економіках. Тому в російських умовах спроби виявлення «найбідніших з бідних» є найменш раціональну стратегію: витрати на трансакційні витрати, пов'язані з ідентифікацією «правильних» адресатів і відстеженням «доставки за адресою», з лишком перекриють витрати на допомогу як таку.
Найбільш перспективний аспект - соціалізація загальноекономічної політики. Необхідно послідовне зміцнення соціальної складової економічної політики та відновлення на цій основі довіри-х ^ державі.
Досвід багатьох країн показує, що державна політика реформ може бути стійкою і послідовної лише тоді, коли її підтримує більшість населення.
Тільки якщо зміни, які супроводжують реформи, не суперечать ціннісних установок і почуття справедливості основної маси громадян, даний процес можна характеризувати як розвиток.
Ключевиекомпоненти стратегії соціалізації економічної політики:
• обов'язкове введення соціальної експертизи державних програм і проектів на федеральному та регіональному рівнях;
• орієнтація на забезпечення продуктивної зайнятості, захист стосовно слабких партнерів в соціально-трудовій сфері;
• регулювання загальних основ оплати праці;
• дотримання принципу рівності можливостей стартових, в тому числі через розширення доступу до якісної освіти на всіх рівнях;
• реалізація програм регіонального розвитку за рахунок коштів спеціального цільового фонду вирівнювання соціально-економічного становища регіонів;
• диференційоване оподаткування бізнесу з метою стимулювання прогресивних сфер діяльності, де створюються якісні робітники місця;
• податкові пільги, що стимулюють внутріфірмові НДДКР та підвищення кваліфікації працівників.
Принципове питання про суб'єктів соціальної політики, розподіл їх ролей і механізм взаємодії. Конкретне рішення цього питання залежить від соціально-економічної ситуації в тій чи іншій країні, ступеня зрілості громадянського суспільства і рівня добробуту громадян.
У стійкої і динамічній економіці з великою часткою інноваційних підприємств і досить високими доходами основної маси населення інвестиційні галузі нематеріального виробництва можуть бути в значній мірі передані до недержавних сектора. Однак і в цьому випадку установи отримують суттєві дотації з державного бюджету і податкові пільги.
У російських умовах, коли велика кількість підприємств змушені шукати шляхи виживання, інститути громадянського суспільства і некомерційний сектор розвинені слабко, поза сферою прямого впливу держави немає достатніх ресурсів і стимулів для довгострокових вкладень у розвиток людського потенціалу. Тому надзвичайно важливим імпульсної точкою є соціальні галузі державного сектора.
Першим кроком у формуванні активної соціальної політики має стати кардинальний перегляд бюджетних пріоритетів в напрямку збільшення соціальних інвестицій та поліпшення загальних умов зайнятості населення.
Увеличение державних вкладень в основні інвестиційні галузі соціальної сфери відповідно до нормативів федерального законодавства, які в цілому відповідають міжнародним стандартам, але ігноруються на практиці, дозволить вирішити ряд ключових завдань в частині створення умов для забезпечення сталого соціально-економічного розвитку.
По-перше, розширення доступу до освіти та охорони здоров'я забезпечує накопичення і, що не менш важливо, рівномірний розподіл людського і соціального капіталу.
По-друге, це дозволить істотно поліпшити ситуацію з зайнятістю і оплатою праці в бюджетних галузях, де зосереджено близько 20% сукупної робочої сили, в основному що володіє високою кваліфікацією.
По-третіх, підвищуючи заробітну плату в бюджетних галузях, держава як найбільший роботодавець створить імпульс загальному зміцненню позицій кваліфікованої робочої сили на ринку праці, у тому числі і поза рамками бюджетного сектору.
Таким чином, будуть запущені механізми соціального поступового подолання кризи, відновлення довіри населення до держави і створені передумови для нормального цивілізованого розвитку національної економіки.
Пріоритети у розподілі бюджетних коштів є найважливіший індикатор соціальної спрямованості політики держави. Протягом останніх років в Росії на першому місці стоїть фінансування таких напрямків як державне управління всіх рівнів, оборона, обслуговування зовнішнього боргу. Що стосується соціальної сфери, то вона розглядається, швидше, як якийсь резерв економії бюджетних коштів, які можуть бути перерозподілені на інші більш важливі потреби держави. Тим часом саме масовані вкладення у соціальну сферу - ключовий фактор створення сприятливого клімату інвестиційного. Тільки так можна стимулювати приплив у країну фінансового та інтелектуального капіталу, необхідного для модернізації матеріального виробництва.
Сильна соціальна політика має бути спрямована на створення умов для продуктивної зайнятості та ефективної системи захисту від безробіття, формування у працездатних громадян здорової системи мотиваційних механізмів, забезпечення соціальної захищеності населення. Розгляду цих аспектів соціальної політики присвячені наступні глави цього розділу.