Российская модель захисту від безробіття

Спочатку, в кінці 80-х рр.. минулого століття, у Росії було зроблено вибір на користь соціальної моделі. Його автори прагнули закласти основи цивілізованої «людяною» системи, здатної замортизувати негативні соціальні наслідки запланованих економічних реформ. Такий курс відповідав менталітету російських громадян, традиціям справедливості і патерналізму. Крім того, цей вибір не спирався на ситуацію, що в радянський період систему інститутів, що мала певне, хоча багато в чому формальна, подібність з діяла в європейських країнах: жорсткий трудовий кодекс, який забезпечує «сверхзащіщенность» зайнятих працівників, наявність профспілок, що охоплюють значну частину робочої сили, широка система законодавчо закріплених соціальних гарантій і пільг населенню.

Обрана модель отримала відображення у прийнятому в липні 1991 р. Законі про зайнятість населення. Закон легалізував безробіття, заборонив примус до праці в будь-якій формі, визначив гарантії держави щодо реалізації конституційних прав громадян на захист від безробіття та заклав правові основи для створення державної системи цього захисту та її базових інститутів. У ньому передбачалося співіснування двох систем матеріальної підтримки безробітних (страховий і соціального вспомоществованія), яка охоплює практично всі безробітні.

Офіційне визнання наявності безробіття в країні супроводжувалося недооцінкою її передбачуваних масштабів і переоцінкою можливостей держави щодо підтримки громадян, які зіткнулися з цією проблемою. Не було також прийнято до уваги, що побудова будь-якої моделі захисту від безробіття вимагає значних фінансових витрат. Витрати на її обслуговування в розвинених країнах, незалежно від «щедрості» моделі, непорівнянні з Росією ні за сукупними витратами, ні за часткою у ВВП. Так, у європейських країнах їх частка у ВВП складає від 3 до 7%. У США ця частка значно нижче (0,6-0,8% ВВП), але абсолютні витрати не менше, ніж у європейських країнах.

Закладені в системі суперечності, поступово прийняли форму відкритого кризи, який досяг апогею в 1997-1998 рр.. Його основними проявами стали:

1) у гігантський розрив між показниками безробіття, зростає, що визначається за методологією МОП, і безробіття, що реєструється органами державної служби зайнятості;

2) поглиблення регіонального нерівності в доступі населення до ус-лугах служб зайнятості як наслідок нездатності держави забезпечувати перерозподіл коштів на користь регіонів з більш високою напруженістю на ринку праці;

3) використання адміністративних важелів для жорсткості умов реєстрації безробітних з метою штучного зниження рівня реєструється безробіття;

4) зміщення акцентів в діяльності служб зайнятості з підтримки безробітних на «непрофільні» категорії населення (пенсіонерів, учнів, підлітків).

Ситуація погіршувалася тим, що в цей період увага держави була зосереджена на кризові явища в економічній та фінансовій сферах. У соціально-трудовій сфері на перший план вийшли заходи з подолання кризи неплатежів. Проблема безробіття втратила пріоритетність. Це проявилося у зниженні статусу Державної служби зайнятості з самостійного інституту до структурного підрозділу Міністерства праці і соціального розвитку РФ і, як наслідок, в ослабленні ідеологічної та координуючої ролі федерального центру, фактичне перенесення політики сприяння зайнятості з загальнодержавного на регіональний рівень.

Існували конкретні механізми розвитку кризи, головний з яких перебував у фінансовій сфері і був пов'язаний з особливостями формування та перерозподілу фінансових ресурсів на політику підтримки безробітних. До найбільш істотних з них відносяться:

1) формування Фонду зайнятості майже виключно за рахунок страхових внесків работодателейХВ окремі, особливо кризові, роки відрахування роботодавців на 90% і більше формували Фонд зайнятості, а такий важливий і законодавчо визначений джерело, як обов'язкові страхові внески працівників, практично не використовувався;

2) відсутність жорсткого контролю держави за дотриманням фінансової дисципліни роботодавцями при формуванні коштів Фонду. Реальний рівень відрахувань роботодавців завжди був приблизно на третину нижче законодавчо встановленого;

3) невідповідність принципу формування Фонду зайнятості (за місцем роботи) принципом витрачання його коштів (за місцем проживання). Чи не враховувався фактор міжрегіональної, у тому числі маятникової, міграції, що ставило в невигідне становище регіони з відносно високим рівнем безробіття і порівняно низьким рівнем середньої заробітної плати;

4) низька частка централізованої (перерозподіляється) частини
Фонду зайнятості. Зростання числа дотаційних регіонів і відповідно посилення тиску на федеральну частину Фонду зайнятості привели до величезного дефіциту ресурсів у федерального центру і відсутності дієвих важелів проведення єдиної державної політики;

5) відсутність єдиної для всіх регіонів системи об'єктивних критеріїв розподілу централізованої частини Фонду. Це виражалося в спонтанне і необгрунтоване витрачання федеральних коштів, у тому числі в дотування регіонів-донорів.

З розвитком економічної кризи в Росії недосконалість принципів організації роботи Фонду зайнятості призвело до різкого скорочення коштів на реалізацію заходів щодо захисту від безробіття. Каталізатором тут послужили наростання негативних процесів у народному господарстві в цілому: поглиблення загального сцада виробництва і погіршення фінансового становища 'підприємств, широке поширення практики неплатежів і бартерних відносин, розширення масштабів безробіття, зниження доходів населення, посилення економічної диференціації регіонів.

Криза фінансування виразно виявив неефективність організації матеріальної підтримки безробітних. У міру зростання рівня та збільшення тривалості безробіття система перестала відповідати своїм основним призначенням - забезпечувати соціально-прийнятний рівень життя безробітних, що дозволяє зосередитися на активному пошуку роботи.

Служби зайнятості прагнули по можливості обмежувати реєстрацію більш кваліфікованих категорій безробітних, які мають право на відносно високі страхові виплати та чіткі установки щодо підходящої роботи, задоволення яких вимагає значних трудових витрат з боку працівників служб. У цих умовах у самих працівників також слабшали стимули до звернення до служби зайнятості.

Криза фінансування політики захисту від безробіття позначився і на розвитку активних програм. До середини 1990-хгг. в Росії був апробований і впроваджений у практику пакет активних програм, який можна порівняти з відповідними пакетами розвинених країн. До числа основних програм ставилися: створення та збереження робочих місць; професійне навчання; професійна орієнтація; громадські роботи; спеціальні цільові програми, орієнтовані на специфічні категорії безробітних.

В умовах збільшення структурних диспропорцій на ринку праці затребуваність активних програм значно перевищувала можливості служб зайнятості, які були змушені вводити додаткові «фільтри», що обмежують доступ безробітних до цих програм, перш за все, до перепідготовки. У багатьох регіонах в порушення законодавства на перепідготовку направлялися тільки безробітні, які надали гарантії подальшого працевлаштування від конкретного роботодавця. В результаті при формальному зростанні результативності програми до майже стовідсоткового рівня реальні можливості безробітних отримати перепідготовку були істотно обмежені.

Відсутність чітко виражених і прозорих критеріїв регіонального розподілу коштів на активні програми сприяло посиленню нерівності регіонів доступу до фінансових ресурсів і його залежності від взаємин з федеральною владою, а також від виконання контрольних показників реєструється безробіття.

В даний час в Росії зберігається еклектична система з переважанням адміністративних важелів регулювання, що обумовлює її слабку керованість, орієнтацію на формальні показники на шкоду дійсним потребам безробітних, низьку адаптивність до змін економічних реалій. Формальні гарантії у сфері захисту від безробіття, зафіксовані в Законі про зайнятість, в цілому відповідають європейської соціальної моделі. У той же час не отримали розвитку економічні механізми їх забезпечення, перш за все механізм страхування. З точки зору ідеології та вживаються державою дій проводиться політика - це набір хаотичних заходів, запозичених почасти з ліберальних систем, частково - з нерозвинених систем країн третього світу, частково - з зрівняльно-патерналістської системи радянського періоду.