Основні етапи становлення та розвитку органів прокуратури

Прокуратура в Росії була заснована за Петра I його указом від 12 січня 1722 «Про обов'язки сенатських членів, про засідання президентів військових колегій, іноземних і берг-колле-гий в Сенаті, про буття при Сенаті генерал - і обер-прокурорам, рекетмейстеру, екзекутор і герольдмейстери, а в кожній колегії з прокурору ...»1.  &nbsp Шість днів по тому засновані прокурори при надвірних судах.

Вперше прокуратура виникла у Франції в XIV ст. в період інквізиційного процесу. Спочатку це був суто обвинувальний, каральний орган, призначений для виконання волі короля (не випадково прокурори аж до ліквідації монархії у Франції іменувалися «людьми короля») 2. Вважається, що прокуратура Франції стала прообразом прокуратури Російської імперії і є до теперішнього часу еталоном для прокуратур східних і західних стран3.

Прокуратура в Росії створювалася як гласний високопостав ленний, особливо довірений царя, централізований, із суворим службовим ієрархічним підпорядкуванням державний орган нагляду.Прокуратуру очолював генерал-прокурор, який був

підпорядкований безпосередньо і виключно імператору. Були призначені також обер-прокурори при Сенаті і Синоді, прокурори при колегіях, провінційних і надвірних судах.

Генерал-прокурор, а в його відсутність - обер-прокурор головували в Сенаті. Він фактично очолював сенатську канцелярію, жорстко стежив за проходженням справ, їх обговоренням в Сенаті і виконанням рішень. Прокурори при колегіях були присутні на засіданнях відповідних колегій, у разі правопорушень повинні були протестувати, зупиняти виконання рішень і через генерал-прокурора доносити про негаразди в піднаглядних їм установах Сенату та імператора. Прокурори перевіряли протоколи засідань, звітність, фінансову документацію в установах, одержували інформацію від фіскалов1.

Жорстка централізація зумовлювала суворе підпорядкування всіх прокурорів генерал-прокурора. Правове становище останнього в указі імператора від 27 квітня 1122 т.«Щодо посади генерал-прокурора» визначалося так: «Бо наше око і стряпчий в справах державних, того ради вірно чинити, бо першо на ньому буде стягнуто» (п. II) 2.Головне призначення генерал-прокурора полягало в «спостереження» за виконанням законів.

Прокурори, які порушили закон або недостатньо ревно виконали свої службові обов'язки, підлягали суду Сенату, а генерал - і обер-прокурори - лише суду імператора, який штрафував або визначав інше покарання на свій розсуд. Прокурори, як фіскали, не могли приймати самостійних рішень, але здійснювали жорсткий і всеосяжний нагляд за колегіальними установами, вони повинні були в умовах абсолютизму коригувати недоліки коллегіальності3. Виконуючи функцію «ока государева», прокурори ревно стежили за дотриманням державних інтересів, за

благочинного посадових осіб і доносили про помічені порушення. У владі фіскалів і прокурорів перебувала поліція.

Розгалужена мережа державних установ в центрі і на місцях, природно, породила в першій чверті XVIII ст. потужний шар бюрократії, покликаної разом з прокуратурою дотримуватися закони. Петро I наставляв прокурорських чиновників: «Голова ж усього, щоб посаду свою і наші укази в пам'яті мали і до завтра не відкладали, бо як держава може управлен бути, де укази дійсні не будуть, понеже презирство указів нічим не відрізняються зі зрадою» 1.

Становлення прокуратури за Петра I було завершено, проте як досить струнка система прокурорських органів - від генерал-прокурора до повітових стряпчих - вона з'явилася при Катерині II на підставі її акта від 7 листопада 1775 р. - Установи для управління губерній Всеросійської імперіі2. Цьому державному органу була призначена довге і складне життя.

За Петра I було тільки губернське ланка прокурорів при надвірних судах. Тепер створюються прокурорські органи і в повітах. Губернський прокурор перебуває в подвійному підпорядкуванні - губернським властям і генерал-прокурора. Повітовий стряпчий - також в подвійному підпорядкуванні. Але на відміну від першого, він підзвітний адміністрації не своєї ланки, не повітової, а вищого - губернської. За Табелі про ранги він числиться у шостому класі, як і радники губернського правління, тобто на два класи нижче губернатора.

0 конкретних функціях прокурора в петрівському законодавстві нічого не говорилося. Навіть в указі про прокурорів надвірних судів їхні повноваження не визначалися. Катерининський
указ цю прогалину заповнив. Установи встановлюють права і
обов'язки прокурорів і стряпчих по загальному і судового нагляду. В обов'язки губернського прокурора переважає сфера
загального нагляду, а в обов'язки губернських стряпчих - судового нагляду. Головний обов'язок прокурорів - боротьба зі стародавнім злом російських суден - хабарі. Прокурорські
посади створюються при всіх судових місцях губернії. На них покладався і нагляд за місцями позбавлення волі.

Із загального характеру прокурорських органів як наглядових виділяється їх право накладати штрафи за безлади в суді (п. 2 ст. 410 Установи), стягувати частину доходів від судових штрафів на свою користь (п. 7 зазначеної статті).

За часів Катерини II прокурорський нагляд був вдосконалений. Прокуратура знайшла ряд нових повноважень, був істотно розширено предмет нагляду прокурорів, особливо в межах губерній; на прокурорів покладався обов'язок «державного переслідування злочинів», встановлення тісному зв'язку з судом та здійснення «опікунської відносини до приватних осіб», які потребують державного захисту. У секретному остереженні генерал-прокурора А.А. Вяземському імператриця місцю: «Я підлещуються від вас не вимагаю, лише щиросердого поводження у справах. У Сенаті є дві партії (очевидно, дворянські угруповання, які боролися за владу. - Л.С).І кожна з партій буде тягнути вас на свій бік. Вам же належить до жодної з них не пристати. Тоді злочинців ви будете в страх, а добрим людям у заступництво ». Не втратили актуальності ці повчання і сьогодні. З падінням ролі Сенату підноситься генерал-прокурор, який в останній третині століття, залишаючись вищим органом нагляду, фактично стає найвищим органом управління загальної компетенціі1.

При Павлові I (1796-1801) прокурорський нагляд як у центрі, так і на місцях був істотно ослаблений. Значною мірою скорочуються штати прокурорів і стряпчих.

Помітне пожвавлення прокурорського нагляду мало місце під час царювання Олександра I (1801-1825), коли генерал-прокурор був наділений повноваженнями міністра юстиції; встановлена незмінюваність прокурорів, їх незалежність від місцевих впливів при прийнятті ними будь-якого рішення. Цьому сприяв встановлений порядок їх призначення та звільнення з займаної посади. Генерал-прокурор і губернські прокурори призначалися і звільнялися рескриптом імператора, нижчестоящі - генерал-прокурором Російської імперії. Прокурори всіх рангів призначалися на відповідні посади довічно.

Поряд з встановленим порядком формування істотною обставиною, що сприяє незалежності служителів законності та правосуддя, було матеріальне забезпечення - на вакансії прокурорських посад головним чином могли претендувати представники потомственого дворянського стану. Російське держава прагнула уберегти їх від вступу на шлях хабарництва і казнокрадства, хоча це не завжди вдавалося. Юристи минулого говорили, що «немає нічого дорожчого в державі, як дешевий суд, і що ми не працюємо за винагороду, але на нього живемо» 1.

За Установам судових установлень 1864 прокуратура включається в судове відомство. Вона була при загальних судах та при Сенаті (при окружному суді - прокурор окружного суду і кілька товаришів (помічників, заступників) прокурора, при судовій палаті - прокурор судової палати і його товариші, при касаційних департаментах Сенату - обер-прокурор і його товариші). Вища спостереження за прокуратурою здійснював генерал-прокурор (з 1802 р. ним був міністр юстиції).

Інститут прокуратури істотно змінений, за прокурорами залишилася лише функція підтримання державного обвинувачення в суді. Судові слідчі прокурорам не підкорялися. «Прокурори та їхні товариші, - зазначалося в ст. 278 Статуту кримінального судочинства, - попередніх наслідків самі не виробляють, але дають тільки пропозиції про те судовим слідчим і постійно спостерігають за виробництвом цих наслідків ». Законні вимоги прокуратури підлягали виконанню, хоча вони могли бути оскаржені до суду. Поліція була піднаглядних прокурорам, і «з виробництва дізнання про злочинні діяння» поліцейські чини складалися «в безпосередній залежності від прокурорів та їхніх товаришів». Реально прокурори всіляко ухилялися від участі у поліцейських дізнання, господарями яких формально вважалися.

Завдання прокуратури охоплюють нагляд за однаковим дотриманням законів, порушення кримінального переслідування, участь у кримінальному та цивільному судочинстві у передбачених законом випадках. Прокуратура створюється як вірний страж урядових інтересів, сила, яка повинна активно протидіяти будь-яким спробам використовувати демократичні інститути судової реформи в інтересах зростаючого революційного двіженія2.

Жовтневою революцією 1917 р. царська прокуратура була ліквідована і близько п'яти років країна обходилася без прокуратури. Постановою ВЦВК 28 травня 1922 з метою здійснення нагляду за дотриманням законів та в інтересах правильної постановки боротьби зі злочинністю була створена державна прокуратура. Але з моменту свого заснування і до 1933 р. прокуратура існувала не як самостійного органу, а входила спочатку в систему республіканських народних комісаріатів юстиції як їх структурних підрозділів, а потім вона перебувала при Верховному Суді СРСР. Народний комісар юстиції одночасно був Прокурором Республіки (як і міністр юстиції царського уряду). В основу її організації та діяльності лягли принципи, висунуті В.І. Леніним, який зазначав, що «... законність не може бути Калузький і казанська, а повинна бути єдина всеросійська і навіть єдина для всієї федерації республік» 1.

У 1933 р. відбулася ліквідація Прокуратури Верховного Суду СРСР і була заснована Прокуратура СРСР. 17 грудня 1933 постановою ВЦВК і РНК СРСР було затверджено Положення про Прокуратурі СРСР. Конституція СРСР 1936 р. уперше вводить поняття вищого нагляду за точним виконанням законів, здійснюваного Прокурором Союзу РСР (ст. 113). Це свідчило про його місце в ієрархії контрольно-наглядової діяльності, яка здійснювалася в той період кількома десятками державних органів та установ. Прокурорський нагляд поширювався і на них, органи прокуратури здійснюють нагляд незалежно від яких би то не було місцевих органів, підкоряючись тільки Прокурору Союзу РСР (ст. 117). Прокурор Союзу РСР призначався Верховною Радою Української РСР строком на сім років.

Прокурори, крім підтримки звинувачення перед судом, стали наглядати за законністю актів (дій і рішень) посадових осіб, відомств, слідчих органів, а потім і судів. «Посилення ролі прокурорської влади у правоохоронній системі, - як зазначають розробники Концепції судової реформи в РФ, - супроводжувалося приниженням її перед органами« таємницею »поліції і досконалим применшення перед обличчям директивних (читай, партійних. - Л.С.) органів» 2.

У доперебудовних період історія розвитку прокуратури Росії (РРФСР) являла собою частину історії радянської прокуратури. Слідом за конституціями СРСР (1936, 1977 рр..) Приймалися і конституції РРФСР, що відтворювали відповідні положення загальносоюзних законів, що стосуються організації і діяльності органів прокуратури. Таким законом був Закон СРСР «Про прокуратуру СРСР», прийнятий Верховною Радою Української РСР 30 листопада 1979 У 1990 р. прокурорський нагляд був поширений (відповідно до зміненої Конституції СРСР) на діяльність місцевих Рад народних депутатів, політичних партій і масових рухів.

Нагляд здійснювався прокурорами від імені вищого органу влади - Верховної Ради СРСР на основі принципів законності, централізму і незалежності від місцевих органів і будь-яких посадових осіб. Вважалося, що прокурор здійснює нагляд і використовує надані йому законом повноваження там, де діє закон1.

Сучасний етап розвитку російської прокуратури знаменується прийняттям 17 січня 1992 Верховною Радою РФ Закону РФ «Про прокуратуру Російської Федерації», яка внесла істотні корективи в правове регламентування змісту нагляду, визначення його напрямків, повноважень прокурорів.

У Конституції РФ 1993 р. прокуратурі присвячена лише одна стаття - 129. Організаційно-структурно россійская прокуратура сьогодні не є частиною судової влади.Однак після суду вона є другим найважливішим правоохоронним органом держави. Про важливість діяльності прокуратури свідчить той факт, що конституційні норми, що закріплюють організацію прокуратури, включені в розділ «Судова влада» Конституції РФ.

Прокуратура займає особливе місце серед правоохоронних органів, оскільки не належить ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової власті2. Прокуратура сьогодні --

це єдина федеральна централізована система органів (з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокурору РФ), що здійснюють від імені держави нагляд за виконанням діючих на її території законів.Правове регулювання її діяльності, крім Конституції РФ, закріплюється Законом «Про прокуратуру Російської Федерації» в ред. від 17 листопада 1995 р. (з наступними змінами і доповненнями) 1.

Доповнення і зміни, внесені до цього закону, зміцнили роль прокуратури в координації боротьби правоохоронних органів із злочинністю, була сформована спеціальна глава про прокурорський нагляд за дотриманням прав і свобод громадянина і людини. По суті, це новий закон про прокуратуру, у ньому визначені всі сторони організації і діяльності прокуратури. На прокуратуру покладено також здійснення нагляду за виконанням законів і дотриманням Конституції. Діяльність прокуратури спрямована на забезпечення верховенства закону, єдності і зміцнення законності, захисту прав і свобод людини і громадянина, а також охоронюваних законом інтересів суспільства і держави. Прокуратура РФ виконує і інші функції, встановлені федеральним законом.

Останнім часом у зв'язку з реформою державної влади реанімуються пропозиції про місце прокуратури в її механізмі і підпорядкуванні знову Мін'юсту Росії. Одні автори вважають, що багато державні функції має брати на себе громадянське суспільство, наприклад контроль за дотриманням законів самою державою та її посадовими особами. Інші вважають, що нинішній статус прокуратури Росії перешкоджає утворенню адміністративних судів, які могли б просто скасовувати незаконні постанови. Зараз Мін'юст Росії тільки реєструє накази та інструкції відомств, що суперечать законам, маючи у своєму складі прокуратуру, він зможе їх негайно опротестовувати; прокурор представляє в суді держава, це він буде робити і в Мін'юсті; функції прокуратури мають бути обмежені представленням інтересів держави в цивільному процесі , висуненням і підтриманням обвинувачення у кримінальних

делах1. Треті пропонують встановити чіткий термін і вичерпний перелік обставин відновлення виробництва в закритій прокурором кримінальній справі; вилучити з кола її функцій слідство, тому що є неприпустимим становище, коли прокуратура розслідує багато справ і сама ж стежить за дотриманням законності, що не дозволяє простим фігурантам кримінальної справи оскаржити його порушення до суду. Радикально налаштовані автори пропонують створити Федеральну службу розслідувань (ФСР) зі статусом міністерства, що об'єднує слідчі підрозділи всіх правоохоронних органів і др.2 Але російської дійсності, на наш погляд, не дає підстав для таких висновків: ефективного державного контролю в країні немає, партійного - тим більше, а суспільного (кек та громадянського суспільства) поки не створено. У складі Мін'юсту прокуратура вже була (причому двічі), але ні до чого хорошого це не призвело.

Як свідчить статистика, поки з усіх інстанцій, куди можна поскаржитися на беззаконня, населення віддає перевагу прокуратуру. У 2001 р. прокуратурою було розглянуто майже півтора мільйони скарг громадян (у 2002 р. - майже 2 млн), виявлено понад 800 тис. порушень законів у державних установах, здійснено нагляд за трьома мільйонами слідчих справ у МВС, ФСБ, митниці, інших структурах , проведено більше 15 тис. перевірок в місцях позбавлення волі (які нині підпорядковані Мін'юсту Росії), де розкриті численні порушення прав людини, виявлено 1300 осіб, які незаконно ув'язнених міліцією під варту. У 2002 р. прокуратурою було виявлено 116 тис. злочинів, прихованих органами внутрішніх дел1.

У XIX ст., Коли був поновлений прокурорський нагляд, А.Ф. Коні (вісім років пропрацювала в лавах прокурорського нагляду і потім десять років виконував обов'язки обер-прокурора кримінального касаційного департаменту) сказав: «...Можна лише вітати постанови Закону про прокурорський нагляд з урахуванням їх широти і доцільності »2.

Відомо, що підпорядкування прокуратури вищим особам виконавчої влади в США нейтралізується тим, що парламент може призначити незалежного прокурора по окремих справах. Цей прокурор уже незалежний ні від президента, ні від парламенту. Традиція незалежності прокурорського нагляду є дуже важливою для морального здоров'я суспільства. Немає нічого хорошого і в позбавленні прокуратури наглядових функцій. Про це говорять і експерти Ради Європи, що вивчали в Москві, наскільки прокуратура забезпечує права громадян. Вони визнав, що російський модель прокурорського нагляду не тільки неефективна, а й відповідає вимогам загальнодемократичних принципів правової держави, а по ряду позицій може бути прикладом.

«Суперечки про оптимальний побудові правової системи, - вважає В.Н. Кудрявцев, - корисні й необхідні. Але поки ці суперечки не призведуть до оптимальних висновків, ламати сформовану систему безумовно не варто. Адже завдання не в тому, щоб послаблювати державу, треба його зміцнювати. Зрозуміло, не поліцейськими заходами, а на демократичних, конституційних засадах »3.