Законодавчий процес, його зміст та стадії

Процес створення нормативного акту складається з окремих стадій його підготовки, розгляду, затвердження та оприлюднення (оголошення). Характерними рисами такого процесу в Росії є подальше зміцнення демократичних основ створення правових норм, гласності та професіоналізму, врахування громадської думки, підвищення уваги до якості та теоретичної обгрунтованості прийнятих законодавчих рішень, широке залучення наукової громадськості до їх вироблення та обговоренню.

Перший етап правотворчості - попереднє формування державної волі (підготовка проекту). Цей етап починається з прийняття рішення про підготовку проекту і знаходить втілення в затверджених планах правоподготовітельних робіт, прийняття яких здійснюється в правотворчої практиці Російської Федерації та ряду інших держав. Крім того, щодо законопроектів таке рішення може виходити від вищого законодавчого органу країни у формі доручення Уряду РФ або іншому органу або їх сукупності розробити проект конкретного акта. Законопроект може бути підготовлений і за ініціативою Президента РФ, Уряду РФ, інших органів та осіб, що володіють правом законодавчої ініціативи.

Друга стадія законодавчого процесу - попередні роботи, що передують складанню тексту проекту. До початку підготовки проекту важливо виявити громадськупотреба в нормативному регулюванні відповідної сфери суспільних відносин. Перш за все, визначається, яке фактичний стан тієї області життєдіяльності суспільства (економіки, політики, соціальної сфери), до якої належить запропонований акт, суть питання, яке має бути вирішене в проекті, а також загальна мета запропонованого правового регулювання.

Проекти нормативних актів готуються як з метою вирішення нових питань, що виникли на практиці і вимагають правового регулювання, так і для усунення наявних прогалин в законодавстві, застарілих приписів і протиріч, множинності актів з одних і тих самих питань.

На даному етапі здійснюється збір інформації про діюче законодавство по темі проекту, аналізується його стан, практика застосування. Розробка проектів без ув'язки з діючими актами погіршує і без того вже досить розбалансовану і внутрішню суперечливість законодавства. От чому по кожному проекту перед початком його розроблення доцільно готувати довідку про діюче нормативному матеріалі з відповідного питання. Велика користь збору відомостей про закордонне законодавстві по темі проекту.

Аналіз стану законодавства з проблем, що відноситься до теми проекту, допомагає відповісти на питання, чи можна обмежитися внесенням змін і доповнень до раніше прийнятих актів чи дійсно необхідно підготувати новий акт. Заздалегідь повинні бути визначені можливі наслідки дії акта: економічні, екологічні та інші, а також можливі витрати матеріальних, фінансових та інших ресурсів, необхідних для вирішення питання, доходи, витратиі т.п.

На початковій стадії роботи над проектом виробляються основні положення майбутнього акту, які повинні забезпечити вирішення поставлених завдань, досягнення необхідних результатів, а також усунення недоліків чинного законодавства з даного питання. Для законопроекту та проекту іншого важливого акту у ряді випадків необхідна розробка його наукової концепції.

Наступна стадія - підготовка початкового тексту проекту. Для вироблення важливих і складних проектів зазвичай утворюються комісії, що включають представників зацікавлених органів, громадських організацій, вчених-юристів та інших фахівців.

У підготовці проектів обов'язково участь юридичних підрозділів органів і організацій, які розробляють проект. Це забезпечує високу юридичну культуру проекту, правильне його оформлення і дотримання правил законодавчої техніки, стиковку з чинним регулюванням по темі проекту.

Всі законопроекти зазвичай попередньо розглядаються на засіданнях комітетів законодавчого органу, які за профілем своєї діяльності зацікавлені в його прийнятті.

Підготовлені проекти піддаються всебічної правової, фінансової, екологічної та іншої спеціалізованої експертизі, покликаної сприяти підвищенню якості підготовлюваних нормативних рішень, ефективності правотворчої роботи.

Найважливіші проекти можуть бути винесені на всенародне обговорення. Підвищити дієвість всенародних обговорень могла б, зокрема, публікація у пресі не тільки самого проекту, але і коментарів до нього, інтерв'ю з найбільш актуальних та гострих питань, про які йдеться в проекті. Дуже важливо забезпечити максимальне врахування пропозицій, висловлюваних в ході обговорення. Повинен бути налагоджений механізм обліку та аналізувступників пропозицій.

Після опрацювання зауважень і пропозицій проект остаточно відпрацьовується і редагується.

Другий етап правотворчої процедури починається з роботи, що здійснюється безпосередньо правотворчих органів.

Другий етап - це зведення державної волі до закону, тобто додання їй форми. Цей етап починається з внесення проекту в офіційному порядку до законодавчого органу. Правом офіційного внесення законопроектів у вищий представницький орган країни (право законодавчої ініціативи) користуються певні повноважні органи, організації та особи, зазвичай передбачені в Конституції. Так, наприклад, відповідно до ст. 104 Конституції Російської Федерації, правом законодавчої ініціативи володіють Президент РФ, Уряд РФ, депутати Державної Думи, члени Ради Федерації, Рада Федерації, законодавчі (представницькі) органи влади суб'єктів Російської Федерації, а також Конституційний Суд РФ, Вищий Арбітражний Суд РФ і Верховний Суд РФ з питань їх ведення.

Проект закону подається в Державну Думу разом з пояснювальною запискою, яка містить обгрунтування необхідності його прийняття, розгорнуту характеристику цілей, завдань та основних положень майбутнього закону і його місця в системі чинного законодавства, а також очікуваних наслідків його застосування. При поданні проекту, реалізація якого потребуватиме додаткових матеріальних та інших витрат, додається фінансово-економічне обгрунтування. Додається довідка про те, які акти потрібно змінити, доповнити або скасувати при прийнятті нового закону.

Наступна стадія правотворчої процесу, властива колегіальному правотворчих органів, - включення проекту впорядок денний засідання. Потім йде обговорення та офіційне прийняття проекту.

Законопроекти розглядаються, як правило, у трьох читаннях, якщо законодавчим органом, стосовно до конкретного проекту, не буде прийнято інше рішення. Така практика дозволяє детально, уважно і всебічно розглянути проект, внести до нього необхідні поправки і забезпечити тим самим прийняття більш продуманого законодавчого рішення.

При першому читанні законопроекту заслуховуються доповідь ініціатора законопроекту і співдоповідь відповідального комітету. Потім депутати обговорюють основні положення законопроекту і висловлюють пропозиції і зауваження у формі поправок, розглядають пропозиції про оприлюднення при необхідності законопроекту для всенародного обговорення. У разі прийняття закону в першому читанні як правило, встановлюється термін його підготовки до другого читання.

Внесені поправки до проекту і підготовка його до другого читання здійснюється відповідальним комітетом чи іншим органом, якому доручена доробка проекту.

При другому читанні з доповіддю виступає голова або заступник відповідального комітету. Він повідомляє про надійшли поправки і про ставлення до них комітету. Обговорення проводиться постатейно, по розділах і в цілому.

В результаті другого читання законодавчий орган або приймає закон, або відхиляє його, або повертає на доопрацювання.

На голосування ставляться окремо кожна стаття, розділ або глава проекту. Стаття (розділ або голова) приймається за основу, потім на голосування ставляться всі надійшли в письмовому вигляді поправки. Якщо запропоновано внести декількапоправок в одну і ту ж статтю проекту, то спочатку обговорюються і голосуються ті з них, прийняття або відхилення яких дозволить вирішити питання про інші поправки.

Після обговорення всіх поправок, статей (розділів або глав) проект затверджується в цілому з прийнятими поправками. Потім проект затверджується в цілому. Порядок підрахунку голосів чітко встановлюється регламентами законодавчого органу.

У Державній Думі Федеральних Зборів Російської Федерації передбачена процедура третього читання. У відповідності до Регламенту Державної Думи, прийнятий у другому читанні законопроект направляється у відповідальний комітет Державної Думи для усунення можливих внутрішніх суперечностей, встановлення правильних взаємин статей і редакційної правки через зміну тексту законопроекту при другому читанні. При третьому читанні законопроекту не допускається внесення до нього поправок і повернення до його обговорення в цілому або по окремих статей, головам, розділам. Проект може бути прийнятий тільки цілком.

У Регламенті Державної Думи передбачено порядок повторного розгляду федеральних законів, відхилених Радою Федерації, а також повторного розгляду тих з них, які відхилені Президентом РФ.

У прийнятті закону в Федеральних Зборів Російської Федерації і бере участь також друга палата - Рада Федерації. Для деяких законів її участь є обов'язковою (наприклад, про ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів), а для інших - факультативне. Так, якщо Рада Федерації протягом 14 днів не прийняв закондо розгляду, це розцінюється як мовчазна згода і закон передається на підпис Президенту РФ.

Офіційне опублікування прийнятого закону - заключна стадія законодавчого процесу. Опублікування здійснюється в спеціальних органах. Так, наприклад, федеральні конституційні й федеральні закони публікуються в Зборах законодавства Російської Федерації, Російської газеті і Парламентської газеті.

Опублікування є умовою дії законів (ч. 3 ст. 15 Конституції Російської Федерації). Будь-які нормативні правові акти, що зачіпають права, свободи та обов'язки людини і громадянина, не можуть застосовуватися, якщо вони не опубліковані офіційно для загального відома.

Відомчі акти, які видаються міністерствами, державними комітетами та іншими установами, публікуються в видаються цими органами бюлетенях (якщо такі є), а також в офіційному порядку розсилаються в підлеглі органи, установи, організації. Акти місцевих органів самоврядування публікуються у відповідних бюлетенях, а також розвішуються на видних місцях.