Законність як основа професійної діяльності державних і муніципальних службовців

Професійну діяльність службовця з юридичної точки зору необхідно розглядати насамперед як процес реалізації правового статусу посадової особи та правового статусу державного або муніципального службовця.

При цьому необхідно мати на увазі, що первинним, вихідним поняттям для визначення вмісту цих статусів є статус самої посади.

Відзначимо, що якщо розглядати професійну діяльність службовця як адміністративний процес, треба чітко і ясно визначити юридичний зміст понять «статус посади», «статус посадової особи», «статус службовця». Вирішення даного питання російським законодавцем просто унікально. Федеральним законом «Про основи державної служби Російської Федерації» державна служба визначається як «професійна діяльність щодо забезпечення виконання повноважень державних органів (ст. 2, ч. 1, абз. 1) а також встановлюється, що« до державної служби відноситься виконання посадових обов'язків особами , які заміщують державні посади категорій «Б» і «В» (ст.2, ч. 1, абз. 2) 1 .

Таким чином, державна служба реалізує свою правову природу в першу чергу шляхом реалізації правового статусу посадової особи. Саме ж особа - державний службовець - може реалізувати правовий статус своєї посади тільки на основі юридичного принципу законності. Законність є центральною проблемою в загальній теорії права і держави. Актуальність її очевидна, як в теоретичному, так і в практичному плані. Законність як правове явище характеризує процес реалізації державно-правової форми організації суспільства і реалізації правових ідей шляхом суворого неухильного дотримання та виконання чинного законодавства. За усталеному в юридичній науці визначенням, законність є суворе дотримання і виконання Конституції і законів, а також виданих відповідно до них інших правових актів усіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими особами, громадянами та їх об'єднаннями. Законність - основа нормальної життєдіяльності цивілізованого суспільства, вона є загальна вимога, обов'язкове для усіх учасників суспільних відносин, а тим паче правовідносин.

Вимога дотримуватися видані державою закони сформувалося давно. Ще римські юристи говорили про безумовну необхідність дотримуватися закону (закон суворий, але це закон - duralex, sedlex).

Принцип законності - важливий елемент російської держави. Конституція Російської Федерації закріплює його в ч. 2 ст. 15.

Існує також поняття «режим законності», що включає розвинуту систему законів та іншихправових актів, а також належну та активну реалізацію в даних актах правових норм.

Законність як якісний стан діяльності самого службовця, може характеризуватися наступними основними ознаками:

1) дотриманням вимог верховенства Конституції Російської Федерації і федеральних законів над іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціями при виконанні державними службовцями посадових обов'язків і забезпечення їхніх прав (ч. 1 ст. 5 ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації»);

2) забезпеченням підтримки конституційного ладу і дотриманням Конституції Російської Федерації, реалізації федеральних законів і законів суб'єктів Російської Федерації, в тому числі регулюють сферу його повноважень (ч. 1 ст. 10. Там же);

3) дотриманням верховенства закону (федерального й суб'єктного рівня) по відношенню до всіх інших правових актів, у тому числі відомчим нормативно-правовим актам;

Підзаконні акти всіх видів і всіх рівнів можуть діяти лише в тому разі, коли які-небудь відносини законодавчо не врегульовані. При цьому посадова особа повинна видавати свій акт у суворій відповідності до закону і на основі закону.

4) виконанням принципу єдності законності. Законність повинна бути єдина для всієї Російської Федерації, для всіх посадових осіб федерального, суб'єктного і муніципального рівня. Єдине розуміння сутності і конкретного змісту законів забезпечує законність правозастосовної діяльності державних органів та їх посадових осіб.

5) реалізацією рівний можливості всіх державних і муніципальних службовців, незалежновід займаної посади, користуватися захистом службового законодавства і рівної обов'язки строго виконувати розпорядження його правових норм (службовці, що займають різнорівневі посади, мають різні посадові повноваження і можуть бути керівниками вищого рангу, вищестоящими і безпосередніми керівниками інших службовців, фахівцями-виконавцями і співробітниками забезпечуючого персоналу. При цьому службове право закріплює рівний захист кожного з них в службово-правових відносинах і, разом з тим, як і всяке право, розмовляє мовою повинність, імперативів:

«Ти повинен», «ти не повинен», «ти зобов'язаний», «тобі дозволено».

6) виконанням обов'язку забезпечувати у службовій діяльності дотримання та захист прав і законних інтересів громадян (п. 3 ст. 10. Там же).

У найбільш загальному вигляді це означає:

- Своєчасне видання правових актів, пов'язаних із забезпеченням громадянами своїх прав;

- Організацію виконання законів, що мають безпосереднє відношення до прав і свобод громадян;

- Надання допомоги і сприяння громадянам у реалізації їх конкретних суб'єктивних прав;

- Своєчасний розгляд і прийняття рішень за зверненнями громадян;

- Здійснення заходів з охорони прав і свобод громадян.

7) дотриманням принципу неприпустимість протиставлення законності і доцільності.

Протиставлення законності і доцільності не може мати місця вже тому, що правові закони самі володіють вищою громадською доцільністю. Доцільність закону не може ігноруватися доцільністю життєвої. Крім того, відповідно до норм службового права посадовим особам надаєтьсяможливість прийняти найбільш доцільне рішення і варіант поведінки стосовно фактичним обставинам в рамках закону. На жаль, часто свої протиправні дії службовці пояснюють місцевої або індивідуальної доцільністю. Для такого твердження існують конкретні передумови: динамізм розвитку соціальних процесів відображає з законодавче впорядкування, а це веде до виникнення прогалин у праві, аналогії та розсуду в правозастосовчій практиці, формуванню неповаги до закону і навіть витонченому і підступному правовому нігілізму. Але головне полягає в тому, що в сучасному російському суспільстві не позначається необхідне для всякого громадянського суспільства використання двох, здавалося б протилежна, правових принципів: «дозволено все, що не заборонено» та «заборонено все, що не дозволено».

Звичайно, використання відомого в світовій практиці загальноправових принципу «не заборонене законом дозволено» можливо фізичними та юридичними особами як суб'єктами ринкової, господарської, цивільно-правової діяльності. Але дію цього принципу не повинно розповсюджуватися на державні та муніципальні органи, їх посадових осіб. Тут в абсолютній силі має бути інша правило:

«Можна тільки те, що прямо дозволено законом». Разом з тим в юридичній літературі справедливо зазначається, що принцип «дозволено все, що не заборонено законом» особливо яскраво висвічує сенс змін у нашій правовій системі. Стосовно до службової діяльності можна обгрунтовано стверджувати, що свою роль він повинен зіграти в подоланні заборонних і перестрахувальних тенденцій. Адже самена грунті таких тенденцій розквітає ревне виконання команд зверху, навіть якщо ці команди неправомірні, повсюдно затверджуються правила: менше говорити і більше слухай, не міркуй, а виконуй; начальству видніше, не бери на себе зайвого; інше - не твого розуму діло, не висовуйся ; ініціатива карається та ін При цьому вітається покірність, безвідмовність, чиношанування і одночасно вкорінюється неприязнь до здатним, ініціативним службовцям. Звичайно, у службовій діяльності між «так» і «ні», «можна» і «не можна» є багато відтінків, межі між якими нечіткі, умовні, розмиті. У державних і муніципальних службовців між «можна» і «не можна» повинні, тому, твердо стояти такі поняття як законослухняність, правова культура, внутрішня готовність до самообмеження, совість, честь, обов'язок, політико-правова спрямованість та ініціативність щодо усунення рецедівов командно-бюрократичного стилю. Реальна «життя» цих понять може стати надійною перепоною на шляху егоїзму, підлабузництва, чиношанування, свавілля і свавілля, розповсюдження «подвійний» і навіть «потрійний» моралі, коли думають одне, говорять інше, а роблять третє.

8) використанням принципу невідворотності покарання за скоєне правопорушення по відношенню до посадової особи будь-якого органу, будь-якого рівня і будь-якого рангу.

Невідворотність покарання характеризує юридичну природу законності і повинна реалізовуватися за будь-яких порушеннях правоустановленій відповідних статей про обов'язки державних і муніципальних службовців. У відповідно до службового законодавством службовці потрапляють під спеціальний правовий режим. Вони не можуть звільнятисявід загальногромадянських обов'язків, передбачених Конституцією Росії, але службове право покладає на них особливі обов'язки і обмеження, продиктовані інтересами нормального функціонування державної і муніципальної служб. Порушення цих обов'язків і правоограніченій тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову і кримінальну відповідальність. Невиконання посадових обов'язків, або неповне їх здійснення, недотримання обмежень, пов'язаних із службою, утворюють склад посадової правопорушення-проступку або злочину. Так, невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, звичайно кваліфікується як дисциплінарний проступок, у разі несумлінного або недбалого ставлення до державної служби, якщо це спричинило істотне порушення прав і законних інтересів громадян або організацій, або охоронюваних законом інтересів суспільства чи держави, вже утворює відповідно зі ст. 293 КК РФ складу злочину. Перевищення посадових повноважень кваліфікується як дисциплінарний проступок, але, якщо воно заподіяло істотну шкоду державним чи громадським інтересам або охоронюваним законом правам та інтересам громадян, повинно кваліфікуватися як злочин (ст. 286 КК РФ).

По російському праву юридична відповідальність державних і муніципальних службовців настає на загальних підставах. Разом з тим в регламентації відповідальності державних службовців є і деякі особливості:

- У ряді випадків підвищена відповідальність;

- Специфічні санкції, що застосовуються тільки щодо державних службовців.

В цілому здійснення невідворотності покарання на державній службі за допущені правопорушення означає введення відповідальності не тільки за наявністю провини в діяльностіпосадових осіб (доведеність корумпованості, хабарництва і т.д.), результатів діяльності, отриманих протиправним шляхом, або що приносять громадський шкода, а й за наявністю наслідків їх дій, що порушують нормальний стан служби.

Складною і самостійною проблемою в рамках єдиної теорії законності є питання про її гарантії. Це і природно, бо саме гарантії є тим елементом (ланкою), який переводить ідею законності з області теоретичних вишукувань у сферу практичної діяльності державних органів та їх посадових осіб.

У літературі досить докладно охарактеризовано кількісний та якісний склад спеціальних юридичних гарантій законності. Спираючись на загальновизнані судження з даної проблеми, зазначимо найбільш істотні гарантії законності в діяльності державних і муніципальних службовців. Це:

а) повнота і ефективність правового регулювання, адекватно відображає основні закономірності та тенденції розвитку служби як управлінського процесу в державних і муніципальних органах;

б) високий рівень контролю та нагляду за дотриманням режиму законності на службі з метою виявлення, попередження і припинення правопорушень посадових;

в) якісна робота самих службовців, що складається з багатьох факторів службової діяльності і охоплює широке коло службових і моральних проблем;

г) постійне вдосконалення і поліпшення правової форми управлінської діяльності, тобто юридичного процесу в державних і муніципальних органах;

д) ефективне вживання заходів юридичного захисту та юридичної відповідальності службовців, що веде до відновлення порушених прав і невідворотність настання покарання за допущеніправопорушення по службі;

е) особистий професійний рівень правової свідомості та правової культури державного та муніципального службовця.