Договірне регулювання федеративних відносин

Для кожного складені держави основним питанням, яке наочно демонструє характер державно-правових зв'язків, свідчить про рівень централізованості здійснення влади в країні, показує реалії зв'язків між суб'єктами Федерації, є питання про розмежування повноважень між федеральною владою і владою суб'єктів. Це питання нетільки дозволяє говорити про той чи інший державно-правовому становищі держави, а й визначає характер і ефективність діяльності влади.

Федеративний договір - не державотворчою акт, а угода про розмежування компетенції та повноважень між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів. Якщо після свого підписання Федеративний договір був включений до тексту Конституції в якості її складової частини, то в тексті чинної Конституції Росії (1993) він згадується як один з договорів, які регулюють питання розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади її суб'єктів (ч. 3 ст. 11 Конституції). Виданої застереження виводиться можливість укладення особливих двосторонніх договорів між Україною і Російською Федерацією в цілому і деякими її суб'єктами.

Конституція Російської Федерації передбачає можливість укладення двох видів договорів:

- Договори між Російською Федерацією і суб'єктом Росії про розмежування предметів ведення і повноважень (ч. З. ст. 11);

- Угоди між органами виконавчої влади РФ і суб'єкта РФ про передачу здійснення частини повноважень (ч. 2, 3 ст. 78).

Закріплена Федеративним договором 1992, а потім і Конституцією Російської Федерації (1993), схема розподілу повноважень заснована на розподілі всіх питань державного життя на три групи.

Предмети ведення Російської Федерації. Повний їх перелік даний у ст. 71 Конституції (18 пунктів): а) прийняття та змінаКонституції Російської Федерації і федеральних законів, контроль за їх дотриманням; б) федеративний устрій і територія Російської Федерації; в) регулювання і захист прав і свобод людини і громадянина; громадянство в Російській Федерації; регулювання і захист прав національних меншин; г) встановлення системи федеральних органів законодавчої, виконавчої та судової влади, порядку їх організації і діяльності; формування федеральних органів державної влади; д) федеральна державна власність і управління нею; е) встановлення основ федеральної політики і федеральні програми в галузі державного, економічного, екологічного, соціального, культурного та національного розвитку Російської Федерації; ж) встановлення правових основ єдиного ринку:

фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання, грошова емісія, основи цінової політики; федеральні економічні служби, включаючи федеральні банки; з) федеральний бюджет; федеральні податки і збори; федеральні фонди регіонального розвитку; і) федеральні енергетичні системи, ядерна енергетика, що розщеплюються матеріали ; федеральні транспорт, шляхи сполучення, інформація і зв'язок; діяльність в космосі; к) зовнішня політика та міжнародні відносини Російської Федерації, міжнародні договори Російської Федерації; питання війни і миру; л) зовнішньоекономічні відносини Російської Федерації, м) оборона і безпека; оборонне виробництво ; визначення порядку продажу і покупки зброї, боєприпасів, військової техніки та іншого військового майна; виробництво отруйних речовин, наркотичних засобів та порядок їх використання; н) визначення статусу та захист державного кордону, територіального моря, повітряного простору, виняткової економічної зони і континентальногошельфу Російської Федерації; о) судоустрій; прокуратура; кримінальне, кримінально-процесуальне та кримінально-виконавче законодавство; амністія і помилування; цивільне, цивільно-процесуальне, та арбітражно-процесуальне законодавство; правове регулювання інтелектуальної власності; п) федеральний колізійне право; р) метеорологічна служба, стандарти, еталони, метрична система та обчислення часу; геодезія і картографія; найменування географічних об'єктів; офіційний статистичний і бухгалтерський облік; с) державні нагороди та почесні звання Російської Федерації; т) федеральна державна служба.

Предмети спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Повний їх перелік даний у ст. 72 Конституції (14 пунктів): а) забезпечення відповідності конституцій і законів республік, статутів, законів та інших нормативних правових актів країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів Конституції Російської Федерації і федеральним законам; б) захист прав і свобод людини і громадянина: захист прав національних меншин; забезпечення законності, правопорядку, громадської безпеки; режим прикордонних зон; в) питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами; г) розмежування державної власності; д) природокористування; охорона навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки; особливо охоронювані природні території; охорона пам'яток історії та культури; е) загальні питання виховання, освіти, науки, культури, фізичної культури і спорту; ж) координація питань охорони здоров'я; захист сім'ї, материнства, батьківства та дитинства; соціальний захист, включаючи соціальне забезпечення; 3) здійснення заходів по боротьбі з катастрофами, стихійними лихами, епідеміями, ліквідаціяїх наслідків; и) встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації; к) адміністративне, адміністративно-процесуальне, трудове, сімейне, житлове, земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра, про охорону навколишнього середовища; л) кадри судових та правоохоронних органів; адвокатура, нотаріат; м) захист споконвічної середовища проживання і традиційного способу життя нечисленних етнічних спільнот; н) встановлення загальних принципів організації системи органів державної влади та місцевого самоврядування; о) координація міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації, виконання міжнародних договорів Російської Федерації.

Предмети ведення суб'єкта Російської Федерації. Вони визначаються за принципом - «усе, що залишається за вирахуванням предметів ведення Російської Федерації і предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації». Закріплюючи в ст. ст. 71 і 72 Конституції Росії предмети ведення Російської Федерації і спільного ведення федерації її суб'єктів. Конституція в ст. 73 стверджує, що поза межами ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення «суб'єкти Федерації володіють усією повнотою державної влади».

Схема розмежування повноважень виглядає так: Конституція визначає сферу повноважень федеральної влади і сферу, де повноважні федерація та її суб'єкти, поза межами якої суб'єкти володіють усією повнотою державної влади. А за допомогою спеціальних договорів може, зокрема, перерозподілятися компетенція Федерації і її суб'єктів, що додає системі необхідну гнучкість. Так, у підписаному договорі зТатарстаном є три розділи: перший містить перелік виняткових повноважень Республіки Татарстан, другий визначає сферу спільного ведення республіки і Федерації, а третій - сферу виключної компетенції Росії.

Якщо проаналізувати договори між Російською Федерацією, з одного боку, і Татарстаном, Башкортостану, іншими суб'єктами Федерації - з іншого, то можна говорити про наявність у цих суб'єктів РФ певного обсягу суверенних прав. Так, Татарстан, Башкортостан поряд з іншими суб'єктами Федерації самостійно здійснюють установчу владу, приймаючи Конституцію, формуючи вищі органи державної влади; формують бюджет і контролюють його виконання; збирають податки; здійснюють зовнішньоекономічну і зовнішньополітичну діяльність; беруть участь у роботі ряду міжнародних організацій. Зазначений перелік можна було б доповнити. Формально (якщо аналізувати сукупність суверенних прав республік, якими вони наділяються за договорами) вони можуть бути дійсно охарактеризовані як суверенні держави.

Всі ці повноваження обмежені знаходженням республіки у складі Федерації. Конституція Російської Федерації передбачає, що повновладдям республіки не мають - не допускаються на території Федерації встановлення митних кордонів, мит, зборів та будь-яких інших перешкод для вільного переміщення товарів, послуг і фінансових засобів (ч. 1 ст. 74), емісія і введення будь-яких грошей окрім єдиної грошової одиниці Російської Федерації (ч. 1 ст. 75), федеральним законодавством визначаються система федеральних податків і зборів, принципи оподаткування (ч. 2 ст. 75). Республіка не має права сецесії(Виходу) зі складу федерації.

Повноваження мають розмежовуватись відповідно до Федерального закону № 119 від 24 червня 1999 р. «Про принципи і порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами влади суб'єктів Федерації». Всупереч правовій логіці, яка передбачає, що спочатку має бути розроблений і прийнятий закон, що регулює процедуру розмежування повноважень та предметів відання, а потім вже розпочато сама процедура розмежування повноважень, в Росії з моменту початку розмежування повноважень до прийняття закону пройшло більше 5 років.

Розглянутий федеральний закон закріплює ряд найважливіших положень державного будівництва:

- Федеральні закони, конституції республік і нормативні правові акти суб'єктів Російської Федерації, договори, угоди не можуть змінювати встановлені Конституцією Російської Федерації предмети ведення Російської Федерації, предмети спільного ведення;

- Положення договорів та угод про розмежування предметів ведення і повноважень повинні відповідати Конституції Росії і федеральним законам;

- Не можуть бути прийняті федеральні закони і законодавчі акти суб'єктів Російської Федерації, укладені договори та угоди, якщо вони ведуть до зміни конституційно-правового статусу суб'єктів Федерації, порушення встановлених Конституцією прав і свобод особистості, порушення державної цілісності Російської Федерації та єдність системи державної влади в Росії.

Закон закріпив призначення договорів - конкретизація конституційно визначених предметів ведення і повноважень. Реалізація закону дозволить структурувати самі форми договірного процесу,позбавитися від невиправданого різноманіття форм договірного регулювання.

Підписані договори про розмежування повноважень між Російською Федерацією та її суб'єктами зробили значний крок у бік конфедералізаціі відносин між зазначеними суб'єктами Федерації, виходячи в ряді випадків з типово міжнародно-правових принципів регулювання:

повага суверенітету, договірні принципи регулювання повноважень федеральної влади і влади суб'єктів.

Договір «Про розмежування повноважень та предметів відання між органами державної влади Російської Федерації та Республіки Татарстан», підписаний 15 лютого 1994, можна розглядати як своєрідний приклад і свого роду зразок подібних двосторонніх договорів.

Разом з цим договором були підготовлені п'ять міжурядових угод: по податках, бюджету, оборони, зовнішньоекономічної діяльності, координації роботи правоохоронних органів. В якості умови підписання цього пакету документів федеральні органи влади висунули вимоги про підписання Татарстаном Федеративного договору і проведення виборів у Федеральне Збори Росії. Відповідно до договору «Про розмежування предметів ведення і взаємній делегуванні повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади Республіки Татарстан» Татарстан об'єднаний з Російською Федерацією, а не утворює її разом з іншими суб'єктами. Договором додана велика юридична сила у порівнянні з Конституцією Російської Федерації (ч. II ст. IV). Асиметричність федерації при цьому практично переростає в фактичний конфедералізм.

1 липня 1994 підписується договір між Російською Федерацією і Кабардино-Балкарської Республікою, 3 серпня

1994 р. - між Російською Федерацією і Республікою Башкортостан. Процес підписання договорів про розмежування повноважень між федеральними органами влади і органами влади суб'єктів Федерації ухвалила масовий характер. Послідували угоди з Республікою Саха (Якутія) від 29 червня 1995. Республікою Бурятія від 11 липня 1995, Удмуртської Республікою від 17 жовтня 1995, Республікою Комі від 20 березня 1996, Чуваської Республікою від 27 травня 1996 р. і т.д. Однією з причин, що спонукали республіки вимагати нових прав і нового статусу, з'явилася проводиться політика з уніфікації статусу суб'єктів федерації. Цілком закономірно, що республіки почали протидіяти цьому процесу, переводячи свої відносини з федеральним центром на договірні принципи.

За республіками прийшла черга країв та областей. Першими договорами про розмежування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади країв і областей виступили угоди з Краснодарським і Хабаровським краями, Оренбурзької, Ленінградської, Іркутської, Пермської і Свердловської областями. Підписання угод з краями і областями означало не просто новий етап договірного процесу, але й сприяло розкручування спіралі постійної боротьби регіональних влад за всі великі повноваження.

Розмежування повноважень - складний неодномоментний процес. Загальний підхід до використання самого принципу договірних відносин повинен грунтуватися на пріоритеті конституційного методу правового регулювання. Разом з тим в настільки неоднорідному державі, яким єРосійська Федерація, цілком закономірно використання договірних механізмів як засобу обліку регіональних особливостей суб'єктів Федерації. Саме для цих цілей належить використовувати конституційне дозвіл на підписання угод про розмежування повноважень між Федерацією та її суб'єктами. Договір з органами влади суб'єкта Федерації покликаний конкретизувати питання здійснення єдиної державної влади на даній території з врахуванням її особливостей. Підтверджуючи це призначення договірного процесу, преамбули ряду договорів, укладених між Російською Федерацією і її суб'єктами, містять відповідні умови: договір з Республікою Бурятія виходить з урахування того обставини, що «територія Республіки Бурятія є водозбірній зоною озера Байкал» - національного надбання Російської Федерації; договір зі Свердловською областю - з урахування її «регіональних особливостей»; з Калінінградською областю - з урахування її «специфічного географічного положення»; з Ленінградської областю - з урахування її «специфічних географічних, природних, соціально-економічних, культурно-історичних особливостей».

Поступове зживання договірних механізмів при регулюванні взаємин між Російською Федерацією та її суб'єктами не тільки заперечує, але, навпаки, передбачає більш активне використання договірних процедур при регулювання взаємовідносин між виконавчими органами влади Федерації і її суб'єктів, а також між різними суб'єктами Російської Федерації. Сьогодні угоди між виконавчими органами влади Федерації і її суб'єктів виступають, як правило, в якості свого роду програми до договорів про розмежування предметів ведення і повноважень.

Перспективним є використання договірних відносинпри регулюванні питань зміцнення зв'язків між різними суб'єктами Федерації, хоча ні Конституція, ні законодавство Російської Федерації не містять регуляторів договірних відносин між суб'єктами Федерації.

Договори між суб'єктами Федерації можна підрозділити на кілька видів:

а) договори, спрямовані на розвиток економічної взаємодії суб'єктів Російської Федерації. Однак подібні угоди, як правило, являють собою основу для підписання в подальшому угод з конкретних питань;

б) угоди про взаємне співробітництво в питаннях розвитку культури, освіти, обміну навчальною літературою, що видається на різних мовах;

в) угоди між суб'єктами Федерації в сфері правотворчості та правозастосовчій діяльності.

Одним з перших укладених угод між суб'єктами Російської Федерації стала угода в галузі природокористування та охорони навколишнього середовища, укладену в 1994 р. строком на 5 років Урядом Кабардино-Балкарської Республіки та Адміністрацією особливо охороняється еколого-природного регіону Російської Федерації - Кавказьких Мінеральних Вод. Угодою між вищими представницькими органами влади Республіки Саха (Якутія) та Республіки Тива передбачається, зокрема, співпраця сторін: 1) у розробці конституційних, законодавчих та інших нормативних актів республік; 2) у здійсненні конституційного і парламентського контролю за виконанням законів. Для вирішення цих питань угоди передбачалося створення тимчасових спільних груп експертів з метою розробки проектів законодавчих та інших правових актів з питань законотворчості і міжреспубліканського співробітництва, здійснення інформаційно-правового співробітництва.

При розвитку подібного роду договірної практикислід чітко визначити предмети, за якими допустимо і необхідне укладення угод між суб'єктами Федерації. Навряд чи це можуть бути договори «про дружбу і співпрацю», подібно до Угоди про дружбу і співробітництво між Татарстаном і чувашів від 24 березня 1994 р., між чуваші й Башкортостану від 13 травня 1994 І за своєю назвою, і за змістом ці документи більше схожі на угоди іноземних держав між собою, ніж на договір між суб'єктами одного і того ж федеративної держави.

Аналіз практики реалізації розмежування предметів ведення і повноважень між Російською Федерацією та її суб'єктами дозволяє стверджувати, що для остаточного вирішення питання належить розглянути можливість внесення відповідних змін і доповнень до ст. ст. 71, 72, 73 Конституції Росії. Основне призначення змін - конкретизація розділених повноважень між органами законодавчої і виконавчої влади Федерації і її суб'єктів, припинення практики укладання договорів між Російською Федерацією та її суб'єктами.