Конституційні принципи державного устрою Російської Федерації

Федерація (від позднелатінского foederatio - союз, об'єднання), поряд з унітарної формою, являє собою одну з основних форм територіальної організації держави. Як форма державного устрою вона передбачає особливий характер відносин між федеральними органами влади та органамискладових федеративна держава територіальних частин - суб'єктів федерації.

Федерація являє собою юридично єдину союзну державу, до складу якого входять певні держави чи державні утворення, що володіють владою і повноваженнями у вирішенні тих питань, які не входять до компетенції федеральної влади. Її характеризують наступні ознаки.

Федерація - єдину союзну державу, що існує поряд і понад тих держав, які входять до його складу. Федерація володіє суверенітетом.

Федерація має необхідні державно-правовими інститутами, тобто законодавчими та виконавчими органами, які обираються населенням усіх суб'єктів федерації, причому парламенти федерального типу, як правило, мають двопалатну структуру. Поряд із загальною палатою, яка виражає інтереси всієї держави, існує палата, яка виражає інтереси суб'єктів федерації.

Акти федеральних органів є обов'язковими на всій території федерації. Вони не підлягають рецепції, тобто твердженням з боку органів суб'єктів федерації, і адресовані безпосередньо населенню. Суб'єкти федерації не мають права скасування актів Федерації.

Федерація має єдиної територією і єдиним громадянством, причому територія федерації може складатися з територій її суб'єктів, але разом з тим може існувати загальнофедеральних територія, яка до складу суб'єктів не входить.

Федерація має компетенцію компетенції. Це означає, що вона сама, без згоди входять до неї суб'єктів, може розширювати або звужувати межі своєї компетенції, що і закріплюється в її конституції. По суті це компетенція федерації на змінусвоєї компетенції.

Федерація юридично нерозривним, тобто її суб'єкти не володіють суверенітетом і не мають права сецесії (виходу із складу федерації).

Найбільш виразно ознаки федеративної держави проявляються в їх порівнянні з ознаками, що характеризують конфедерацію. Конфедерація з юридичної точки зору - це постійний союз держав, що не має спільних органів влади та управління або ж має один або кілька таких органів, призначених для здійснення цілей конфедерації. Подібними цілями можуть бути економічні, торговельні завдання, створення єдиного митного простору, цілі зовнішньополітичного характеру, оборони тощо Конфедерація - це не єдина держава, а союз держав, який створений на договірній основі відповідними суб'єктами, і тому дані суб'єкти володіють суверенітетом і можуть виступати на міжнародній арені самостійно.

Конфедерація може не мати спільних законодавчих і виконавчих органів. Органи, які в ній створюються, обумовлені цілями конфедерації, і утворюються вони урядами країн, що входять в конфедерацію. Акти спільних органів (якщо вони створені) не адресовані населенню безпосередньо, а тільки урядам держав-членів конфедерації, які можуть затвердити ці акти і поширити їх дію на свою територію (право рецепції). Разом з тим вони можуть не затвердити ці акти, відкинути їх (право нуліфікації). Конфедерація не має єдиної територією і єдиним громадянством. Конфедерація являє собою расторжімий союз, інакше кажучи, суб'єкти конфедерації як зберігають свій суверенітет держави володіють правомсецесії, тобто правом виходу з союзу.

На прикладі Російської Федерації виділяються наступні конституційні принципи правового регулювання федеративних відносин:

1) суверенітет Російської Федерації над всією її територією (ст. ст. 4, 71);

2) верховенство на всій території Росії Конституції Російської Федерації і федеральних законів (ст. 67);

3) цілісність державної території (ст. ст.1, 3, 67);

4) пряму дію Конституції Російської Федерації на всій території Федерації (ст. 15);

5) конституційне закріплення порядку зміни зовнішніх та внутрішніх кордонів держави (ст.ст. 67, 71, 131);

6) єдність правового режиму території Російської Федерації в питаннях економіки (єдність економічного простору), вільного переміщення товарів, послуг і фінансових коштів на всій території, підтримки конкуренції та свободи економічної діяльності (ст. 8).

В якості основних конституційних формул побудови російської федеративної державності слід визнати ч. 1 ст. 1: «Російська Федерація - Росія є демократичне федеративну правове держава з республіканською формою правління», а також положення ч. 1 ст. 4 Конституції Російської Федерації: «Суверенітет Російської Федерації поширюється на всю її територію». Ці конституційні положення визначають, з одного боку, правові передумови розмежування повноважень між федеральними органами влади і місцевими, з іншого - служать однозначним підтвердженням територіальної єдності Російської Федерації, розповсюдження єдиної державної влади на всю територію Росії без вилучень, незалежно від позиції регіональної влади.

«Адміністративнийпристрій Російської Федерації засноване на її державній цілісності ... »(ч. 3 ст. 5 Конституції Росії). Федерація, на відміну від конфедерації як міжнародно-правового за своїм характером союзу держав, - єдину союзну державу, у складі якого є певні національно-державні та адміністративно-територіальні утворення, що володіють владою і повноваженнями щодо тих питань, які не входять до компетенції федеральної влади.

Закріплена Конституцією Російської Федерації 1993 нова система територіальної організації покликана надати незмінність старої структурі, додавши до неї жорсткість і незмінність кордонів між суб'єктами Федерації. І все ж це вже не національно-державна організація з різним статусом складових її елементів, а державно-територіальна Федерація, нехай і асиметрична. Згідно з ч. 1 ст. 5 Конституції, до складу Російської Федерації входять республіки, краю, області, міст федерального значення, автономної області, автономних округів - рівноправних суб'єкти Російської Федерації.

Звертаючись до державно-правових механізмів розмежування повноважень і гарантій забезпечення єдності правового регулювання на всій території Російської Федерації, слід виділити два базових конституційних положення:

1. Про вищої юридичної сили і прямої дії Конституції Російської Федерації на всій території Федерації (ч. 1. Ст. 15 Конституції Росії).

2. Про верховенство на всій території країни федеральних законів, прийнятих з предметів ведення Російської Федерації (ч. 1,3 ст. 76 Конституції Росії).

Виходячи з принципу суверенітету держави і територіального верховенства, дію нормправа на території держави є необмеженим, безумовним і абсолютним. Під вищу юридичну силу не можна розуміти велику обов'язковість будь-якого акта, що перевищує обов'язковість іншого акту. Немає ступеня обов'язковості будь-якого акта. Співвідносності (релятивізм) актів не в цьому. Федеральне законодавство можна порівняти в цьому сенсі з будь-яким іншим актом, від якого б органу суб'єкта Федерації він ні виходив.

Суть справи в іншому: вища юридична сила федеральної Конституції полягає в тому, що всі закони і інші акти видаються на її основі і в її виконання і не повинні суперечити їй (ст. 15 Конституції Росії). Антиконституційні акти не можуть породжувати ніяких правовідносин у силу того, що вони юридично нікчемні, тобто не є юридичними актами.

Верховенство і єдність державної влади забезпечується перш за все через верховенство правових актів Федерації. Конституція Російської Федерації і федеральні закони повною мірою закріплюють своє верховенство. Як зазначалося раніше, верховенство конституції - одна з обов'язкових рис правової держави. Це зумовлює юридичну нікчемність будь-якого нормативного акту, розходиться з конституційно встановлені, незалежно від органу, який видав його, від сфери і спрямованості його застосування.

Конституція Росії закріпила досить сувору концепцію єдиного суверенітету Російської Федерації, який поширюється на всю територію країни. Однак протиріччя при поєднанні суверенітету Росії з декларованим суверенітетом що входить до складу Росії республіки не знайшло свогоконституційного дозволу. У Конституції Російської Федерації закріплені наступні принципові положення:

- Цілісність і недоторканність території Російської Федерації.

- Рівноправність всіх суб'єктів Російської Федерації.

- Будівництво та розвиток Російської Федерації на двох рівнозначних принципах: національно-державному і територіально-державному.

- Суверенітет Російської Федерації (суб'єкти Російської Федерації не є суверенними).

Формування на частини території Російської імперії федеративної держави-РРФСР - було продекларовано Конституцією РРФСР 1918 Однак поділ цієї держави на складові частини - суб'єкти Федерації - відбувалося на основі Конституції з урахуванням двох вимог (причому саме в цій послідовності):

- Зручність адміністрування;

- Облік етнічного чинника.

Жоден суб'єкт Федерації не входив до складу РРФСР на основі договору (з особливим випадком Тиви, що увійшла в 1944 р. до Союзу РСР на правах АТ у складі РРФСР).

Російська Федерація є конституційною федерацією. У тисячолітній історії російської державності не можна знайти якийсь нормативний акт, документ, який проголошував створення Російського держави. Росія - історично сформоване держава, поділ якого на адміністративні складові відбувається на основі конституційних актів. Ухваленню Конституції Росії 1993 р., закріпила федеральну форму її державного устрою, передувало підписання 31 березня 1992 Федеративного договору. Цей документ за своїм змістом не відповідає назві. Суть договору - розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами владисуб'єктів Російської Федерації. Мова не йшла про освіту федеративної держави. Форма Федеративного договору була використана в політичних цілях для стабілізації взаємин центральної і регіональних еліт.

По суті це була угода між федеральними органами державної влади Росії і органами влади суб'єктів Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень. Сполучення двох тенденцій - конституційне прагнення відновити правове єдність країни, з одного боку, і передбачене Федеративним договором розмежування повноважень між Федерацією та її суб'єктами по конкретних предметів відання - з іншого привели до посилення конфлікту між федеральної правової системи та правовими системами цілого ряду суб'єктів Федерації.

Спочатку процес розробки та обговорення Федеративного договору проходив поряд з процесом вироблення нового Союзного договору. Необхідність укладання Федеративного договору була законодавчо закріплена Постановою Президії Верховної Ради РРФСР від 17 липня 1990 р. «Про конкурс на кращий варіант проекту Федеративного договору РРФСР». Але поступово робота над проектом Федеративного договору була згорнута.

З розпадом у серпні-грудні 1991 р. Радянського Союзу питання про взаємини республік у складі Росії з федеральною владою зажадав активізації роботи з підготовки угоди про розмежування повноважень. У республіках почали проявлятися сепаратистські тенденції, процес переділу власності і влади прийняв характер, небезпечний для російської державності. Робоча група запропонувала в цих умовах підписати Угоду з розмежування предметів ведення іповноважень між федеральними органами державної влади Російської Федерації і органами влади республік у складі Російської Федерації.

Керівники більшості республік відкинули такий підхід і виступили за підписання Федеративного договору. Вимоги все більших прав і повноважень, лунали з столиць республік-суб'єктів Федерації, зводилися до мінімізації ролі федеральних органів влади, збільшення прав місцевих правлячих еліт.

31 березня 1992 був підписаний (а не «укладено») Федеративний договір, який на тому етапі розвитку дозволив уникнути наростання протистояння, згладити суперечності, закріпити що склалося на тому історичному етапі співвідношення сил.

Закріплений Федеративним договором відмову республік від визначення себе як автономій, визнання їх суверенними республіками в складі Росії знайшли своє конституційне вираження в Законі Російської Федерації від 21 квітня 1992 р. «Про зміни та доповнення Конституції (Основного Закону) Російської Радянської Федеративної Соціалістичної Республіки» 1 . У порівнянні з текстом Конституції РРФСР 1978 це була кардинальна зміна уявлень: до внесення зазначених змін Конституція РРФСР визначала автономії як соціалістичні держави, самостійність яких забезпечувалась поруч гарантій економічного характеру. Територія республіки не могла бути змінена без її згоди. Однак про суверенітет республік раніше ніколи не згадувалося.

Президент РФ Путін В.В., оцінюючи політику російської влади на початку 90-х рр.. зазначає: «На початку 90-х центр багато віддав на відкуп регіонам. Це буласвідома, хоча почасти і вимушена політика. Але вона допомогла керівництву Росії добитися тоді головного і, думаю, була обгрунтована, вона допомогла утримати Федерацію в її межах. Проте вже незабаром влада деяких суб'єктів Федерації почали випробовувати міцність центральної влади » 2 .

При всіх складнощах, що передували її прийняття, і при всій неоднозначності того етапу російської новітньої історії Конституція Росії 1993 об'єктивно сприяла виходу країни з державно-правової кризи, документальним уособленням якого стало підписання Федеративного договору. Президент РФ В.В. Путін у своєму виступі при поданні щорічного Послання Президента Російської Федерації Федеральним Зборам Російської Федерації 8 липня 2000 був змушений визнати, що в Росії федеративні відносини недобудовані і недорозвинені. Регіональна самостійність часто трактується як санкція на дезінтеграцію держави. Ми весь час говоримо про федерацію та її зміцнення, роками про це ж говоримо. Однак треба визнати: у нас ще немає повноцінної федеративної держави ... у нас створено децентралізована держава 1 .

Сьогодні процес формування Російської Федерації ще далеко не завершений як у контексті наповнення прав і повноважень суб'єктів Федерації, закріплення стабільного і впевненого положення федеральних органів влади, так і в питанні формування самих суб'єктів Федерації. Російська Федерація представляє собою унікальне явище в державно-правовій практиці: це єдина країна в світі, в якій нафедеральний рівень влади безпосередньо виходять 89 суб'єктів. Відсутність проміжних ланок ускладнювало державне управління країною, взаємодія різних владних рівнів знижувало можливості центральної влади при здійсненні ефективного контролю над процесами в регіонах, сприяло ускладненню системи органів влади. Одним з варіантів подолання подібних недоліків є формування додаткового рівня влади - міжрегіонального.

Починаючи з 1994 р. в Росії сформувалася система міжрегіональних асоціацій, в які входили сусідами суб'єкти Федерації (були сформовані 7 асоціацій). У 2000 р. були утворені федеральні округи: Центральний (центр - м. Москва), Північно-Західний (м. Санкт-Петербург), Північно-Кавказький (м. Ростов-на-Дону), Приволзький (м. Нижній Новгород), Уральський (м. Єкатеринбург), Сибірський (м. Новосибірськ), Далекосхідний (м. Хабаровськ). Указ Президента Російської Федерації від 13 травня 2000 р. № 849 «Про затвердження Положення про повноважного представника Президента Російської Федерації у федеральному окрузі», яким на території Росії було утворено сім федеральних округів на чолі з Повноважними представниками Президента Російської Федерації, спрямований на відновлення вертикалі виконавчої влади.

Що стосується самих федеральних округів, то на сучасному етапі розвитку Російської державності це не обумовлений Конституцією Росії механізм реформування системи державного управління, а не зміна державного устрою країни або територіальної організації державної влади.

Ключовим при оцінці процесу формування реальної федеративної структури державного устрою країни є конституційне положення про те, що суб'єкти Російської Федерації перебувають ускладі Росії (ч. 1 ст. 65 Конституції), а ні в якій мірі не утворюють і не об'єднуються в Федерацію.

Серед функцій Російської держави особливе значення має забезпечення цілісності та недоторканності території Російської Федерації. Федеративний устрій Російської держави - не самодостатня цінність, а засіб прогресивного розвитку країни, здійснення ефективного управління державою.

У структурі сучасної російської держави федеральна влада повинні бути швидше за все зацікавлені не в перемозі однієї з постійно діючих в будь-якому федеративній державі тенденцій - унітаризму та федералізму, - а в знаходженні певного балансу сил, при якому в найбільшою мірою будуть дотримуватися принципи федеративного устрою Росії, закріплені у ч. 3 ст. 5 Конституції Росії:

1) державної цілісності;

2) єдності системи державної влади;

3) розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Федерації;

4) рівноправності і самовизначення народів.

При цьому змінюється саме призначення російського федералізму, що перестав бути тільки і виключно засобом розв'язання національного питання, що перетворюється в форму демократизації управління державою.