Питання статусу суб'єктів Російської Федерації

Конституція Російської Федерації 1993 р., дотримуючись спадкоємність з Конституцією РРФСР 1978 р., підтвердила наявність шести видів суб'єктів Російської Федерації (ч. 1 ст. 5).

Конституція Російської Федерації пішла по шляху уніфікації правового статусу суб'єктів Федерації, закріпивши в ст. 5 їх рівноправність. Тим не менше республіка в складі Росії визнається державою, яка володіє власною Конституцією і власним законодавством.Формально і фактично уніфікувавши правовий статус республік і інших суб'єктів Федерації, у ч. 4 ст. 5 Конституція Росії закріплює, що у взаєминах з федеральними органами державної влади всі суб'єкти Російської Федерації між собою рівноправні, а в ч. 2 ст. 72 Конституція стверджує, що положення про предмети спільного ведення в рівній мірі поширюються на республіки, краю, області, міста федерального значення, автономну область, автономні округу.

Залишається без чіткої відповіді питання: чи означає рівноправність суб'єктів Федерації тотожність їх правового статусу? При вирішенні даного питання вдасться зняти вихідне протиріччя між визнанням республік у складі Російської Федерації державами (за Конституцією Росії), з одного боку, та закріпленням їх рівноправності з краями, областями, автономіями, які державами не зізнаються - з іншого. Природно, що республіки мають значні особливостями в порівнянні з краями і областями. Освічені чинності концепції федералізму як засобу розв'язання національного питання багато республік усвідомили себе національними державами. Тому прийнятним компромісом між вимогами республік про свою винятковість і вимогами областей про рівноправність може стати формула, за якою рівноправність не означає абсолютної тотожності правового статусу. Республіки володіють деякими такими символічними і дійсними особливостями, які не дозволяють ототожнювати їх з адміністративно-територіальними утвореннями, якими є краї і області.

Деякі краї і області відмовляються визнати необхідність деякого компромісу і закріплюютьу своїх статутах (конституціях) положення про абсолютну рівноправність у якості суб'єктів Федерації. Зазначена тенденція своє найбільш яскраве вираження знайшла у спробах проголошення Вологодській і Уральської республік. Так, 27 жовтня 1993 р. на сесії Свердловського обласної Ради народних депутатів було офіційно оголошено про утворення Уральської Республіки і прийнята Конституція Уральської Республіки.

Юридично коректно питання про співвідношення правового статусу області з іншими суб'єктами Федерації закріплюється в Статуті Ленінградської області, прийнятому 27 жовтня 1994 Стверджуючи в положеннях преамбули принцип рівноправності суб'єктів Федерації, у ч. 2 ст. 1 Статуту розкривається розуміння цього принципу: у взаєминах з федеральними органами державної влади Росії Ленінградська область має рівні з іншими суб'єктами Російської Федерації права. Дійсно, Конституція Російської Федерації, проголошуючи рівноправність суб'єктів Російської Федерації (ч. 1 ст. 5), особливо виділяє їх рівноправність між собою у взаєминах з федеральними органами державної влади (ч. 4 ст. 5). Це положення про рівноправність суб'єктів Російської Федерації у взаєминах з Російською Федерацією розвиває у ч. 2 ст. 72 Конституції Росії. Реалізація принципу рівноправності передбачає чітке дотримання основ конституційного ладу Російської Федерації: народовладдя, повага до прав і свобод людини і громадянина, верховенство Конституції і федеральних законів, єдність і територіальна цілісність Російської Федерації, федеративний устрій, здійснення державної влади на основі принципу поділу влади та ін

Будь-яке складнопобудованих держава має як ознаками, які дозволяють виявити в його будові симетрію, так і характеристиками асиметрії. Феномени симетрії та асиметрії складаються в особливому вигляді структурної організації об'єктів. При дослідженні проблеми асиметрії в державному устрої належить розрізняти:

об'єктивну (природну) асиметрію - відмінності між суб'єктами Федерації, різними регіонами держави за своїм економічним, промисловим, біологічному потенціалу, за географічними, кліматичними умовами, історичним, етнічних особливостей розвитку тощо;

конституційно-правову асиметрію, що характеризується відмінностями в конституційно-правовий статус суб'єктів федеративної держави. Симетрична Федерація - це така політична система (в плані територіального устрою), в якій суб'єкти (матеріалів) наділені Конституцією країни такими істотними (невідчужуваними, еквівалентними) властивостями (правами), які не зачіпаються в результаті розвитку системи та її елементів.

Згідно зі ст. 66 Конституції Росії, статус республіки визначається Конституцією Російської Федерації і Конституцією республіки; статус краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу визначається Конституцією Російської Федерації та статутом краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу, що приймається законодавчим (представницьким) органом відповідного суб'єкта Російської Федерації. Статус суб'єктів Російської Федерації може бути змінений тільки за взаємною згодою Російської Федерації та суб'єкта відповідно до федеральним конституційним законом (ч. 5 ст. 66 Конституції Росії). Найбільш істотним і найбільш загальним порушенням федеральних норм є закріплення в переважній більшості конституцій республік - суб'єктів Федерації(За винятком Інгушетії і Калмикії) положення про те, що республіки є суверенними державами.

Конституція Росії не містить положень, які можна було б розцінити як визнання суверенної статусу республік. Навпаки, з аналізу ч. 4 п. 1 Прикінцевих та перехідних положень Конституції, що закріплюють пріоритет конституційних положень над положеннями Федеративного договору, випливає висновок про несуверенних статус республік. Теза про суверенітет республік-суб'єктів Російської Федерації суперечить Конституції Росії 1993 р. Це було підтверджено рішенням Конституційного Суду РФ від 7 червня 2000 р. при розгляді питання про невідповідність Конституції Російської Федерації окремих положень Конституції Республіки Алтай.

Міжнародне право не заперечує за суб'єктами федеративних держав права на укладення міжнародних угод та міжнародної правосуб'єктності в цілому, але й не закріплює її. Як відомо, питання укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів визначаються Віденської Конвенції про право міжнародних договорів 1969 р., в якій немає згадки про право суб'єктів федеративних держав брати участь в міжнародних угодах.

Таким чином, міжнародна правосуб'єктність суб'єктів федеративних держав визначається конституційними актами самого федеративної держави. Комісія міжнародного права ООН у 1966 р. сформулювала правило: «Держави-члени федеративного союзу можуть володіти правоздатністю укладати договори, якщо така правоздатність визнається федеральної конституції і не виходить за встановлені нею межі».

Хоча це правило не зібрала необхідної для прийняття більшості голосів на Віденськійконференції, по праву міжнародних договорів 1968-1969 рр.., воно є найбільш коректним як з політичного, так і з юридичної точки зору. Саме воно повною мірою відповідає принципам міжнародного права та враховує конституційну практику відомих складнопобудованих держав, поруч вчених це правило визнається в якості норми звичаєвого міжнародного права.

Конституція ФРН встановлює: «Підтримання відносин з іноземними державами є компетенцією Федерації» (ч. 1 ст. 32 Конституції ФРН); «в тій мірі, в якій землі мають законодавчої компетенцією, вони можуть за згодою федерального уряду укладати договори з іноземними державами» ( ч. 3 ст. 32 Конституції ФРН). Схожа формулювання, хоча й сконструйована від зворотного, закріплена в Конституції США: «Жоден штат не може без згоди Конгресу ... входити в угоди або укладати договори з іншим штатом або з іноземною державою »(ч. 3 розд. 10 ст. 1 Конституції США).

Колишній голова Міжнародного Суду ООН Е.Х. де Аречага стверджує наступний підхід: «Держава як суб'єкт міжнародного права характеризується насамперед тим, що воно має територію і, отже, має, за висловом Міжнародного Суду,« територіальним верховенством »... Територіальний суверенітет можна визначити як право держави здійснювати виняткову юрисдикцію по відношенню до всіх осіб і предметів на своїй території » 1 . Звідси виводиться теза: «Держава - член федерації не може бути суб'єктом міжнародного права.У всякому разі повноправним його суб'єктом, вже в силу того, що держави - члени федерації ніколи на практиці не мають виняткову територіальної юрисдикцією, розділяючи її з федерацією » 2 .

Без підтвердження федеральної конституції вихід суб'єктів федерації на міжнародну арену повинен бути визнаний неправовим, які не потребують будь-яких наслідків. При заборону федеральним законодавством суб'єктам федерації брати участь у міжнародних договорах подібні правові акти, навіть будучи в'язнями, є юридично нікчемними.

Серед суб'єктів Російської Федерації виділяється окрема група тих суб'єктів, до складу яких входять автономні округу, в свою чергу визнані рівноправними суб'єктами Російської Федерації. До складені суб'єктам Російської Федерації належать Красноярський край, Архангельська, Іркутська, Камчатська, Пермська, Читинська, Тюменська області. Входження автономних округів до складу краю, області РРФСР було закріплено Конституцією РРФСР 1978 До 1990 р. можливість виходу автономного утворення зі складу краю (області) не передбачалася, навпаки, конституційне положення про їх входження до складу краю, області носило імперативний характер.

Зміни і доповнення Конституції РРФСР, прийняті 15 грудня 1990, передбачали відхід від жорсткої вимоги включеності округу до складу краю, області і стверджували: «Автономний округ перебуває у складі РФСРР і може входити в край чи область». Тим самим автономні округу отримували право на вихід зі складу краю, області та на безпосереднє входження до складуРосійської Федерації. Про свій вихід зі складу Магаданської області оголосив і з дотриманням конституційних норм оформив цей вихід Чукотський автономний округ. Конституційність подібної процедури була визнана Конституційним Судом РФ в постанові по справі про перевірку конституційності Закону Російської Федерації від 17 червня 1992 р. «Про безпосередньому входження Чукотського автономного округу до складу Російської Федерації» від 11 травня 1993 Спроби обласних органів державної влади оскаржити рішення автономного округу в Конституційному Суді РФ не подіяли успіху.

Ч. 4 ст. 66 Конституції Росії 1993 визначає: «відносини автономних округів, що входять до складу краю чи області, можуть регулюватися федеральним законом і договором між органами державної влади автономного округу і, відповідно, органами державної влади краю, області». Першим подібним угодою став Договір про взаємини між органами державної влади Архангельської області і Ненецького автономного округу, укладений в 1994 р. строком на два роки. Документ закріплював в ст. 1 (п. 1.1) входження Ненецького автономного округу до складу Архангельської області, але фіксував наявність в області та округу історично склалися територій. У червні 1996 р. після закінчення терміну дії угоди 1994 р. був укладений Договір про відносини між Архангельської областю і Ненецькому автономному окрузі, тобто мова йшла не про угоду органів влади, а про взаємини суб'єктів Федерації. У договорізакріплюється рівноправність сторін при затвердженні факту входження Ненецького округу до складу Архангельської області.

Значний інтерес представляє варіант врегулювання взаємовідносин, реалізований 1 листопада 1997 в Красноярську, де був підписаний договір про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації, з одного боку, та органами державної влади трьох суб'єктів Російської Федерації: Красноярського краю і вхідних до його складу автономних округів - Таймирського і евенкійського - з іншого.

Конституційний СудРФ в постанові по справі про тлумачення міститься у ч. 4 ст. 66 Конституції Російської Федерації положення про входження автономного округу до складу краю, області 1 підтвердив можливість поширення повноважень органів державної влади краю (області) на територію автономних округів «у випадках і межах, передбачених федеральним законом, статутами відповідних суб'єктів Російської Федерації та договором між їх органами державної влади ». Конституційний Суд визнав неконституційним перешкоджання в будь-якій формі участі населення автономного округу у виборах органів державної влади краю, області (п. 5 мотивувальної частини ухвали).

Конституційний Суд РФ відзначив, що входження одного суб'єкта РФ до складу іншого є реальним лише в тому випадку, якщо відбувається включення його території і населення до складу території і населення іншого суб'єкта. Саме включення території та населення автономного округу до складу краю, області відрізняєїх взаємини від відносин з іншими суб'єктами Російської Федерації. Включення території автономного округу до складу території краю не означає, що автономний округ втрачає свою територію, і вона поглинається краєм, областю.

Разом з тим у рішенні Конституційного Суду РФ містилися гарантії статусу автономних округів як суб'єктів Російської Федерації.

Входження автономних округів до складу краю, області має грунтуватися на таких принципових установках.

1. Взаємовідносини області (краю) і автономного утворення, розподіл повноважень між органами влади краю, області та автономних утворень визначаються Конституцією Росії, федеральним законодавством і лише потім, при дотриманні вимоги відповідності їм, договорами та угодами між органами влади краю, області та автономного утворення.

2. Автономні округу є складовою частиною краю, області. Територія і населення краю, області, у складі якого існують автономні округу, єдині.

3. Входження автономних округів до складу краю, області означає безумовне поширення юрисдикції органів державної влади краю, області на територію і населення автономних округів.

4. Нормативні правові акти автономних утворень не можуть суперечити нормативним правовим актам органів влади краю, області. У разі суперечності між законами краю, області та нормативними актами автономних округів діють акти краю, області.

5. Здійснення органами державної влади краю, області та органами влади автономного округу предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації має здійснюватися нимиспільно.

Використання наведених принципів дозволить затвердити у взаєминах між краями, областями і входять до їх складу автономними округами принципи кооперативного федералізму, федеральної солідарності. Лише спільними зусиллями органів влади краю, області і автономних округів при строгому дотриманні федерального законодавства, можливо виробити такі прецеденти їх взаємодії, які забезпечать практичне дозвіл ключових питань, що стосуються посилення ефективності державного управління та розвитку федеративних відносин у складені суб'єктах Російської Федерації.