Характеристика і співвідношення понять «держава», «державний апарат» і «державна служба»

У теорії держави і права під державою розуміється політична організація суспільства, що забезпечує його єдність і цілісність, здійснює за допомогою державного апарату управління справами суспільства, суверенну публічну владу, яка надає праву загальнообов'язкове значення, гарантуватиме права, свободи громадян, законність і правопорядок.

Держава - ця організація політичної влади в громадянському суспільстві, що здійснюється сформованими належним чином органами, виборними та призначеними посадовими особами, які діють в рамках офіційно встановлених повноважень. Призначення держави - вести «спільні справи» громадянського суспільства, представляти та організовувати його політично, забезпечувати мир і безпеку громадян, керувати соціальними процесами, управляти окремими сферами життя з урахуванням реального потенціалу суспільного самоврядування. Кожна держава має сукупністю ознак. До них, зокрема, відносяться: територіальна організація населення; публічна (державна) влада; державний суверенітет ", стягування податків. Представляється необхідним більш докладно зупинитися на ознаках держави.

Держава - це найбільш широка, всеохоплююча політична організація, яка представляє всіх членів громадянського суспільства, а не яку-небудь їх частину; за своєю політичною природою всяка держава універсально, загальнонародно; ставленнядержави до кожного члена суспільства юридично оформляється інститутом громадянства (підданства), що нерівнозначні членства або участі в будь-яких інших політичних організаціях.

У силу своєї універсальності держава є єдина в суспільстві суверенна політична організація; державна влада незалежна, верховна по відношенню до всякої політично організованої влади (місцевого самоврядування, партій і т.п.). Державі належить монопольне право приймати закони і таким чином формувати законодавство, правову систему, які представляють собою юридичну базу громадянського суспільства; за допомогою закону та принципу верховенства права і закону держава визначає межі поведінки всіх інших політичних організацій і політичну систему в цілому. Державі належить монополія на легітимне застосування деяких видів фізичного примусу до осіб (затримання, арешт, позбавлення волі тощо) у суворих формах судового і адміністративного провадження при дотриманні конституційних і законних гарантій прав особистості. Тільки держава має право мати армію та інші військові формування, містити в'язниці та інші кримінально-виправних установ, здійснювати узаконену репресію, застосовувати збройну силу. Держава - це єдина політична організація, що має право на законних підставах вимагати від усіх громадян періодичних платежів (податків) з їх майна та доходів на державні та громадські потреби.

Первинний генетична ознака держави - централізована публічна влада (направляється єдиною волею особливий шар людей, професійно керуючих суспільством) - виражається в діяльності держапарату, який спочатку здійснює функції регулювання і управліннясуспільством. Регулювання полягає в тому, що вищі органи держави встановлюють норми, правила поведінки, закони для впорядкування суспільних відносин на основі широко прокламіруемих цілей та ідеологій. Державне управління є організоване доцільне вплив на суспільні процеси, що припускає виконавчо-розпорядчу, контрольно-наглядову, координаційну, навчально-статистичну та іншу діяльність державних органів. Весь обсяг регулятивно-управлінських функцій, відповідних ним владних повноважень раціонально розподіляється між трьома владами держави - законодавчої, виконавчої і судової, а також органами, що забезпечують виконання владних функцій. Пристосовуючись до історичної реальності, держапарат перебуває в стані безперервної раціоналізації допомогою розподілу і перерозподілу влади, компетенції, повноважень, структурних змін, пошуку доцільних способів вирішення державних завдань.

Під державним апаратом розуміють систему органів, через які здійснюється державна влада, виконуються основні функції та досягаються що стоять перед державою цілі та завдання. Слід розрізняти державні органи та органи державної влади. При цьому необхідно мати на увазі, що поняття «державні органи» є більш широким, ніж поняття «органи державної влади».

Відповідно до загальноприйнятого в юридичній науці визначенням орган держави (державний орган) являє собою організаційно і структурно відособлену частину державного апарату, наділену у встановленому законодавством порядку повноваженнями, правовими і матеріально-фінансовими коштами для здійснення завдань і функцій державної влади.

Ознаки або риси, притаманні будь-якому органу держави:

- Наявність юридично чітко регламентованого порядку створення, перетворення і ліквідації освіти державногооргану. Крім цього порядку державний орган утворений або ліквідований бути не може. Формування основних федеральних органів державної влади здійснюється відповідно до Конституції Російської Федерації. Порядок утворення інших федеральних органів встановлюється законодавчими та іншими нормативно-правовими актами Російської Федерації. Спосіб і порядок утворення державних органів суб'єктів РФ встановлюється законами та іншими правовими актами суб'єктів;

- Державний орган створюється для здійснення функцій і завдань держави;

Зокрема. Конституція Росії (ст. 80) встановлює, що Президент РФ є гарантом Конституції, вживає заходів з охорони суверенітету Російської Федерації, її незалежності і державної цілісності. Федеральне Збори РФ, відповідно до ст. 94 Конституції Російської Федерації, визначається як представницький і законодавчий орган, Уряд РФ - орган виконавчої влади (ст. 110). Завдання і функції державних органів суб'єктів Федерації закріплюються в конституціях республік у складі Російської Федерації, статутах країв, областей, автономних округів, автономної області, їх законодавчих актах.

- Компетенція, закріплена в правових нормах, що є сукупністю предметів його ведення і повноважень. Компетенція є юридичним виразом функцій державного органу;

- Особливий, встановлений чинним законодавством порядок його діяльності. Відійти від цього порядку орган держави не має права.

- Внутрішня організація, закріплена в Конституції Російської Федерації, конституціях і статутах суб'ектовРФ, законодавчих та інших нормативно-правових актах, що приймаються на федеральному рівні і рівні суб'ектовРФ.

У юридичній літературінерідко як ознака органу держави розглядається не компетенція, а повноваження або державно-владні повноваження. При цьому під повноваженнями розуміють:

- Можливість прийняття рішень, обов'язкових для виконання всіма громадянами, посадовими особами та організаціями, на яких поширюється компетенція даного органу держави;

- Організацію виконання прийнятих рішень, яка спирається на матеріальну основу (наприклад, кошти державного бюджету);

- Охорону прийнятих рішень від порушень з можливістю застосування як переконання, громадського впливу, так і заходів державного примусу.

У юридичному сенсі поняття повноваження означає певну єдність прав і обов'язків державного органу і посадової особи, елемент їх правового статусу, в якому можливість вчинення певних дій або прийняття рішення з того чи іншого питання є одночасно необхідністю щось зробити, тобто службовим обов'язком . По суті будь-якого повноваження укладені елементи права та обов'язки: те, що суб'єкт повноваження вправі робити, він разом з тим і зобов'язаний робити. Звичайно, у конкретному уповноваження ці елементи можуть поєднуватися по-різному: у багатьох випадках вони збалансовані, наприклад, повноваження глави суб'єкта РФ (Президента, губернатора, мера і т.д.) підписувати і оприлюднювати закони суб'єкта РФ є в однаковій мірі правом і обов'язком . Разом з тим, якщо ми візьмемо інші його повноваження - присвоювати почесні звання і нагороджувати державними нагородами суб'єкта РФ, то в ньому превалює елемент права, а необов'язки. Існують повноваження, які носять яскраво виражений зобов'язуючий характер: Президент Російської Федерації, згідно з Конституцією, виступає з щорічними посланнями перед Федеральними Зборами РФ. У науковій літературі, на жаль, немає ще чіткої класифікації повноважень з їх юридичної структурою, за системою імперативності, функціональним призначенням у складі правового статусу державного органу і посадової особи.

Серед повноважень слід особливо виділити тип державно-владних чи просто владних повноважень. Вони безпосередньо виражають функції органів державної влади, пов'язаних з прийняттям владних державних рішень, включаючи прийняття законів, із здійсненням виконавчої, розпорядчого, координаційної та іншої управлінської діяльності, з реалізацією форм контролю судової влади над відповідністю суспільних відносин конституції і законам. Такі повноваження органів законодавчої, виконавчої та судової влади і осіб, що заміщають державні посади у відповідних органах. Владні повноваження передбачаються державними посадами Російської Федерації, які згідно з Федеральним законом «Про основи державної служби Російської Федерації» віднесено до державних посад категорії «А» (Президент РФ, Голова Уряду РФ, голови палат Федеральних Зборів РФ, федеральні міністри і т.д.) . Важливий ознака цих повноважень полягає в тому, що вони встановлюються Конституцією Російської Федерації, федеральними конституційними законами, федеральними законами (сьогодні певною мірою договорами між Російською Федерацією та суб'єктами Російської Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень), тобто нормативними правовими актами високої юридичної сили, що регулюють статус органів державної владиРосії.

Повноваження державних органів, які не є безпосередньо владними, безумовно, пов'язані з державною владою в тій мірі, в якій вони забезпечують державно-владну діяльність. Повноваження з державних посад державної служби, віднесеним до категорії «Б» мають чітко виражений забезпечує характер. Як відомо, ці посади засновуються для забезпечення повноважень осіб, які займають державні посади Російської Федерації категорії «А». Ця обставина вказує на похідні цього типу повноважень від владних повноважень, на їх послідовність і співчленів в організації діяльності державних органів. Кореляція між владними та забезпечують повноваженнями може бути чітко визначеною (повноваження депутата - повноваження помічника депутата), але в більшості випадків вона приймає загальний характер: маса забезпечують повноважень сприяє функціонуванню всієї системи державної влади (контрольні, наглядові, аналітичні, навчальні та інші повноваження). Існує певна залежність між категоріями державних посад і характером повноважень за цими посадами. Вона в цілому може бути представлена таким чином:

Державні посади

Російської Федерації

(Категорії «А») - владні повноваження

Державні посади

державної служби

(Категорії «Б») - забезпечують повноваження

Державні посади

державної служби

(Категорія «В») - владні та забезпечують повноваження

Стосовно до державних посад державної служби категорії «В» можливо поєднання в рамках компетенції посадової особи владних та забезпечують (по відношенню до повноважень вищих державних органів і посадових осіб) повноважень. Зазначимо у зв'язку з цим ряд типологічних відмінностейміж владними та забезпечують повноваженнями. Перші пов'язані з прийняттям, виданням нормативних правових та індивідуальних правових (правозастосовних) актів, другі, як правило, з розробкою й узгодженням процесом підготовки цих актів. Владні повноваження (за деякими передбаченими законом винятками) не підлягають передачі будь-якого іншого державного органу чи посадовій особі, делегуванню, субделегірованію і т.д., що забезпечують повноваження на законних підставах делегуються в рамках службових відносин. Відповідальність за виконання владних повноважень (за державними посадами категорії «А») носить політико-юридичний характер, є в ряді випадків конституційної, тоді як відповідальність за виконання забезпечують повноважень є звичайною юридичної дисциплінарною відповідальністю.

Компетенція державного органу являє собою сукупність повноважень (владних та забезпечують), юридично виражають функції, закріплені за даним органом, і його державно-владний або управлінський профіль.

З юридичним поняттям «компетенція» не зв'язується предмет ведення, який, як в цьому можна переконатися з аналізу ст. 71, 72 і 73 Конституції Російської Федерації, є не що інше як проблемний комплекс або сфера управління, віднесена до відання Російської Федерації, суб'єкта РФ або і їхньому спільному відання. Предмет ведення так же, як і державні функції, це вихідна база для встановлення повноважень, їх розподілу і перерозподілу в процесі вдосконалення державного апарату, тобто системи державних органів.

Критерій, прийнятий за основу при поділі функцій владних (державно-владних) і забезпечують державно-владну діяльність, може бутизастосований і при класифікації державних органів. Останні також можуть бути підрозділені на «органи державної влади» та «органи, що забезпечують державно владну діяльність». Між ними є відмінності і вельми істотні.

Так, абсолютно очевидно, що органу державної влади притаманні державно-владні повноваження, про зміст яких говорилося вище. Мова йде перш за все про органи законодавчої, виконавчої, судової влади, що становлять свого роду каркас, несучу конструкцію державного апарату. Разом з тим не всякий державний орган наділяється державно-владними повноваженнями. Наприклад, навряд чи можуть бути сумніви в тому, чи є державними такі органи, як апарати законодавчих, судових органів державної влади, Центрвиборчком, Рахункова палата та деякі інші. Ці органи, безумовно, є державними але їх діяльність носить забезпечує характер. Вони призначені для забезпечення діяльності органів державної влади.

Таким чином, державний апарат включає в себе органи державної влади, тобто організаційні структури, через які безпосередньо здійснюється державна влада (органи законодавчої, виконавчої та судової влади) та органи, що забезпечують державно-владну діяльність, тобто організаційні структури, які не маючи владних повноважень, здійснюють функції (координаційні, аналітичні, інформаційні та інші), що сприяють ефективній реалізації завдань органів державної влади.

Державним органом, що забезпечує виконання державно-владних функцій, є самостійна структурна частина державного апарату, на яку законодавством Російської Федерації і її суб'єктів, покладені спеціальні державні функції та відповідні повноваження, що забезпечують діяльність органів державної влади.Статус деяких органів даного виду випливає з Конституції Російської Федерації (Адміністрація Президента РФ, Рада Безпеки РФ, Уповноважений з прав людини). Вони, як правило, не наділені повноваженнями щодо видання підзаконних нормативно-правових актів, проте є об'єктами правозастосовчої діяльності. Повноваження державних органів, що забезпечують виконання державно-владних функцій, спрямовані на забезпечення діяльності безлічі органів державної влади в будь-якій специфічної функціональної області.

Державний апарат не слід ототожнювати з більш загальним поняттям - державним механізмом.

Ієрархічний принцип побудови державного апарату поширюється на державний механізм в тому сенсі, що державні органи здійснюють керівництво, контроль, координацію та інші управлінські функції щодо створюваних ними і підвідомчим їм державних організацій - установ, фондів, засобів масової інформації і т.д. Можна, таким чином, говорити про єдину ієрархії державних органів і державних організацій, про різнорівневому державному механізмі.

Таким чином, державний механізм включає в себе систему державних органів (державний апарат) та систему державних організацій, які в свою чергу поділяються:

Система державних органів (державний апарат)

Органи державної влади

- Законодавчі

- Виконавчі

- Судові

Органи, які забезпечують виконання державно-владних функцій Органи, що забезпечують діяльність органів державної влади

Система державних організацій

Державні установи Державні підприємства і об'єднання

Державні фонди та інші організації

Державні засоби масової інформації

Кримінально-виконавчі установи Армія, спеціальні воєнізовані формування

Державна служба, професійна діяльність з реалізаціїповноважень державних органів здійснюється в рамках державного апарату, тому будь-яке перетворення, будь-яка реформа останнього є разом з тим і реформа державної служби. За межами державного апарату здійснюються деякі види служб в інтересах держави - військова служба в Збройних Силах Російської Федерації, служба в прикордонних та інших військах, у кримінально-виправних установах і т.д. За чинним законодавством, назва «державна служба» закріпилася за професійною діяльністю державних службовців, тобто осіб, що заміщають державні посади державної служби категорії «Б» і «В». За своїм складом корпус державних службовців і персонал державного апарату не тотожні. Діяльність керівного шару державного апарату, тобто осіб, які займають в результаті виборів або за призначенням державні посади категорії «А», не підпадає під дію законодавства про державну службу, вона регулюється окремо Конституцією Російської Федерації або федеральними конституційними і федеральними законами. Однак вищий правовий статус державних посад категорії «А» не ставить їх над державним апаратом і не дає можливості особам, що займають ці посади, усуватися від проблем держапарату.

Представляється необхідним більш детально зупинитися на питаннях впливу державного апарату на стан сфери державної служби. До основних напрямів такого впливу слід, безумовно, віднести нормативно-правове регулювання становлення інституту державної служби. В даний час вже є більше десятка федеральних законів, близько 120 указів Президента Російської Федерації і більше 60постанов Уряду РФ з різних аспектів федеральної державної служби. Проте до формування належної нормативно-правової основи високоефективної державної служби буде потрібно ще прийняти досить велику кількість нормативних правових актів. Державна служба є комплексним правовим інститутом. У нього входять норми адміністративного, конституційного, трудового, фінансового та деяких інших галузей права. Нормативними правовими актами можуть визначатися також особливості державної служби в органах внутрішніх справ, органах податкової поліції та інших.

Що відбуваються в Росії перетворення обумовлюють перерозподіл державних управлінських функцій. Йде активний пошук нової, найбільш оптимальної структури управління.

Реформування державного управління нерозривно пов'язано з реформою державної служби, оскільки, як уже зазначалося, завдання і функції держави в значній мірі здійснюються державними службовцями. Саме від державних службовців багато в чому залежить хід реформ, чітке і неухильне виконання законів, забезпечення прав і свобод громадян. Слід зазначити, що понад 80% державних службовців зайнято у системі органів виконавчої влади. Інша частина державних службовців зайнята в органах законодавчої, судової влади та інших органах.

У сучасних умовах різко підвищуються вимоги, що пред'являються до державних службовців, покликаним здійснювати організаційно-управлінську та іншу діяльність, що забезпечує стале функціонування державного апарату. Питання про вдосконалення системи органів державної влади, чіткому визначенні компетенції кожного її органу і посадової особи, підвищення професійної кваліфікації і відповідальності державних службовців є одним з найважливіших у формуванніефективної російської державності. В умовах глибокої соціально-економічної кризи, що охопила Росію, необхідні нові, нестандартні підходи у вирішенні кадрових проблем. Кадрове оновлення, деполітизація, підвищення професіоналізму та компетентності повинні стати найважливішими напрямами державної політики.

Перехід до ринкової економіки, відмова держави від детальної регламентації економічного життя поставили перед державним апаратом завдання різко змінити стиль і методи діяльності. Це зумовлює необхідність перенавчання чиновницького корпусу, багато в чому вихованого на традиціях жорсткої централізованої влади. Разом з тим, у сферу державного управління прийшло багато людей, що не володіють необхідними знаннями і професійними навичками.

Стрімко розширилися рамки самостійності і можливості приймати самостійні рішення у колишніх підвідомчих структур (місцева влада, керівники підприємств і т.д.). Це ставить перед органами державної влади завдання пошуку нових підходів, зміни стилю, форм і методів роботи.

Саме організація підготовки кваліфікованих кадрів, їх адаптація до ринкових умов і цілеспрямоване розвиток професійних можливостей кожного працівника, вміння приймати правильні рішення, очевидно, і є однією з передумов зростання ролі держави в сучасний період.

Першочерговим завданням держави є підготовка державних службовців, здатних працювати в сучасних соціально-політичних умовах. Переорієнтація діяльності органів держави на управління більш складними суспільними процесами, зміна форм і методів регулювання економіки пред'являють більш високі вимоги до професійної підготовки державних службовців. Важливо створити високопрофесійний державний апарат, незалежний від політичних віянь, стійкийпроти корупції, здатний до бездоганного функціонування.

Якісний, високопрофесійний склад державних службовців є необхідною умовою ефективного функціонування органів державної влади і державного апарату в цілому. Найважливіший напрям діяльності держави та її органів як саме в тому й полягає, щоб забезпечити таке реформування державної служби, підготувати корпус державних (і муніципальних) службовців такої кваліфікації, які були б здатні компетентно, максимально раціонально та ефективно, з меншими витратами втілювати завдання та функції державних органів і держави в цілому. Державні службовці, таким чином, зі свого боку, багато в чому визначають змістовну сторону і успішне здійснення функцій держави.

Для того щоб визначити напрямки діяльності державних органів у питаннях становлення інституту державної служби в Росії, необхідно виявити найбільш серйозні невирішені проблеми. До факторів, які впливають на розвиток державної служби в нашій країні, слід віднести наступні.

1. Безсистемність і недостатність нормативно-правового регулювання питань державної служби, роботи з кадрами державних органів.

2. Часті, а нерідко і не цілком обгрунтовані структурні перетворення державних органів.

3. Недостатня професійна підготовка значної частини державних службовців.

4. Зниження престижу державної служби і службової дисципліни в державному апараті.

Ці фактори визначають основні напрямки діяльності держави з подальшому становленню інституту державної служби в Росії. Досвід російського державного будівництва свідчить про те, що поліпшити якісний склад державних службовціві усунути серйозні проблеми у сфері державної служби можна тільки шляхом її докорінної реформи. Вона полягає насамперед у прийнятті нового законодавства, здійсненні державою заходів з підготовки та перепідготовки кадрів, поліпшення їх матеріально-побутових умов і в кінцевому підсумку створення порівняно невеликого корпусу непідкупних чиновників, які мають високопрофесійну підготовку і здатних забезпечити чітку і ефективну діяльність державного апарату.

У законодавчих актах суб'єктів федерації про державну службу відсутня єдине розуміння того, які посади державної служби відносити до категорій «Б» і «В». Практика показує, що в різних суб'єктах РФ це питання вирішується по-різному. Одна з причин таких протиріч полягає в тому, що деякі суб'єкти Федерації виходять за рамки повноважень, наданих їм Федеральним законом «Про основи державної служби Російської Федерації». Інша причина відмінностей між федеральної державною службою і державною службою суб'єктів Федерації полягає в тому, що окремі нормативні правові акти суб'єктами Федерації були прийняті ще до видання Федерального закону від 31 липня 1995 р. «Про основи державної служби Російської Федерації».

Очевидно, що наявні протиріччя з Конституцією Росії й федерального законодавства повинні бути усунені в законодавстві про державну службу суб'єктів Федерації.

Виконання державою своїх функцій багато в чому залежить від ефективного функціонування державних органів, що становлять державний апарат, чіткої і злагодженої діяльності державних службовців, які працюють у цих державнихорганах. У зв'язку з цим видається, що питання оптимізації структури, забезпечення раціоналізації та економічності діяльності державного апарату, усілякого становлення інституту державної служби повинні бути пріоритетними напрямами державної політики.