Правові та організаційні основи координації
Правові засади координації діяльності правоохоронних органів і закріплення за прокурорами керівної ролі в цій роботі були регламентовані в перших законодавчих актах про організацію та діяльність радянської прокуратури. У Положенні про прокурорський нагляд, прийнятому 28 травня 1922 третьої сесією ВЦВК IX скликання, говорилося, що прокуратура засновується "з метою здійснення нагляду за дотриманням законів та в інтересах правильної постановки боротьби зі злочинністю".
Цим визначалися два взаємопов'язані завдання органів прокуратури: здійснення нагляду за дотриманням законів та "постановка", тобто організація скоординованих заходів по боротьбі зі злочинністю. У тимчасовій інструкції НКЮ (1922 р.) губернським прокурорам наказувалося періодично скликати губернські наради по боротьбі з злочинністю у складі: прокурора (голова) та членів наради, голови суду, голови революційного трибуналу, завідувача РСІ і начальника губернського ОГПУ. Мета губернських нарад - об'єднання зусиль всіх органів по боротьбі з злочинністю, вироблення необхідних заходів в цій області та обговорення питань про правильну діяльності виправно-трудових установ, кримінального розшуку і міліції.
У прийнятому 19 листопада 1926 третьої сесією ВЦВК XII скликання Положенні про судочинство РРФСР визначалися повноваження державної прокуратури з "загальним спостереженням і узгодження діяльності всіх органів, що ведуть боротьбу з злочинністю", а також "періодичний скликання нарад з боротьби зі злочинністю".
У період1926-1930 рр.. у практиці діяльності правоохоронних органів твердо закріпилися що склалися на місцях форми координації: міжвідомчі наради, вироблення спільних циркулярних вказівок місцевим органам, обмін інформацією про стан діяльності свого органу та ін Це давало вельми ефективний результат у боротьбі зі злочинами та іншими правопорушеннями. Однак на початку 30-х рр.. координації стала приділятися все менше уваги, а до 1933 р. координація була зовсім виключена з практики діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю. У Положенні про прокурорський нагляд 1933 вже не містилося норм, присвячених координації діяльності правоохоронних органів, а тим більше норм, що визначають керівне становище прокурорів у цій роботі. Не знайшли відображення ці повноваження прокурорів і в Положенні про прокурорський нагляд 1955 не містило вказівок про координацію та у відповідних нормативних актах, присвячених організації та діяльності органів внутрішніх справ, суду та юстиції. Це негативно позначалося на діяльності правоохоронних органів, які працювали роз'єднано, в їх діяльності допускалися різнобій і паралелізм, різна оцінка одних і тих же аспектів злочинності і порушень законності та правопорядку.
Різнобій допускався навіть в державній статистичній звітності про структуру і динаміку злочинності в державі: органи внутрішніх справ представляли одні відомості, прокуратура - інші, а суди та органи юстиції - треті. Все це згубно відбивалося не тільки на станіборотьби зі злочинністю, але і на взаєминах працівників правоохоронних органів різних рівнів. Загальні цілі та завдання, засоби і методи боротьби зі злочинністю і зміцненню законності були "розтягнуті по кабінетах". Не було створено єдиного фронту боротьби з злочинністю.
Негативні наслідки роз'єднаності правоохоронних органів з усією очевидністю проявилися особливо після оголошеної 27 березня 1953 амністії в зв'язку зі смертю Сталіна, коли повсюдно стався спалах кримінальної злочинності і потрібні були величезні зусилля, щоб її "погасити".
Вперше після тривалого історичного відрізку часу про координацію правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю було сказано в постанові ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 23 липня 1966 "Про заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю". На керівників органів внутрішніх справ, прокуратури і суду був покладений обов'язок систематично здійснювати спільні дії з Найбільш важливим питань боротьби зі злочинністю і зміцненню правопорядку в республіках, краях, областях, містах і районах '.
Генеральний прокурор СРСР, визначаючи завдання органів прокуратури, що випливають з постанови ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 23 липня 1966 р., у своєму наказі № 75 від 30 липня 1966 запропонував прокурорам республік, країв, областей, міст і районів разом з органами суду, внутрішніх справ і держбезпеки систематично аналізувати стан злочинності, планувати і здійснювати спільні дії знайбільш важливим ділянках боротьби зі злочинністю і зміцненню правопорядку. Однак, хоча й було встановлено координація діяльності правоохоронних органів як необхідна умова успішної боротьби зі злочинністю, проте ні в постанові ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 23 липня 1966, ні в наказі Генерального прокурора СРСР № 75 не було нічого сказано про керівної ролі органів прокуратури в координації діяльності правоохоронних органів, хоча на практиці вже і в ті роки органи прокуратури, особливо в її верхніх структурних підрозділах, займали керівне становище в координації. Керівна роль органів прокуратури в координації було вперше визначено в постанові ЦК КПРС від 25 січня 1972 по Брянській партійної організації. Правоохоронним органам пропонувалося створити єдиний фронт боротьби зі злочинністю та іншими порушеннями законності, при цьому була визначена керівна роль у цьому органів прокуратури.
Саме з цього часу (1972 р.) і йде відлік відновленої керівної ролі органів прокуратури. В координації діяльності органів внутрішніх справ, суду та юстиції. Органи прокуратури, таким чином, з того часу стали виконувати призначену їм керівну роль у координації.
У 1973 р. Прокуратура Союзу РСР вивчила і узагальнила що складається на місцях практику щодо здійснення координації та виконання прокурорами республік і нижчестоящими прокурорами своєї керівної ролі. Питання про стан координаціїта про методи по її подальшого вдосконалення було обговорено на засіданні колегії Прокуратури Союзу РСР. У результаті обговорення були вироблені пропозиції та рекомендації щодо поліпшення цієї роботи, які знайшли віддзеркалення в інформаційно-методичному листі Прокуратури Союзу РСР. У результаті обговорення були вироблені пропозиції та рекомендації щодо поліпшення цієї роботи, які знайшли віддзеркалення в інформаційно-методичному листі Прокуратури Союзу РСР від 12 березня 1973 "Про координацію дій органів прокуратури з органами внутрішніх справ, юстиції та судами по боротьбі зі злочинністю". У листі зазначається, що органи прокуратури республік, країв, областей, міст та районів у координації з відповідними правоохоронними органами планують і здійснюють заходи щодо найбільш важливих напрямків у боротьбі зі злочинністю та іншими порушеннями правопорядку. Було дано глибокий аналіз складається на місцях практики координації, різних форм цієї діяльності. Були одночасно відображені і недоліки в координації. У наказі зазначалося, що не скрізь координація увійшла в практику повсякденної роботи правоохоронних органів; не всі прокурори усвідомили необхідність виконання ними керівної ролі в цій діяльності; змішується компетенція правоохоронних органів, ослаблена принциповість прокурорського нагляду за виконанням законності в діяльності органів внутрішніх справ, суду та юстиції . Були висловлені пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення координації та посилення керівної ролі прокурорів у цій роботі.
Важливою віхою стала постанова Президії Верховної РадиСРСР від 17 січня 1979 "Про практику застосування і дотримання органами прокуратури та внутрішніх справ законодавства про охорону правопорядку та боротьбі із правопорушеннями". У постанові було звернуто увагу на необхідність підвищення дієвості прокурорського нагляду за дотриманням законів у діяльності органів внутрішніх справ, а також поліпшення координації діяльності правоохоронних органів.
На виконання постанови Президії Верховної Ради СРСР від 17 січня 1979 Генеральний прокурор СРСР видає 22 січня 1979 наказ № 1, у якому пропонував підлеглим прокурорам всю роботу щодо попередження та припинення порушень законності та правопорядку проводити на основі комплексного підходу, послідовно зміцнюючи зв'язку з іншими державними органами, трудовими колективами та громадськістю.
Таким чином, хоча законодавчо (de jure) керівна роль органів прокуратури в координації діяльності правоохоронних органів закріплена не була, тим не менше фактично (de facto) прокурори всіх ланок ці повноваження вважали обов'язковими і суворо їх виконували.
Правову регламентацію координація отримала в Законі про прокуратуру СРСР, прийнятому Верховною Радою СРСР 30 листопада 1979 р.1
У ст. 3 Закону відображені повноваження прокурорів з координації: 1) органи прокуратури спільно з іншими державними органами розробляють заходи щодо попередження злочинів та інших правопорушень; 2) Прокуратура СРСР відповідно до покладених на неї завдань здійснює координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинамита іншими правопорушеннями. Координуюча роль прокурорів знайшла закріплення в Законі "Про прокуратуру Російської Федерації" у редакції Федерального закону від 17 листопада 1995 р. (ст. 8).
Важливе значення в посилення координуючої ролі прокурорів має Положення про координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі з злочинністю, затверджене Указом Президента РФ № 567 від 18 квітня 1996
Координацію діяльності правоохоронних органів як у центрі, так і на місцях забезпечують координаційні наради. Координаційні наради складаються з керівників органів внутрішніх справ, прокуратури, ФСБ, податкової поліції республік, країв, областей, міст і районів. Діючі в Збройних Силах координаційні наради складаються з військових прокурорів та голів військових судів видів Збройних Сил, військових округів, округів протиповітряної оборони, груп військ і флотів, армій, флотилій, з'єднань і гарнізонів. Координаційні наради, що діють на транспорті, складаються з транспортних прокурорів і керівників органів внутрішніх справ. Для участі в роботі цих рад можуть бути запрошені голови відповідних територіальних судів.
Засідання координаційної наради проводяться відповідно до заздалегідь складеним планом і, як правило, не рідше одного разу на квартал. У план роботи координаційної наради включаються найбільш актуальні проблеми, вирішення яких вимагає зусиль працівників усіх правоохоронних органів. На що проводяться засідання координаційної наради можуть бути запрошені керівники інших відомств, підприємств, установ, організацій, трудових колективів, вчені-юристи, представники преси іінших засобів масової інформації. Засідання ради можуть проводитися з виїздом на підприємства, в установи, організації, в міста та райони. Для підготовки матеріалів до засідання координаційних нарад можуть створюватися робочі групи з числа найбільш кваліфікованих працівників правоохоронних органів. До їх роботи можуть бути залучені фахівці інших відомств, науково-дослідних і навчальних юридичних закладів.
Рішення координаційних нарад вважаються прийнятими, коли їх схвалять усі члени наради. Матеріали нарад, хід обговорення поставленої проблеми в обов'язковому порядку записуються. Протокол розсилається всім членам наради. Документ, вироблений нарадою (інформаційний лист, методичні рекомендації), підписується всім складом наради.
Особливими повноваженнями суто організаційного характеру наділений голова наради (керівник відповідного органу прокуратури). Він скликає як чергові, так і за погодженням з членами ради позачергові наради, він же веде ці наради. Голова ради повідомляє членам ради проекти рішень та матеріали, необхідні для обговорення; здійснює контроль за виконанням прийнятих рішень; надає практичну допомогу робочим групам правоохоронних органів з підготовки матеріалів для обговорення на засіданні наради. Члени координаційної наради має право вносити пропозиції щодо проблем, які належить обговорити на засіданні наради, вони готують матеріали для обговорення за своєму відомству, комплектують діяльність групи працівників правоохоронних органів з підготовки і збору матеріалів для обговорення на засіданні наради. Намічені і схвалені нарадою заходи, а також запропоновані рекомендації проводяться вжиття керівниками правоохоронних органів відповідними наказами чи вказівками - в межах їх компетенції.
Координаційна нарада працює у відповідності до строго певною програмою. Він розглядає проекти планів узгоджених заходів правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю в цілому в республіці, краї, області, місті чи районі та по боротьбі зі злочинами певних категорій.
Координаційна нарада організовує перевірки і вивчення стану боротьби зі злочинами та іншими правопорушеннями на окремих територіях, у населених пунктах, на підприємствах і будовах, визначає практичні заходи щодо посилення боротьби з ними. На своїх засіданнях наради можуть заслухати повідомлення керівників та інших відповідальних працівників правоохоронних органів про стан боротьби зі злочинністю, про хід виконання намічених ними заходів щодо попередження правопорушень. Якщо результати таких обговорень можуть виявитися корисними для працівників правоохоронних органів, рішення наради у вигляді інформаційного листа направляється керівникам цих органів. Помітне місце в системі заходів, що вживаються координаційними нарадами, займає підготовка та прийняття рекомендацій щодо попередження, припинення, розкриття злочинів, які потім направляються місцевим правоохоронним органам. Координаційні наради центру, а також республік, країв і областей вивчають і поширюють позитивний досвід координації діяльності правоохоронних органів.