Правове регулювання прокурорського нагляду
Конституція РосійськоїФедерації, прийнята 12 грудня 1993, а також Федеральний закон "Про прокуратуру Російської Федерації" у редакції федеральних законів від 17 листопада 1995 р. та від 10 лютого 1999 є основними законодавчими актами, що визначають принципи організації, діяльності органів прокуратури по здійсненню нагляду за додержанням Конституції РФ і виконанням законів. У Конституції РФ (ст. 129) проголошено, що Прокуратура Російської Федерації становить єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Генеральному прокурору Російської Федерації. Закріплений в Конституції РФ принцип єдності і централізації системи органів прокуратури дозволяє Генеральному прокурору РФ і підпорядкованим йому прокурорам проводити єдину політику у здійсненні нагляду за додержанням Конституції РФ і виконанням законів. Конституція РФ визначає порядок наділення прокурорів повноваженнями. Згідно з п. 2 ст. 129 Генеральний прокурор РФ призначається на посаду і звільняється з посади Радою Федерації за поданням Президента РФ. Всі інші прокурори призначаються Генеральним прокурором РФ. Прокурори суб'єктів РФ призначаються також Генеральним прокурором РФ, але за узгодженням з суб'єктами РФ (п. 3 ст. 129 Конституції РФ).
Повноваження, організація і порядок діяльності Прокуратури РФ визначаються федеральним законом (п. 5 ст. 129 Конституції РФ). Федеральний закон "Про прокуратуру Російської Федерації", прийнятий 17 січня 1992, в редакції Федерального закону "Про внесення змін і доповнень до Закону Російської Федерації"Про прокуратуру Російської Федерації" від 17 листопада 1995 р. з поправками Федерального закону "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про прокуратуру Російської Федерації "від 10 лютого 1999 займає особливе місце серед всіх нормативних актів, що регулюють організацію і діяльність органів прокуратури. Його значення визначається насамперед його універсальністю, тобто тим, що він регулює всі напрямки діяльності прокурорів, предмет і межі нагляду, повноваження прокурорів, порядок проходження служби та інші види діяльності. У той же час Закон не підміняє і не заміняє інших норм законодавства, що регулюють кримінально-процесуальну, цивільно-процесуальну, арбітражно-процесуальну та іншу діяльність прокурорів.
Іноді виникає конкуренція норм Закону про прокуратуру і процесуального законодавства. У таких випадках, якщо повноваження прокурора передбачені яких-небудь процесуальним законом, то слід керуватися і посилатися у відповідних актах прокурорського реагування на цей закон. Наприклад, Закон про прокуратуру (ст. 36) передбачає повноваження суду у кримінальних справах, в той же час ці повноваження передбачені і в КПК (ст. 325). Коли прокурор приносить касаційний або приватний протест, він повинен керуватися ст. 325 КПК. Якщо ж конкуренції норм немає, прокурор зобов'язаний керуватися відповідними нормами Закону про прокуратуру.
Закон про прокуратуру визначає не тільки повноваження прокурора в різних напрямках нагляду, а й визначає засади організації та діяльності прокуратури, її систему іструктуру, кадрову політику органів прокуратури, соціальний захист прокурорів і т.д.
Закон про прокуратуру складається з 7 розділів, що включають 54 статті. У першому розділі (ст. 1-10) "Загальні положення" визначається статус органів прокуратури в державній системі, зміст основної функції органів прокуратури, що складається у нагляді за дотриманням Конституції РФ і виконанням діючих на території РФ законів, визначаються цілі діяльності прокуратури та її основні напряму.
У якості цілей прокурорської діяльності Закон визначив: а) забезпечення верховенства закону; б) єдність законності; в) забезпечення зміцнення законності; г) забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина; д) забезпечення захисту охоронюваних законом інтересів суспільства і держави.
Для досягнення поставлених цілей Закон визначає основні напрямки діяльності:
• нагляд за виконанням законів федеральними міністерствами, держкомітетами, службами і відповідністю законам видаваних ними правових актів;
• нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина федеральними міністерствами, державними комітетами, службами та іншими федеральними органами виконавчої влади, представницькими (законодавчими) і виконавчими органами суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, органами військового управління та керівниками комерційних і некомерційних організацій;
• нагляд за виконанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство;
• нагляд за виконанням законів судовими приставами;
• нагляд за виконанням законів адміністраціями органів і установ, виконуючих покарання і застосовують призначені судом міри примусовогохарактеру, адміністрацією місць утримання затриманих і взятих під варту;
• кримінальне переслідування відповідно до повноважень, встановлених кримінально-процесуальним законодавством РФ;
• координація діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю.
Для досягнення зазначених цілей прокурори беруть участь у розгляді судами кримінальних, цивільних, адміністративних і арбітражних справ, опротестовують суперечать закону рішення, вироки, ухвали і постанови судів. Прокуратура РФ бере участь в правотворчої діяльності.
У першому ж розділі Закону про прокуратуру визначаються основні форми міжнародного співробітництва прокуратури (ст. 2), визначаються правові основи діяльності прокуратури, що включають в себе Конституцію РФ, Федеральний закон про прокуратуру, інші федеральні закони (перш за все УПК, ГПК, АПК і низку інших ) та міжнародні договори Російської Федерації (ст. 3). Важливо відзначити, що в Законі підкреслюється неприпустимість покладання на прокуратуру функцій, не передбачених федеральними законами.
Істотне значення в розглянутому розділі Закону про прокуратуру має визначення принципів організації та діяльності Прокуратури РФ. У їх числі вказані такі принципи, як незалежність прокуратури, гласність, єдність і централізація нагляду та ряд інших. Детально зміст цих принципів буде розглянуто в наступних розділах курсу.
У тому ж розділі Закону про прокуратуру закріплені гарантії забезпечення повноважень прокурора та дотримання принципів організації і діяльності прокуратури (ст. 5, 6), а також визначені повноваження прокурорів щодо їх участі у засіданнях органів законодавчої івиконавчої влади (ст. 7).
Особливе місце в першому розділі Закону про прокуратуру займає ст. 10 - про порядок розгляду і вирішення в органах прокуратури заяв, скарг та інших звернень громадян. До органів Прокуратури РФ щорічно надходить понад одного мільйона скарг і заяв громадян, стільки ж громадян звертаються до прокурорів на особистому прийомі.
Слід відзначити, що приблизно одна третина скарг і заяв не стосується інтересів самого заявника, який ставить питання про усунення порушень закону у відношенні інших осіб чи інтересів держави. Будь-яка заява, кожна скарга громадян повинні розглядатися як сигнал про порушений закон, про порушення прав і законних інтересів громадян. У зв'язку з цим Закон про прокуратуру визначає наступний порядок розгляду та вирішення заяв і скарг.
В органах прокуратури відповідно до їх компетенції вирішуються скарги і заяви, що містять відомості про порушення законів, а також скарги на що вступили в законну силу судові рішення від осіб, які мають процесуальне право їх оскаржити. Всі вступники до прокуратури заяви та скарги розглядаються у порядку і строки, які встановлені федеральним законодавством. Відповідь на скаргу повинна бути вмотивованою. Якщо у задоволенні скарги відмовлено, заявникові мають бути роз'яснені порядок оскарження прийнятого рішення, а також право звернення до суду, якщо таке передбачено законом.
Прокурор у встановленому законом порядку березаходи до притягнення до відповідальності громадян та посадових осіб, які допустили порушення прав і свобод громадян, законних інтересів громадян, інтересів організацій, установ та підприємств.
Другий розділ (ст. 10-20) Закону про прокуратуру присвячується системі та організації Прокуратури РФ. Систему органів прокуратури становлять Генеральна прокуратура РФ, прокуратури суб'єктів РФ, прирівняні до них військові та інші спеціалізовані прокуратури (транспортні, природоохоронні та ін), прокуратури міст і районів, інші територіальні, військові та інші спеціалізовані прокуратури, а також наукові та освітні установи, редакції друкованих видань.
Освіта, реорганізація та ліквідація органів і установ прокуратури, визначення їх статусу та компетенції здійснюються Генеральним прокурором РФ. У цьому ж розділі Закону встановлюється порядок призначення на посаду Генерального прокурора РФ.
Згідно зі ст. 12 Закону Генеральний прокурор РФ призначається на посаду і звільняється з посади Радою Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації за поданням Президента Російської Федерації. Якщо запропонована Президентом РФ кандидатура на посаду Генерального прокурора РФ не отримає необхідної кількості голосів членів Ради Федерації, то Президент РФ протягом 30 днів представляє Раді Федерації нову кандидатуру.
За відсутності Генерального прокурора РФ або в разі неможливості виконання ним своїх обов'язків його обов'язки виконує перший заступник, а в разі його відсутності або неможливості виконання обов'язків - один із заступників Генерального прокурора РФ.
Закон встановлює термінповноважень Генерального прокурора РФ, який становить 5 років.
Повідомлення про призначення Генерального прокурора РФ на посаду і звільнення його з посади публікується в пресі.
Прокурори суб'єктів РФ, відповідно до ст. 13 Закону, призначаються на посаду Генеральним прокурором РФ за погодженням з органами державної влади суб'єктів РФ, які визначаються суб'єктом РФ. Звільняються від посади ці прокурори Генеральним прокурором РФ. Вони підпорядковані і підзвітні Генеральному прокурору РФ.
Прокурори міст і районів, а також прокурори спеціалізованих прокуратур призначаються на посаду і звільняються з посади Генеральним прокурором РФ, підпорядковані і підзвітні вищестоящим прокурорам та Генеральному прокурору РФ.
Крім розглянутого в II розділі Закону визначається структура Генеральної прокуратури РФ (ст. 14), структура прокуратур суб'єктів РФ і прирівняних до них прокуратур (ст. 14), структура прокуратур міст, районів і прирівняних до них прокуратур (ст. 16).
У цьому ж розділі Закону визначаються повноваження Генерального прокурора РФ по керівництву системою прокуратури РФ (с. 17), повноваження прокурорів суб'єктів РФ і прирівняних до них прокурорів по керівництву підлеглими органами прокуратури (ст. 18) і повноваження прокурорів міст з районним поділом за керівництву підлеглими органами прокуратури (ст. 19).
Стаття 20 Закону визначає статус і місце в органах прокуратури колегій.
Третій розділ Закону про прокуратуру (ст. 21-34) регулює наглядову діяльність прокурорів. Цей розділ, ввідміну від інших, складається з 4 розділів. Кожна глава містить статті, що регулюють предмет повноваження і правові засоби діяльності прокурорів щодо здійснення діяльності прокурорів у конкретному напрямку прокурорського нагляду.
У першій главі III розділу Закону (ст. 21-25) регулюється прокурорський нагляд за дотриманням Конституції РФ і виконанням законів, що діють на території РФ, федеральними міністерствами, державними комітетами, службами та іншими федеральними органами виконавчої влади, представницькими (законодавчими) і виконавчими органами державної влади суб'єктів РФ, органами місцевого самоврядування, органами військового управління, органами контролю, їх посадовими особами, а також органами управління та керівниками комерційних і некомерційних організацій; відповідністю законам правових актів, що видаються вищевказаними органами та їх посадовими особами.
Друга глава III розділу Закону (ст. 26-28) регулює прокурорський нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина.
Третя глава III розділу Закону містить статті (ст. 29-31), що регулюють нагляд за виконанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і попереднє слідство.
Особливістю даної глави є те, що він включає ст. 31, регулюються не прокурорський нагляд, а розслідування злочинів органами прокуратури. У ній констатується, що, здійснюючи кримінальне переслідування, органи прокуратури проводять розслідування у справах про злочини, віднесених кримінально-процесуальним законодавством РФ до їх компетенції.
Разом з тим у цій статті передбачається повноваження прокурора прийняти до свого провадження або доручити підлегломуйому прокурора чи слідчого розслідування будь-якого злочину.
Четверта глава III розділу Закону (ст. 32-34) регулює нагляд за виконанням законів адміністраціями органів і установ, що виконують покарання, і призначаються судом міри примусового характеру адміністраціями місць тримання затриманих, взятих під варту і засуджених.
У цій главі особливо підкреслена (ст. 34) обов'язковість виконання постанов і вимог прокурора.
У IV розділі Закону (ст. 35-39) регулюється участь прокурора у розгляді справ судами.
Участь прокурора у розгляді судами кримінальних, цивільних, адміністративних і арбітражних справ є самостійною функцією прокуратури. Тому в цьому розділі регулюється не тільки наглядова діяльність прокурора (ст. 36, 37), а й повноваження прокурора, які він відповідно до норм процесуального та іншого законодавства реалізує, беручи безпосередню участь у розгляді судами кримінальних, цивільних, адміністративних і арбітражних справ. У цьому ж розділі міститься норма (ст. 39), що передбачає повноваження Генерального прокурора РФ звертатися в Пленум Верховного Суду РФ, Пленум Вищого Арбітражного Суду РФ з уявленнями про дачу судам роз'яснення з питань судової практики.
Новий V розділ Закону "Служба в органах і установах прокуратури. Кадри органів та установ прокуратури" (ст. 40 - 45) регулює порядок проходження служби в органах і установах прокуратури, правовий статус осіб, які проходять цю службу, порядок оскарження рішень з приводу проходження служби (ст. 40). Статті 40'-405даного розділу визначають вимоги, що пред'являються до осіб, призначуваних на посади прокурорів і слідчих, умови і порядок прийому на службу в органи та установи Прокуратури. Зокрема, ст. 40 Закону встановлює, що служба в органах і установах прокуратури є видом федеральної державної служби.
Стаття 40 ', визначає вимоги, що пред'являються до осіб, призначуваних на посади прокурорів і слідчих, передбачає, що прокурорами та слідчими можуть бути громадяни РФ, які мають вищу юридичну освіту, здобуту в освітній установі вищої професійної освіти, що має державну акредитацію, і що володіють необхідними професійними і моральними якостями, здатні за станом здоров'я виконувати покладені на них службові обов'язки. Відповідно з цією вимогою не можуть бути прийняті на службу в органи та установи прокуратури і перебувати на зазначеній службі особи, що мають громадянство іноземної держави; визнані рішенням суду недієздатними або обмежено дієздатними; позбавлені рішенням суду права займати державні посади державної служби протягом певного терміну; що мали або мають судимість; мають захворювання, яке, згідно з медичним висновком, перешкоджає виконанню ними службових обов'язків; близька родичка або властивості (батьки, подружжя, брати, сестри, діти, а також брати, сестри, батьки або діти подружжя) з працівником органу або установи прокуратури, якщо їх служба пов'язана з безпосередньою підлеглістю або підконтрольністю одного з них іншому; яка відмовляється від проходження процедури оформлення допускудо відомостей, що становлять державну таємницю, якщо виконання службових обов'язків за посадою, на яку претендують ці особи, пов'язане з використанням таких відомостей. Згідно з тією ж ст. 40 'на посаду прокурора міста, району та прирівняних до них прокурорів спеціалізованих прокуратур призначаються особи не молодше 25 років, які мають стаж роботи прокурором або слідчим в органах прокуратури не менше 3-х років.
На посади прокурорів суб'єктів РФ і прирівняних до них прокурорів призначаються особи не молодше 30 років, які мають стаж роботи прокурором або слідчим в органах прокуратури не менше 5 років.
Особам, які вперше приймаються на службу в органи прокуратури, згідно зі ст. 403 Закону, може бути встановлений випробувальний термін тривалістю до 6 місяців. Випробувальний термін зараховується до стажу служби в органах прокуратури. Особи, вперше прийняті на посаду прокурора або слідчого, відповідно до ст. 404 складають присягу прокурора (слідчого).
Повноваження Генерального прокурора РФ, прокурорів суб'єктів РФ і прирівняних до них прокурорів, прокурорів міст, районів і прирівняних до них прокурорів, а також повноваження директорів (ректорів) наукових та освітніх установ прокуратури щодо призначення на посаду та звільнення з посади визначаються ст. 404 Закону. Прийняті на службу в органи та установи прокуратури особи з метою визначення їх відповідності займаній посаді, згідно зі ст. 41, підлягають атестації. Порядок і терміни атестаціївстановлюються Генеральним прокурором РФ.
Відповідно до тієї ж ст. 41 Закону прокурорам, слідчим, науковим і педагогічним працівникам органів і установ прокуратури відповідно до займаних ними посад і стажем роботи довічно присвоюються класні чини.
Порядок присвоєння класних чинів - визначається Положенням про класних чинах прокурорських працівників, що затверджується Президентом РФ.
Ряд статей розд. V Закону регулює такі питання проходження служби в органах прокуратури, як ведення особової справи прокурорського працівника (ст. 412); забезпечення форменим обмундируванням (ст. 413); відпустки прокурорських працівників (ст. 414); переклад прокурорських працівників на службу в іншу місцевість ( ст. 415); заохочення прокурорських працівників (ст. 416) і накладення дисциплінарних стягнень (ст. 417).
Особливе значення в даному розділі Закону має ст. 42, що визначає порядок залучення прокурорів і слідчих до кримінальної та адміністративної відповідальності. Згідно з цією статтею будь-яка перевірка повідомлення про факт правопорушення, вчиненого прокурором або слідчим органів прокуратури, порушення проти них кримінальної справи (за винятком випадків, коли прокурор або слідчий застигнутий при вчиненні злочину), виробництво розслідування є виключною компетенцією органів прокуратури.
На період розслідування порушеної стосовно прокурора або слідчого кримінальної справи вони усуваються від посади. Не допускаються затримання, привід, особистий огляд прокурора та слідчого, огляд їх речей і вони використовують транспорту, за винятком випадків, коли це передбачено федеральним законом длязабезпечення безпеки інших осіб, а також затримання при скоєнні злочину.
У розд. V Закону регулюється також порядок припинення служби в органах і установах прокуратури (ст. 43). У числі підстав припинення служби в органах і установах прокуратури крім передбачених трудовим законодавством у названій статті містяться такі, як досягнення граничного віку перебування на службі в органах і установах прокуратури (для прокурорів і слідчих - 60 років); порушення Присяги прокурора (слідчого); недотримання обмежень, пов'язаних зі службою; розголошення відомостей, що становлять державну та іншу охоронювану законом таємницю.
У тому ж розд. V Закону регламентуються гарантії для працівника, обраного депутатом або на виборну посаду в органи державної влади або органи місцевого самоврядування (ст. 43 '); порядок виключення зі списків працівників органів та установ прокуратури (ст. 432); відновлення на посаді, класному чині й на службі в органах і установах прокуратури (ст. 433); питання професійної підготовки та підвищення кваліфікації прокурорських працівників (ст. 434).
Досить важливу роль у правовому регулюванні діяльності прокурорських працівників має ст. 44 розд. V Закону, що розглядається. У ній визначається матеріальне та соціальне забезпечення прокурорських працівників, зокрема, зміст і розмір заробітної плати, право на вихідну допомогу, на додаткову житлову площу, пільги з оплати житла і комунальних послуг, медичного обслуговування та ін
Стаття 45 того ж розділу Законувизначає заходи правового і соціального захисту прокурорів і слідчих. У їх числі законом передбачається обов'язкове державне страхування за рахунок коштів державного бюджету, надання права на носіння та зберігання вогнепальної зброї та ряд інших.
Розділ VI Закону "Особливості організації та забезпечення діяльності органів військової прокуратури" (ст. 46-50) регулює структуру і організацію органів військової прокуратури (ст. 46): структуру Головної військової прокуратури (ст. 46 '); повноваження військових прокурорів (ст. 47); кадри військової прокуратури (ст. 48); матеріальне та соціальне забезпечення військовослужбовців та працівників органів військової прокуратури (ст. 49); фінансування та матеріально-технічне забезпечення органів військової прокуратури.
Заключний розд. VII Закону містить "Інші питання організації і діяльності органів прокуратури". У ньому визначаються систему та порядок ведення статистичної звітності про стан злочинності, слідчої роботи і прокурорський нагляд (ст. 51); фінансування та матеріально-технічне забезпечення органів і установ прокуратури (ст. 52); визначаються зміст тексту і зображення на печатках органів та установ прокуратури; дається роз'яснення деяких найменувань, що містяться у Законі про прокуратуру (ст. 54). Крім Федерального закону "Про прокуратуру Російської Федерації" діяльність органів прокуратури і прокурорів регулюється рядом інших федеральних законів.
У їх числі перш за все слід назвати процесуальне законодавство. Норми Кримінально-процесуального кодексу РРФСР, Цивільного процесуального кодексу РРФСР, Арбітражного процесуального кодексу РФ, Кодексу РРФСР про адміністративні правопорушення (ст. 230) відповідно регулюютьпрокурорську діяльність у сфері дізнання та попереднього слідства, кримінального судочинства, цивільного, арбітражного і адміністративного провадження (зміст цих норм буде розкрито, у відповідних розділах курсу), Крім названого федерального законодавства діяльність прокуратури регулюється такими федеральними законами, як "Про основи державної служби Російської Федерації ";" Про державний захист суддів, посадових осіб правоохоронних і контролюючих органів "; Законом РФ" Про міліцію ";" Про органи федеральної служби безпеки в Російській Федерації ";" Про оперативно-розшукову діяльність ";" Про військовий обов'язок і військову службу " , а також "Про статус військовослужбовців", що регулюють діяльність військових прокурорів; трудовим законодавством і низкою інших, чиє зміст також буде розглянуто в наступних розділах курсу.
Істотне значення в організації і діяльності прокуратури мають затверджені Президентом Російської Федерації Положення про класних чинах прокурорських працівників, Положення про координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю.
Особливе місце в правове регулювання організації і діяльності прокуратури мають накази, вказівки, розпорядження, положення та інструкції, що видаються Генеральним прокурором РФ і обов'язкові для виконання всіма працівниками органів і установ прокуратури, а також видаються на основі законів і нормативних актів Генерального прокурора РФ накази, вказівки та розпорядження прокурорів суб'єктів РФ, обов'язкові для виконання всіма підлеглими їм працівниками.
Деякі напрямки діяльності прокуратури, нарешті, регулюються міжнародними та міждержавними договорами та угодами, найбільш характерними з яких є договори та угоди прокуратурСНД.