Повноваження прокурора, який здійснює нагляд за виконанням законів і законністю правових актів

Повноваження прокурора по здійсненню наглядуза виконанням законів - це сукупність правових засобів, наданих прокурору законом, за допомогою яких він має право і зобов'язаний виявляти, усувати і попереджувати порушення законів.

Повноваження прокурорів у розглянутої галузі нагляду визначені у ст. 22 Закону про прокуратуру.

Відповідно до цієї статті прокурор у межах своєї компетенції наділений такими повноваженнями: 1) за пред'явленням службового посвідчення безперешкодно входити на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, зазначених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру, тобто на територію і в приміщення федеральних міністерств, державних комітетів, служб, інших федеральних органів виконавчої влади, представницьких і виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування, органів військового управління, органів контролю комерційних і некомерційних організацій.

Характеризуючи це повноваження, слід зазначити, що Закон про прокуратуру дає закритий перелік територій та приміщень, куди прокурор може безперешкодно проходити. У цьому переліку немає, наприклад, приміщень Уряду РФ, Президента РФ, судових органів.

Реалізація даного повноваження обмежена ще однією умовою. Право безперешкодного входу прокурора на території і в приміщення зазначених об'єктів реалізується прокурором за наявності у нього інформації про порушення законів на даній території і в приміщеннях або у зв'язку з діяльністю перелічених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру об'єктів.

Закріплення в законі даного повноваження маєособливо важливе значення в даний час, коли багато підприємств, організації та установи, особливо комерційні, обзавелися власними охоронними службами і найчастіше не зацікавлені в пропуску прокурора на охоронювані ними території чи приміщення; 2) мати доступ до документів і матеріалів зазначених у п. 1 ст . 21 Закону про прокуратуру об'єктів нагляду. Це повноваження означає право перевіряючого прокурора, що знаходиться в організаціях та установах зазначених об'єктів нагляду, отримати цікавлять його документи та матеріали для ознайомлення з ними, вивчення, аналізу і будь-якого іншого дослідження з метою виявлення правопорушення (встановлення, виявлення, доведення), інформація про який раніше надійшла в прокуратуру.

Під документами і матеріалами в даному випадку розуміються будь-які правові акти, видані і наявні на даному об'єкті (накази, розпорядження, інструкції), лічильно-бухгалтерська документація (звіти, баланси, платіжні вимоги, відомості і т.д.), технологічна документація (креслення , схеми, карти тощо).

Зазначена інформація може бути отримана як у вигляді документів, так і у вигляді електронних носіїв. До матеріалів відносяться не тільки різного роду носії інформації, але і зразки продукції, сировини, технологічного устаткування і т.п.

Зміст і перелік документів і матеріалів, право на доступ до яких має прокурор, законом не обмежені. Межею вимог прокурора в таких випадках є относимость документів і матеріалів до правопорушення, можливість за допомогою їх вивчення встановити і довести скоєне правопорушення;3) перевіряти виконання законів у зв'язку з надійшла до органів прокуратури інформацію про факти порушення закону. На практиці це повноваження називають перевіркою виконання законів на місці. Це повноваження має комплексний характер. Проведення перевірки означає застосування прокурором цілого ряду інших повноважень, зокрема, вже розглянутих у вигляді безперешкодного входу на територію або приміщення органів, перелічених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру, доступу до документів і матеріалів, а також вимог про виділення фахівців, отриманні пояснень від керівників та інших посадових осіб зазначених органів та інших повноважень, про які йтиметься нижче.

Перевірка виконання законів на вищевказаних об'єктах є одним з найбільш важливих і ефективних повноважень прокурора. Поширеність його застосування і значимість такі, що практично, та іноді і теоретично це повноваження ототожнюють з прокурорським наглядом в цілому, з чим не можна погодитися.

Перевірка виконання законів на об'єктах (на місці) хоча і дуже важливе, але, тим не менше, лише одне з повноважень прокурорського нагляду, і ті-, хто прирівнюють його до здійснення прокурорського нагляду за виконанням законів у цілому, істотно знижують можливості, а отже ', і ефективність цієї галузі прокурорського нагляду.

Зміст, тактика і методика проведення перевірок виконання законів істотно розрізняються в залежності від вмісту законів, виконання яких підлягає перевірці (законодавство про приватизацію, проохорони власності, про охорону навколишнього середовища тощо), а від виду об'єктів, на яких проводиться перевірка виконання законів (органи управління, органи контролю, конкретні підприємства або організації). У зв'язку з цим у теорії та практиці прокурорського нагляду розроблені і застосовуються методики здійснення нагляду за виконанням законів про охорону власності, про працю, про дотримання деяких конституційних прав громадян, законів про неповнолітніх і т.д., що складають у сукупності особливу частину навчального курсу прокурорського нагляду; 4) вимагати від керівників та інших посадових осіб, зазначених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру, подання необхідних документів, матеріалів, статистичних та інших відомостей. Це повноваження прокурора має змістовне схожість з вишерассмотренним доступом прокурора до документів і відомостей. Їх відмінність і самостійність полягають у тому, що, застосовуючи розглядається повноваження, прокурор звертається до керівників і іншим посадовим особам не того об'єкта перевірки, де він знаходиться (там він має доступ), а інших органів, організацій і установ, чиї документи, матеріали, статистичні та інші відомості необхідні прокурору для встановлення та доведення правопорушень на інших об'єктах. Так, прокурор, отримавши інформацію про факт ухилення від податків комерційною організацією, може звернутися в органи податкового контролю (податкову інспекцію) з вимогою про надання відомостей про сплату податків даною організацією. З подібною ж вимогою прокурор може звернутися до статистичнихабо банківські установи.

Вивчення та аналіз отриманих таким чином відомостей та інших матеріалів можуть позбавити прокурора від необхідності проведення перевірки виконання законів на конкретному об'єкті.

Закон не визначає перелік документів, матеріалів і відомостей, які може зажадати прокурор при застосуванні даного повноваження, а тим більше їх утримання. Межі прокурорських вимог у цьому випадку також визначаються относимость необхідної інформації до правопорушення. Прокурор повинен витребувати лише ті документи та відомості, які дозволяють встановити і довести факт скоєного правопорушення. Зате закон визначає коло органів, установ і організацій, до яких прокурор може звернутися з відповідною вимогою. Коло таких органів і організацій (без докладної регламентації) визначений у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру; 5) вимагати виділення спеціалістів для з'ясування виникаючих питань. У процесі здійснення нагляду за виконанням законів у зв'язку зі змістом цих законів і регульованих ними сфер суспільних відносин (власність, виробництво, транспорт, освіта, медицина, соціальне забезпечення і т.д., і т.п.) у прокурора часто виникають питання, які він не може вирішити сам досить компетентно. У таких випадках він, використовуючи назване повноваження, може вимагати виділення спеціалістів, тобто осіб, що володіють необхідними знаннями в економіці, технології, екології, фінансах, охороні здоров'я тощо, для вирішення виниклих питань. Фахівцями можуть бути будь-які зведіть особи, які перебувають у службових або трудових відносинахз органами, організаціями та установами, перерахованими у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру. Їх необхідна висока кваліфікація підтверджується зазвичай досвідом роботи по тій або іншій спеціальності, наявністю вчених ступенів і звань.

Вимога про виділення таких фахівців направляється прокурором керівникам чи іншим посадовим особам органів і організацій, перелічених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру, що має право доручити виконання вимог прокурора підпорядкованим їм працівникам.

Термін, на який виділяються такі фахівці, законом не визначається. Його тривалість кожного разу залежить від тривалості часу, необхідного для вирішення поставлених прокурором питань.

Дозволяючи поставлені питання, фахівці вивчають, аналізують і дають оцінку фактичної стороні обставин, у зв'язку з якими виникли питання. Правову оцінку цим висновками фахівців дає сам прокурор; 6) вимагати від керівників та інших посадових осіб проведення перевірок з надійшли до органів прокуратури матеріали і зверненнями, даними ревізій діяльності підконтрольних або підвідомчих їм органів, організацій та установ, перелічених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру. Дане повноваження застосовується прокурором у тих випадках, коли в прокуратуру надходять матеріали у вигляді заяв, повідомлень, звернень від громадян, працівників і посадових осіб окремих організацій та установ, редакцій газет, журналів, інших засобів масової інформації, ревізійних комісій комерційних і некомерційних організацій і т . п., що свідчать про ознаки правопорушень у діяльностізазначених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру органів та організацій чи їх посадових осіб. З сенсу вимог Закону про прокуратуру (ст. 21) ясно, що така вимога прокурора може бути пред'явлено керівникам, які мають право призначати проведення ревізій у підвідомчих або підконтрольних органах, організаціях чи інституціях. У першому випадку це означає, що проведення ревізії проводиться відповідними фахівцями, підлеглими керівникові органу або організації, що знаходяться в одному з керівником міністерства, комітети, службі, організації, чиї посадові особи та інші працівники перебувають у підлеглому по відношенню до керівника положенні. До числа ж підконтрольних організацій відносяться не тільки організації одного відомства, а й організації інших відомств, на яких поширюються функції контрольних органів.

Так, за дорученням прокурора перевірка протипожежного стану може бути проведена не тільки в органах МВС, у складі якого знаходяться органи протипожежного нагляду, але і в організаціях та установах будь-яких інших органів, перелічених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру.

Вимога прокурора про проведення перевірок або ревізій зазвичай виражається в письмовій формі. У вимозі вказуються підстава і привід для проведення такої перевірки. Ставляться конкретні питання, які повинні бути з'ясовані під час проведення перевірки або ревізії.

Результати перевірки або ревізії з відповідями на поставлені питання повинні бути передані прокурору у встановлений ним термін. Правову оцінкурезультатів перевірки чи ревізії робить сам прокурор; 7) викликати посадових осіб і громадян для пояснень з приводу порушень законів. Це повноваження прокурора складається ніби з двох частин: а) вимагати пояснень від посадових осіб і громадян з приводу порушення закону; б) викликати посадових осіб і громадян для дачі пояснень зазначених.

Вимога прокурора про дачу пояснень полягає в пропозиції посадовій особі чи громадянинові повідомити все, що йому відомо про факт порушення закону. Пояснення може бути дано в усній та письмовій формі. Отримання таких пояснень має певну подібність із допитом свідка або обвинуваченого, але принципово відрізняється за процесуальній формі та юридичному значенню. Пояснення може бути дано в довільній формі. Особа, що дає пояснення, не попереджається про кримінальну відповідальність за дачу помилкових свідчень. Пояснення може бути дано за місцем роботи або проживання вказаних осіб. Це часто буває в тих випадках, коли прокурор проводить перевірку виконання законів на конкретному об'єкті (місці). У тих випадках, коли така перевірка не проводиться або при її проведенні відсутня можливість отримання пояснень через відсутність необхідних посадових осіб або громадян або з інших причин, вони можуть бути викликані в прокуратуру.

Виклик посадових осіб або громадян для дачі пояснень полягає в пропозиції зазначеним особам з'явитися в зазначений день і годину до прокуратури.Виклик може бути здійснений у письмовій або усній формі (по телефону).

При реалізації даного повноваження можуть застосовуватися різні тактичні прийоми, наприклад, вибір черговості осіб для дачі пояснення, місця дачі пояснення, форми пояснення (у вигляді вільного оповідання, відповіді на поставлені питання і т.д.). Сукупність усіх цих прийомів складає спосіб виклику посадових осіб та громадян і отримання від них пояснень з приводу порушень закону.

Застосування всіх розглянутих вище повноважень дозволяє прокурору виявляти (установлювати) факти правопорушень, визначати їхній характер, ступінь громадської небезпеки, характер і розмір заподіяної шкоди або шкоди, встановлювати осіб, винних у скоєнні правопорушень. У зв'язку з цим всі ці повноваження можуть бути об'єднані в групу повноважень прокурора по виявленню правопорушень (правових засобів) у процесі здійснення прокурорського нагляду за виконанням законів і законністю правових актів.

Другу групу повноважень прокурора, передбачених у ст. 22 Закону про прокуратуру, складають зазначені нижче повноваження прокурора по усуненню та попередження виявлених правопорушень.

1. Порушення кримінальної справи. У тих випадках, коли прокурор в процесі застосування повноважень (правових засобів) виявляє правопорушення, що мають ознаки злочину, він з метою усунення злочину та припинення злочинної діяльності порушує кримінальну справу. Підстави і порядок порушення кримінальної справи регламентуються нормами КПК (ст. 108, 112). Порушивши кримінальну справу, прокурор вирішує питання про передачу справи для провадженняпопереднього слідства або дізнання відповідно до ст. 115 КПК.

2. Збудження виробництва про адміністративне правопорушення. У випадках, коли в процесі здійснення нагляду виявляються факти, що мають ознаки адміністративного правопорушення, тобто діяння, передбаченого нормами Кодексу про 'адміністративні правопорушення, особами, що можуть нести відповідну відповідальність, прокурор виносить постанову про порушення провадження про адміністративне правопорушення. Постанова разом з матеріалами, що підтверджують факт правопорушення, прокурором відповідно до ст. 194 і 199-224 Кодексу РРФСР про адміністративні правопорушення передається по підвідомчості для розгляду справи по суті.

Порядок та повноваження діяльності прокурора у справах про адміністративні правопорушення регламентується ст. 230 Кодексу РРФСР про адміністративні правопорушення.

3. Вимога прокурора притягнення осіб, які порушили закон, до іншої встановленої законом відповідальності. Це повноваження прокурора застосовується у випадках виявлення правопорушень менш небезпечних, ніж злочину або адміністративні правопорушення. Зазвичай це дисциплінарні проступки або порушення цивільного законодавства, що призвели до матеріальної шкоди.

У таких випадках прокурор може вимагати прийняття відповідних заходів від посадових осіб, в чию компетенцію входить накладення на винних заходів дисциплінарного стягнення, або вжиття заходів до відшкодування матеріального збитку, передбачених відповідними нормами трудового або цивільного законодавства.

Форми цих вимог прокурора Законом про прокуратуру не визначені. Найбільш ефективним із застосовуваних на практиці є виклад зазначених вимог у поданні прокурора про усунення правопорушень і сприяли їмумов, яке вноситься керівникам органів, організацій та установ. У цих випадках вимога прокурора закріплюється в процесуальній формі подання як акту прокурорського реагування і гарантується обов'язковістю його виконання.

4. Застереження про неприпустимість порушення закону, Це повноваження прокурора має цілеспрямований профілактичний характер. Воно застосовується в тих випадках, коли прокурор у процесі здійснення нагляду за виконанням законів і законністю правових актів або в процесі перевірки конкретних звернень, заяв чи скарг отримує відомості про те, що посадові особи органів, організацій та установ, перелічених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру, готуються здійснити протиправні діяння.

Для попередження вчинення цих діянь та недопущення таким чином їх суспільно небезпечних наслідків прокурор повідомляє зазначеним особам про наявну в його розпорядженні інформації про те, що в разі вчинення передбачуваних діянь вони можуть бути притягнуті до відповідальності у встановленому законом порядку.

5. Звільнення осіб, що незаконно підданих адміністративному затриманню на підставі рішень судових органів. Застосування адміністративного затримання є важливим заходом забезпечення провадження у справах про адміністративні порушення. Разом з тим застосування цього заходу обмежує найважливіше конституційне право людини і громадянина - право на свободу та особисту недоторканість (ст. 22 Конституції РФ). У зв'язку з цим дане повноваження прокурора, передбачене п. 3 ст. 22 Закону про прокуратуру, має надзвичайно важливе нетільки правове, а й політичне значення.

Прокурор звільняє незаконно затриманих, тобто осіб, затримання яких було зроблено з порушеннями вимог ст. 239-242 Кодексу РРФСР про адміністративні правопорушення. Цими статтями визначено підстави адміністративного затримання (ст. 239), згідно з якими затримання проводиться з метою припинення правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про затримання, якщо скласти його в іншому місці не було можливості; забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ про адміністративне правопорушення. Статтею 240 Кодексу РРФСР про адміністративні правопорушення визначається порядок оформлення протоколу про затримання, згідно з яким у протоколі повинні бути зазначені дата (час), місце складання, дані особи, що склав протокол, та відомості про затриманого, підстави затримання, протокол повинен бути підписаний особою, що склала протокол, і затриманим та ін

При застосуванні даного повноваження прокурор обов'язково перевіряє правомочність органу, що здійснив затримання. У ст. 241 Кодексу РРФСР про адміністративні правопорушення дається перелік органів, які мають таке повноваження. До них відносяться: органи внутрішніх справ, органи прикордонної служби, органи воєнізованої охорони, внутрішні війська МВС і деякі інші. Кожен із зазначених у ст. 241 органів при здійсненні адміністративного затримання діє в межах, визначених законом підвідомчості та компетенції.

Важливо підкреслити, що згідно з п. 3 ст. 22 Закону про прокуратуру застосування цього повноваження поширюється тільки на рішення про адміністративне затриманнянесудових органів із перелічених у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру.

Важливою умовою законності адміністративного затримання є дотримання термінів затримання. Його тривалість і порядок обчислення визначаються ст. 242 Кодексу РРФСР про адміністративні правопорушення. За загальним правилом цей термін не повинен перевищувати 3-х годин. У виняткових випадках, згідно з цією ж статтею, термін може бути більш тривалим, в цих випадках протягом 24 годин має бути повідомлений прокурор.

При встановленні порушень, визначених у названих статтях Кодексу РРФСР про адміністративні правопорушення, прокурор виносить постанову про звільнення незаконно затриманих, яке підлягає негайному виконанню. У разі необхідності прокурор може прийняти посадові заходи до покарання винних у незаконному затриманні.

6. Опротестування суперечать закону правових актів. Дане повноваження прокурора застосовується в тих випадках, коли в процесі здійснення нагляду за відповідністю законам правових актів, що видаються органами або посадовими особами, зазначеними у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру, виявляються накази, розпорядження, постанови та інші акти, повністю або частково не відповідають Конституції РФ, конституціям, і устави, суб'єктів РФ, федеральним законам або законам суб'єктів РФ. Що розглядається повноваження складається у вимозі прокурора повністю або частково відмінити суперечать (невідповідні) закону акти.

Ця вимога звертається, як правило, до посадової особи або колективному органу, який видав (прийняв) незаконний акт. Залежно від конкретних обставин,наприклад, невиконання вимог, прокурор може звернутися з цією вимогою до вищестоящого органу або посадовій особі, в чию компетенцію входить скасування такого акту, наприклад, федеральне міністерство по відношенню до підвідомчим органам управління в суб'єкті РФ.

У необхідних випадках прокурор, реалізуючи дане повноваження, може звернутися до суду загальної юрисдикції або арбітражного суду з вимогою про визнання не відповідають закону актів недійсними. Така форма реалізації розглянутого повноваження прокурора з'явилася порівняно недавно і служить наочним підтвердженням зміцнення судової влади в Російській Федерації.

Визначення конкретного адресата напрямки вимоги - до суду загальної юрисдикції або арбітражного суду - · кожен раз залежить від змісту незаконного акту і органу або посадової особи, що видав такий акт. Так, вимога прокурора про визнання незаконного правового акта, що ущемляє конкретні права громадянина, недійсним може бути звернене в районний, міський суд загальної юрисдикції. З вимогою про визнання недійсним правового акту, всупереч закону, що ущемляють компетенцію, права окремих органів управління, прокурор може звернутися до арбітражного суду.

Винятком з цього правила є обмеження права прокурора на звернення до суду загальної юрисдикції з вимогою, про визнання законів суб'єктів Російської Федерації недійсними. Таке повноваження прокурора, закріплене в третьому абз. п. 3 ст. 22 Закону про прокуратуру, визнано постановою Конституційного Суду Російської Федерації у справі про перевірку конституційності окремих положеньп. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 і п. 3 ст. 22 Федерального закону "Про прокуратуру РФ" не відповідає Конституції Російської Федерації '. Застосування розглянутого повноваження прокурора можливо тільки щодо актів, що видаються органами та посадовими особами, зазначеними в якості об'єктів нагляду за виконанням законів у п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру. Прокурор може опротестовувати правові акти, які видаються та іншими органами, наприклад, судовими, виконуючими покарання і ін

Проте ці повноваження належать до інших галузей прокурорського нагляду і в цьому розділі не розглядаються.

8. Внесення подань про усунення порушень закону. Це повноваження означає право і обов'язок прокурора, вимагати усунення виявлених у процесі здійснення нагляду фактів порушення закону. Під порушеннями закону в цьому випадку розуміється невиконання або неналежне виконання вимог закону органами, організаціями або їх посадовими особами, перерахованими в п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру. Характер порушення закону щоразу визначається змістом вимог конкретного закону (норми цивільного, фінансового, податкового законодавства, законодавства про приватизацію, екологічного і т.д.). Ці вимоги можуть бути викладені безпосередньо в Конституції РФ, конституціях чи статутах суб'єктів РФ, федеральних законах або законах суб'єктів РФ.

Проте кожного разу ці порушення закону повинні мати досить істотний характер, тобто завдати або створювати реальну загрозу інтересам громадян, суспільства або держави.

З вимогоюпро усунення порушень закону прокурор може звернутися до тих органам, організаціям, установам або посадовим особам, які мають право і можливість усунути виявлені порушення закону.

Закон про прокуратуру не визначає адресатів внесення подання, проте ясно, що в їх числі можуть бути тільки органи, організації, установи та посадові особи, зазначені в п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру, тобто ті об'єкти, виконання законів якими є предмет прокурорського нагляду.

Більш докладно характеристика адресатів внесення подань прокурора про усунення правопорушень буде викладена нижче в розділі про акти прокурорського реагування.