Предмет і межі нагляду за виконанням законів і законністю правових актів

Предмет даного напрямку нагляду визначено у ст. 21 Закону про прокуратуру і уточнений у наказі Генерального прокурора РФ № 30 від 22 травня 1996

Відповідно до даного закону предметом нагляду за виконанням законів є: а) дотримання Конституції РФ; б) виконання законів; в) законність правових актів.

Дотримання Конституції РФ. Це означає, що всі перераховані в даній статті Закону об'єкти нагляду повинні найсуворішим чином дотримуватися Конституції РФ, а прокурор здійснює нагляд за точним дотриманням її вимог. Виняткова важливість даного предмета нагляду визначається тим, що Конституція РФ передбачає всі основні права ізаконні інтереси громадян, юридичних осіб і є Законом прямої дії.

У ст. 21 Закону про прокуратуру як предмет нагляду названо дотримання тільки Конституції РФ. Проте, враховуючи, що в кожному суб'єкті РФ діють свої конституції чи статути як акти, що мають вищу юридичну силу на території суб'єкта РФ і в межах його ведення, то слід зробити висновок, що крім Конституції РФ предметом нагляду за виконанням законів є і дотримання конституцій і статутів суб'єктів РФ.

Виконання законів, що діють на території Російської Федерації. Характеризуючи цей елемент предмета нагляду, слід мати на увазі, що на території РФ діють федеральні конституційні закони, федеральні закони,, закони суб'єктів РФ. Предметом нагляду є виконання всіх законів незалежно від їх правового ієрархії.

Визначаючи цей елемент предмета нагляду, законодавець використав поняття виконання закону, між тим як в характеристиці попереднього елемента предмета використовувалося поняття дотримання Конституції РФ. У практиці, так і в юридичній літературі нерідко обидва ці поняття змішуються або вживаються рівнозначно, що не завжди точно відображає предмет прокурорського нагляду. Враховуючи, що Конституція РФ (як і конституції та статути суб'єктів РФ) хоча і є правовим актом прямої дії, тим не менш, як правило, вимоги її конкретних статей додатково регламентуються іншими законами (наприклад, право на кваліфіковану юридичну допомогу - ст. 48, правона освіту - ст. 43, право на судовий захист - ст. 46 та ін), тому законодавець правильно, на наш погляд, в даному випадку використовував поняття дотримання.

Що ж стосується виконання закону як елемента предмета нагляду, то тут правильне вживання цього поняття залежить від змісту конкретного закону, чиє виконання перевіряється прокурором. Як відомо з основоположних положень теорії права, по одному з критеріїв класифікації норми права діляться на заборонні та регулятивні. Відповідно до цього поділом, коли мова йде, про нагляд за виконанням (дотриманням) заборонного закону, наприклад, ст. 171 КК, що передбачає відповідальність за незаконне підприємництво, то правильніше вживати поняття дотримання даного закону. Якщо ж мова йде про нагляд за виконанням регулятивної норми права, наприклад, про обов'язок податкових інспекцій регулярно перевіряти виконання податкового законодавства на підприємствах та організаціях, то правильним буде застосування поняття нагляд за виконанням закону.

Характеризуючи предмет даного напрямку прокурорського нагляду, слід вказати коло юридичних і фізичних осіб (об'єктів), чиє дотримання Конституції РФ і виконання законів перевіряється прокурором. Перелік цих об'єктів нагляду зазначений у ст. 21 Закону про прокуратуру. До їх числа законодавцем віднесені наступні: 1) федеральні міністерства. За нині чинною структуру федеральних органів виконавчої влади до них відносяться 24 міністерства (від Міністерства з атомної енергії до Міністерства юстиції); 2) державнікомітети (від Державного комітету РФ у справах Півночі до Державного комітету РФ з молодіжної політики) - всього 11 комітетів; 3) федеральні служби (від Служби зовнішньої розвідки РФ до Федеральної служби Росії з телебачення і радіомовлення) - всього 15 служб; 4) інші федеральні органи виконавчої влади. До них відносяться: а) Вища атестаційна комісія РФ; б) Федеральна комісія з ринку цінних паперів; в) Федеральний гірський і промисловий нагляд; г) Федеральний нагляд з ядерної та радіаційної безпеки; д) Головне управління спеціальних програм Президента Російської Федерації; е) Державна технічна комісія при Президентові Російської Федерації; ж) Управління справами Президента Російської Федерації; 5) представницькі (законодавчі) органи державної влади суб'єктів РФ. Їх чисельність дорівнює числу суб'єктів РФ. У різних суб'єктах РФ вони іменуються як думи, законодавчі збори та ін; 6) виконавчі органи державної влади суб'єктів РФ. Їх чисельність, на відміну від чисельності представницьких (законодавчих) органів, значно перевищує кількість суб'єктів РФ. У кожному суб'єкті РФ є "центральний" орган виконавчої влади, наприклад, адміністрація, уряд. До їх складу, у свою чергу, входять міністерства або інші органи управління; 7) органи місцевого самоврядування. Ці органи замінили раніше діяли на територіях міст, районів та інших регіонів Поради та виконавчі комітети міських, районних, сільських Рад народних депутатів. Їх чисельність надзвичайно велика, а назви іповноваження різноманітні (муніципалітети, управи і т.д.). Місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм волевиявлення. Структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно; 8) органи військового управління. У їх число входять Міністерство оборони РФ, його структурні підрозділи, органи військового управління у військових округах, військових з'єднаннях, гарнізонах та інших місцях дислокації збройних сил; 9) органи контролю. До числа цих об'єктів нагляду відносяться численні органи позавідомчого контролю. З одного боку, вони є підрозділами федеральних міністерств, комітетів чи інших органів федеральної виконавчої влади (протипожежний нагляд - у системі МВС, контрольно-ревізійне управління - у складі Міністерства фінансів, санітарний нагляд - в системі Міністерства охорони здоров'я, екологічний контроль - в системі Державного комітету РФ з охорони навколишнього середовища тощо). З іншого боку, контрольні органи можуть створюватися органами представницької і виконавчої влади суб'єктів РФ, а також органами місцевого самоврядування. Їх чисельність та контрольні функції надзвичайно численні і різноманітні. Специфікою ж їх контрольної діяльності є те, що, навіть будучи структурним підрозділом якого-небудь органу федеральної виконавчої влади або органу державної влади суб'єкта РФ, вони мають владні повноваження стосовно підприємств, організацій та установ інших міністерств, комітетів чи інших органів влади (пожежний нагляд, екологічний контроль тощо); 10) посадові особи. Це найчисленніший вид об'єктів, дотримання Конституції РФ і виконаннязаконів якими є предметом прокурорського нагляду. Критерієм їх визначення є перш за все те, що вони на постійній чи тимчасовій основі виконують (у межах своєї компетенції) функції перерахованих вище органів державної влади. У зв'язку з цим не можуть бути віднесені до числа посадових осіб працівники комерційних і некомерційних організацій, що викликає чимало труднощів у практиці прокурорського нагляду. Ознаки посадової особи, крім того, що вони є представниками державної влади, полягають у виконанні ними організаційно-розпорядчих і адміністративно-господарських функцій у тих підприємствах, організаціях та установах, де вони постійно або тимчасово працюють; 11) органи управління комерційних і некомерційних організацій. У процесі здійснюваної в країні перебудови і перш за все у сфері економіки створено величезну кількість різного роду недержавних структур самих різних форм і призначень. Це відкриті і закриті товариства з обмеженою відповідальністю, акціонерні компанії, різного роду фонди, банки, фірми, товариства і т.д. Об'єктами прокурорського нагляду в цих випадках є колективні органи управління зазначених комерційних і некомерційних структур. Їх форми, склад, межі компетенції також надзвичайно різноманітні. Це поради директорів, правління, поради засновників, дирекції тощо Головне в їх характеристиці те, що в їх функції входить дотримання Конституції РФ і забезпечення виконання законів не тільки особисто членами даних органів управління і самими органами управління, але і підлеглими абоконтрольованими ними підприємствами, організаціями, установами; 12) керівники комерційних і некомерційних організацій. До цієї категорії осіб, дотримання Конституції РФ і виконання законів якими є елементом предмета прокурорського нагляду, відносяться особи, які виконують управлінські функції в комерційних та некомерційних організаціях. При цьому під управлінськими функціями розуміється виконання цими особами організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій. До них же слід віднести осіб, які займаються індивідуальною підприємницькою діяльністю.

Предметом нагляду за виконанням законів є відповідність законам (законність) правових актів, що видаються вищезазначеними органами і посадовими особами.

У характеристиці даного елемента предмета прокурорського нагляду перш за все слід розглянути правові акти; видаються переліченими в першому абзаці п. 1 ст. 21 Закону про прокуратуру. Під правовими актами в даному випадку слід розуміти акти, які породжують, змінюють або припиняють певні правовідносини. Вони можуть бути видані у формі наказів, розпоряджень, рішень, вказівок, інструкцій і ін Ці акти породжують, змінюють або припиняють юридичні права і обов'язки як у відносно невизначеного кола юридичних осіб (філії банку, відділення залізниці, трудовий колектив), так і у конкретних юридичних або фізичних осіб (наказ про звільнення конкретного працівника підприємства, організації, установи, накладення стягнення на конкретне фізичне обличчя і т.п.).

Розглядають елементи предмета нагляду за виконанням законів, як уже зазначалося, є відповідність перерахованих вище правових актів законам. Це означає, що всі накази,розпорядження, рішення та інші акти повинні видаватися на підставі Конституції РФ, конституцій і статутів суб'єктів РФ, федеральних законів і законів суб'єктів РФ і не суперечити їм.

При визначенні предмета прокурорського нагляду важливе значення має встановлення меж цієї діяльності прокурора, а саме розмежування нагляду за виконанням законів і нагляду за законністю правових актів. Виходячи з тексту ст. 21 Закону про прокуратуру прокурор має право і обов'язок здійснювати нагляд тільки за дотриманням Конституції РФ і законів. Отже, нагляд за виконанням інших нормативних актів вказаними в цій статті юридичними та посадовими особами не входить до його компетенції, знаходиться за межами його повноважень. Проте всім відомо, що вміст більшості законів розкривається в численних інструкціях, розпорядженнях, правила, положеннях та інших правових актах. Перевірити дотримання норм Конституції РФ або виконання законів без урахування розкривають зміст цих вимог інструкцій та інших правових актів неможливо. Тому, перевіряючи дотримання Конституції РФ або виконання законів, прокурор може і повинен в руслі їхніх вимог перевіряти виконання названих підзаконних актів, якщо вони відповідають належним нормам Конституції РФ і законам. Якщо ж ці підзаконні правові акти не відповідають Конституції РФ і законам, то їх виконання не перевіряється, а прокурор повинен вжити заходів до їх часткової або повної відміни як не відповідних законам.

Утеорії та практиці прокурорського нагляду нерідко виникає питання про наглядових повноважень прокурора щодо указів Президента РФ і нормативних актів Уряду РФ. При його вирішенні, на нашу думку, слід виходити з формулювання ст. 21 Закону про прокуратуру. Текст статті в цьому сенсі дає чітке визначення предмета прокурорського нагляду. Укази Президента РФ і правові акти Уряду РФ як предмет нагляду за їх виконанням або їх відповідністю законів не передбачаються.

З цього випливає висновок, що законодавець не надає прокурору права здійснювати нагляд за виконанням безпосередньо указів Президента РФ та актів Уряду РФ, так як вони самі, згідно з Конституцією РФ (ст. 90, 115), повинні відповідати Конституції РФ і федеральних законів, тобто носять підзаконний характер. Разом з тим ст. 21 Закону про прокуратуру не передбачає права прокурора здійснювати нагляд за їх відповідністю Конституції РФ і законам. Таке положення, на наш погляд, є очевидним пробілом законодавства, що носять політичний характер. Сказане не позбавляє можливості прокурорів вживати заходів у випадках виявлення фактів невиконання указів Президента РФ та актів Уряду РФ або їх невідповідності закону. Проте ці заходи носять не наглядовий характер (інформування про виявлені порушення законності Президента РФ або Уряду РФ).