Повноваження державної інспекції праці
Як уже зазначалося, державна інспекція праці входить у Федеральну службу по праці
і зайнятості, що знаходиться у віданні Міністерства охорони здоровя і соціального розвитку РФ.
Основним нормативним правовим актом, який регламентує діяльність державної
інспекції праці, є Конвенція МОП № 81 про інспекції праці у промисловості та
торгівлі. На діяльність державної інспекції праці поширюється ФЗ "Про захист
прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного
контролю нагляду "від
14 липня 2001 з наступними змінами та доповненнями. Природно, у своїй діяльності державний інспектор праці керується положеннями ТК РФ.
У відповідності до ст. 12 Конвенції МОП № 81 про інспекцію праці у промисловості й торгівлі інспектор праці, що має документи, що підтверджують її повноваження, має право: 1) безперешкодного проходу в будь-який час доби на будь-яке підприємство, що охоплені контролем інспекції; 2) входити у денний час у всі будівлі , які він вважає підпадають під контроль інспекції; 3) здійснювати будь-які перевірки, контроль та розслідування, що вважає за доцільне, щоб упевнитися в тому, що законодавчі положення ефективно дотримуються, і, зокрема, інспектор праці може: а) наодинці або в присутності свідків задавати питання підприємцю або персоналу організації в усіх напрямках, що відносяться до застосування положень законодавства про працю; б) вимагати ознайомлення з будь-якими книгами, реєстрами або документами, ведення яких наказано законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їх відповідності законодавчим положенням і зняття з них копії; в) вимагати вивішування обяв у випадках, передбачених законодавством; г) вилучати або брати з собою для аналізу зразки, які використовуються або оброблюваних матеріалів і речовин, за умови повідомлення підприємця або його представника про те, що матеріали або речовини вилучені і понесені з цією метою .
В п. 2 ст. 12 названої Конвенції йдеться про те, що у разі інспекційного відвідування інспектор повідомляє про свою присутність підприємця або його представника, якщо його не визнає, що таке повідомлення може завдати шкоди ефективності контролю. У той же час в п.
1 ст. 13 ФЗ "Про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців під час проведення державного контролю (нагляду)" посадових осіб юридичної особи та (або) представникам юридичної особи й індивідуального підприємця гарантується право безпосередньо бути присутнім при проведенні заходів щодо контролю, давати пояснення з питань, що належать до предмету перевірки. Цим правом представники роботодавця не можуть скористатися, якщо їм не буде повідомлено про проведення заходу з контролю. У звязку з чим можна зробити висновок про те, що вказане правило Федерального закону вступає у протиріччя до Конвенції МОП № 81. Дане протиріччя слід дозволяти на користь застосування положення міжнародного правового акту, який відповідно до п. 4 УФ. 15 Конституції РФ має пріоритет над внутрішнім законодавством, зокрема перед названим Федеральним законом. Однак державний інспектор праці в документах про проведення заходів щодо контролю повинен вказати причини, з яких він не повідомив представників роботодавця про їх проведення. Тобто рішення державного інспектора праці про відмову в повідомленні представників роботодавця про проведення заходів нагляду за не може бути довільним, воно повинно бути мотивовано. У свою чергу роботодавець може оскаржити таке рішення у вищу державну інспекцію праці та (або) суд. При розгляді подібної скарги і буде дана оцінка того, наскільки зазначені державним інспектором праці причини могли стати перепоною для ефективного контролю роботодавця.
У п. 1 ст. 7 Ф3 "Про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців при проведенні державного контролю (нагляду)" сказано про те, що заходи з контролю проводяться на підставі розпоряджень (наказів) органів державного контролю (нагляду). Отже, документами, підтверджуючими повноваження державного інспектора праці на проведення перевірки роботодавця, не тільки є службове посвідчення, але і розпорядження (наказ) посадової особи органу державного контролю (нагляду) про доручення проведення перевірки роботодавця конкретному державному інспектору праці. Це розпорядження є законною підставою для проведення перевірки тільки вказаними в ньому державним інспектором праці.
У ст. 7 ФЗ "Про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців під час проведення державного контролю (нагляду)" названо два види заходів щодо проведення державного контролю (нагляду), в тому числі і за дотриманням трудового законодавства. По-перше, виділені планові заходи щодо контролю за дотриманням трудового законодавства. Проведення планового заходу щодо дотримання роботодавцем трудового законодавства передбачає наявність у державній інспекції праці плану, в якому перевіряється роботодавець фігурує як обєкт інспектування. У звязку з чим в розпорядженні (наказі) державної інспекції праці про перевірку роботодавця повинна бути посилання на затверджений план роботи, якщо вона має плановий характер. Планові перевірки роботодавця щодо дотримання трудового законодавства не можуть проводитися більше одного разу на два роки, в а щодо субєктів малого підприємництва такі перевірки можуть бути проведені не раніше ніж через три роки з моменту його державної реєстрації.
По-друге, виділені позапланові заходи з проведення державного контролю (нагляду) за дотриманням трудового законодавства. Позапланова перевірка роботодавця може бути проведена в таких випадках: 1) з метою контролю виконання приписів про усунення виявлених порушень законодавства про працю, у тому числі виявлених під час проведення планової перевірки; 2) одержання інформації від юридичних осіб, індивідуальних підприємців, органів державної влади, місцевого самоврядування про виникнення аварійних ситуацій, про зміни або про порушення технологічних процесів, а також про вихід з ладу споруд, обладнання, які можуть безпосередньо заподіяти шкоду життю, здоровю людей, навколишньому середовищу та майну громадян, юридичних осіб, індивідуальних підприємців; 3) виникнення загрози життю і здоровю громадян, забруднення навколишнього середовища, пошкодження майна, зокрема у відношенні однорідних товарів (праць, послуг) інших юридичних осіб та (або) індивідуальних підприємців; +4) звернення громадян, юридичних осіб і індивідуальних підприємців зі скаргами на порушення їхніх прав і законних інтересів діями (бездіяльністю) інших юридичних осіб та (або) індивідуальних підприємців, повязані з невиконанням ними обовязкових вимог, а також отримання іншої інформації, що підтверджується документами та іншими доказами, що свідчать про наявність ознак таких порушень. Позапланова перевірка може проводитися за вмотивованим розпорядженням (наказом) повноважного посадової особи державної інспекції праці, у якому зазначено підставу для проведення заходу з нагляду відповідно до п. 5 ст. 7 ФЗ "Про захист прав юридичних осіб і індивідуальних підприємців під час проведення державного контролю (нагляду)". Наявність такого наказу (розпорядження) передбачає ознайомлення з ним представників роботодавця, стосовно якого проводиться позапланова інспекція щодо дотримання вимог трудового законодавства. Однак у ст. 15 Конвенції МОП № 81 про інспекцію
праці в промисловості і торгівлі державній інспекції праці наказує вважати абсолютно конфіденційним джерело будь-якої на скарги недоліки або порушення законодавчих положень і утримуватися від повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що інспекційне відвідування було повязане з отриманням такої скарги. У звязку з чим Конвенція МОП не дозволяє державному інспектору праці повідомити представникам роботодавця інформацію про яка подала скаргу працівника, якщо він не висловив згоду на надання відомостей про нього, як про особу, яка подала скаргу, що послужила підставою для проведення позапланової перевірки дотримання норм трудового законодавства. У свою чергу роботодавець має право оскаржити дії з проведення позапланової перевірки. При розгляді такої скарги в суді державний інспектор праці зобовязаний довести законність і обгрунтованість своїх дій з проведення позапланової перевірки роботодавця. У процесі доказування неможливо обійтися без надання представникам роботодавця відомостей про працівника, звернувшись зі скаргою, що послужила підставою для проведення позапланової перевірки. Таким чином, розгляд скарги роботодавця в суді забезпечує йому надання відомостей про працівника, який насмілився поскаржитися на порушення прав своїх. Отже, звернення до суду дозволяє представникам працедавця обійти встановлений у міжнародному правовому акті заборона на отримання відомостей про працівника, яка подала скаргу, що послужила підставою для позапланової перевірки роботодавця. У звязку з чим дана заборона втрачає свій сенс. Очевидно, що при розгляді скарги роботодавця на дії державного інспектора праці з проведення позапланової перевірки повинні діяти особливі правила. Зокрема, документи, що підтверджують наявність скарги працівника на роботодавця, яка послужила підставою для проведення позапланової перевірки, повинні предявлятися суду, але з ними не слід знайомити представників роботодавця. У звязку з чим суд може винести ухвалу про дослідження документів, що послужили приводом для позапланової перевірки. Після чого вони повертаються державному інспектору праці, дії якого оскаржуються в судовому порядку. У свою чергу суд визначить, були чи подані документи законною підставою для проведення позапланового інспектування роботодавця. Правила дослідження доказів про позапланову перевірку можуть бути закріплені в ТПК РФ.
Відсутність законних підстав для проведення перевірки діяльності роботодавця
є приводом для визнання дій щодо державного контролю за дотриманням
трудового законодавства незаконними, що дозволяє визнати що не мають юридичного
сили і документи, складені в результаті незаконного інспектування роботодавця.
Проте виявлені порушення трудових прав працівників повинні бути усунені, оскільки в
Відповідно до ст. 2, 17, 18 Конституції РФ вони є вищою цінністю і становлять
сенс державного контролю за дотриманням трудового законодавства. Однак, виходячи
з принципу диспозитивності, державний інспектор праці може зажадати
відновлення порушеного права працівника лише за його згодою, вираженим у письмовій
формі. Застосування принципу диспозитивності також не дозволяє утриматися від повідомлення
роботодавцю відомостей про працівників, які наполягають на відновленні порушеного
роботодавцем права. У звязку з чим в ТПК РФ слід виключити дію цього принципу,
забезпечуючи відновлення порушеного трудового права без зясування волевиявлення
працівника. При цьому у трудовому законодавстві можуть існувати різні способи
відновлення порушеного права. Наприклад, переказ грошових коштів на рахунок
профспілки, членом якої є працівник, з метою їх передачі потерпілому від
порушень трудових прав.
У цьому випадку представники роботодавця не повинні мати інформації про те, чи передаються грошові кошти працівнику.
Таким чином, державна інспекція праці зобовязана проводити перевірку заяв працівників на предмет усунення порушень їх трудових прав. У ч. 2 ст. 357 ТК РФ говориться про те, що державний інспектор праці не повинен видавати розпорядження, якщо спір розглядається в позовному порядку до суду або є що вступило в законну силу рішення суду. Однак наявність аналогічної заяви в позовній провадженні суду, а також вступив в законну силу судового рішення не є законною підставою для звільнення державної інспекції праці від обовязку провести перевірку заяви працівника, в тому числі і шляхом позапланового інспектування роботодавця. За результатами такої перевірки державний інспектор праці повинен видати замість приписи свій висновок з приводу вирішення заяви працівника. При розгляді заяви працівника в позовній виробництві такий висновок досліджується в якості одного з доказів у справі. Якщо висновок видано після набрання рішенням суду законної сили і в ньому є нові обставини, наприклад докази, які спростовують висновки судового рішення, то подібний висновок відповідно до п. 2 ст. 392 ЦПК України є підставою для перегляду судового рішення за нововиявленими обставинами. У звязку з викладеним працівнику
гарантується відновлення порушеного трудового права незалежно від термінів здійснення роботодавцем правопорушення і його виявлення, що відповідає ст. 2, 17, 18 Конституції РФ, що покладає на державні органи обовязок по захисту трудових прав працівників, не обмежуючи можливість відновлення порушеного права будь-яким строком. Тоді як для судового захисту трудових прав законодавством встановлено скорочені терміни. У свою чергу для відновлення порушеного трудового права працівника в адміністративному порядку, тобто шляхом звернення до державної інспекції праці, строки законодавством не встановлені. Тому працівники можуть вимагати розгляду своєї заяви державною інспекцією праці незалежно від термінів здійснення роботодавцем правопорушення. Отже, відмова суду в задоволенні позовних вимог щодо причини пропуску строку для судового захисту трудових прав не перешкоджає поводження з аналогічною заявою до державної інспекції праці, яка в подібній ситуації може видати висновок про законність та обгрунтованість заявлених працівником вимог. Цей висновок може стати підставою для перегляду набрав законної сили судового рішення за нововиявленими обставинами.
Відмова в задоволенні вимог працівника державною інспекцією праці може бути оскаржена в судовому порядку. Відповідно до п. 1 ст. 256 ЦПК України громадянин має право звернутися до суду з заявою про незаконні дії державної інспекції праці протягом трьох місяців з дня, коли йому стало відомо про порушення його прав і свобод. Слід мати на увазі, що законодавством не встановлені строки для оскарження рішення і дій (бездіяльності) державного інспектора праці вищій посадовій особі або у вищу державну інспекцію праці. Кількість таких звернень законодавством також не встановлено. Тому тримісячний термін порушення трудових прав і свобод, встановлений для оскарження рішень і дій (бездіяльності) державної інспекції праці, починає свій плин після отримання кожного чергової відмови від посадових осіб державної інспекції праці. При розгляді заяви про неправомірні дії посадових осіб державної інспекції праці суд вправі винести рішення, яке зобовязує вжити передбачених законодавством заходів для відновлення порушеного права працівника. Таким чином може бути забезпечено відновлення порушеного права незалежно від терміну здійснення правопорушення роботодавцем.
Як уже зазначалося, відновлення порушених прав конкретного працівника державною інспекцією праці можливе тільки на підставі його волевиявлення, вираженого в письмовій формі. Однак під час здійснення державного контролю за дотриманням трудового законодавства інспектор праці може виступити на захист прав невизначеного кола працівників. Зокрема, інспектор праці може видати роботодавцю припис про виключення з локальних нормативних правових актів положень, що обмежують права працівників порівняно з законодавством. Стосовно положень колективного договору, применшують права працівників, гарантовані законодавством, державний інспектор праці може видати припис про їх незастосування. Після чого застосування зазначених положень колективного договору представниками роботодавця може розглядатися як порушення трудового законодавства, за вчинення якого можуть бути застосовані заходи адміністративної відповідальності.
Слід звернути увагу на те, що Конвенція МОП № 81 про інспекцію праці в промисловості і торгівлі не обмежує право посадових осіб державної інспекції праці на проведення інспектування з питань, що знаходяться в позовній провадженні суду і дозволені на рівні що вступив у законну силу судового рішення. Більше того, ст. 17 цієї Конвенції говорить про те, що особи, які порушують і ухиляються від дотримання законодавчих положень, реалізація яких покладено на інспекторів праці, негайно піддаються судовому переслідуванню без попереднього повідомлення, однак національне законодавство може передбачити винятки з цього правила, коли має бути зроблено попереднє повідомлення з тим, щоб виправити становище або вжити запобіжних заходів. У звязку з чим можна зробити висновок про те, що припис державного інспектора праці, що має обовязкову силу для роботодавця, має виконуватися за правилами, встановленими у виконавчому виробництві. Дане формулювання Конвенції МОП № 81 дозволяє суддям на підставі розпорядження державного інспектора праці видавати судовий наказ. Однак наявність приписи не позбавляє працівника права звернутися до судових органів з вимогами, аналогічними розглянутим державним інспектором праці. У цьому випадку дію припису припиняється, воно є одним із доказів з даного судом справи. Якщо що вступило в законну силу рішення та припис державного інспектора праці суперечать один одному, то одна з цих актів має бути переглянутий у звязку з нововиявленими обставинами. Виходячи з принципу процесуальної аналогії, закріпленого в п. 4 ст. 1 ГПК РФ, державний інспектор праці може застосувати правила перегляду приписи з нововиявленими обставини,
встановлені у ЦПК РФ, в тому числі з метою його приведення у відповідності із судовим рішенням, обставини якої можуть бути визнані нововиявленими для державної інспекції праці
У законодавстві йдеться про обовязковість для роботодавців приписів державного інспектора праці. У ст. 13 ГПК РФ говориться про те, що обовязковими для виконання є тільки що вступили в законну силу правозастосовні акти, до яких відноситься і припис державного інспектора праці. Однак у законодавстві відсутні спеціальні правила, що регламентують порядок вступу приписів державних інспекторів праці в законну силу. У звязку з чим, виходячи з принципу процесуальної аналогії, слід керуватися нормами цивільного процесуального права. За загальними правилами для вступу правозастосувального акту в законну силу існують два шляхи. По-перше, закінчення строку на оскарження, коли він не оскаржений у встановленому законодавством порядку. Строк для оскарження правозастосовних актів визначений у 10 календарних днів. Отже, після закінчення 10 днів з моменту отримання роботодавцем приписи державного інспектора праці воно вступає в законну силу, якщо роботодавець не оскаржив його у встановленому законодавством порядку.
По-друге, правозастосовний акт вважається набрав законної сили після залишення його без зміни вищим органом, до компетенції якого віднесено розгляд скарг на нього. Припис державного інспектора праці може бути оскаржене вищій посадовій особі, до вищої державної інспекції праці, а також до суду. Залишення одним з перерахованих осіб або органів приписи державного інспектора праці без зміни означає вступ його в законну силу. Однак законодавство не забороняє одночасне оскарження припису державного інспектора праці як в адміністративному, так і в судовому порядку. У цьому випадку припис не повинно виконуватися до моменту винесення судового рішення за скаргою на нього.
До вступу приписи законної сили представники роботодавця не можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за невиконання що містяться в ньому вимог, так як вони реалізують своє право на оскарження правозастосувального акта у встановленому законодавством порядку. Хоча після вступу приписи державного інспектора праці в законну силу повноважні представники роботодавця можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за його невиконання. Причому правопорушення у цьому випадку має триваючий характер. У звязку з чим за невиконання розпорядження державного інспектора праці повноважні представники роботодавця можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності неодноразово, тому що роботодавець відмовляється виконати вимоги трудового законодавства.
Відповідно до п. 3 ст. 7 ФЗ "Про захист прав юридичних осіб і індивідуальних
підприємців при проведенні державного контролю (нагляду) "тривалість як
планової, так і позапланової перевірки роботодавця державною інспекцією праці не може
перевищувати одного місяця. У виняткових випадках, повязаних з необхідністю проведення
спеціальних досліджень (випробувань), експертиз зі значним обсягом заходів щодо
контролю, на підставі мотивованої пропозиції державного інспектора праці,
здійснює захід з контролю, керівником органу державного контролю
(нагляду) або його заступником термін інспектування роботодавця може бути продовжений, але не
більше ніж на один місяць. Перевищення термінів інспектування роботодавця дозволяє йому
вимагати визнання незаконними дій, вчинених після закінчення встановлених законодавством України
будівництві термінів, а також визнання не мають правового значення документів, отриманих в
цей період. Однак законодавство не обмежує кількість позапланових перевірок
роботодавця. Тому за наявності законних підстав, зокрема заяв працівників про
порушення трудових прав, може бути проведено кілька позапланових перевірок, оскільки
кожна така заява є законною підставою для проведення позапланової перевірки.
Законодавство не забороняє проведення декількох позапланових перевірок поспіль. У звязку з
ніж терміни проведення позапланових перевірок за наявності законних підстав можуть перевищувати
встановлені в п. 3.
ст. 7 цього Закону. Причому подібне перевищення при оформленні належним чином заходів щодо нагляду за дотриманням трудового законодавства не може вважатися порушенням законодавства. Таким чином, відновлення порушеного трудового права працівника може відбуватися шляхом проведення чергового позапланового заходу з контролю за дотриманням трудового законодавства. Тому терміни проведення зазначених заходів, що встановлені законодавством, не можуть бути перешкодою для відновлення трудових прав працівників.